【专题学习】权责配置更为合理、收入划分更加规范 省以下财政体制改革加速

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长期以来，地方财政返还政策饱受诟病。早在2014年，国务院就曾出台《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），明确提到地方性税收优惠等保护性政策不利于市场资源的优化配置，阻碍市场公平竞争，扰乱市场经济秩序。所以，针对违反上位法、阻碍市场公平竞争的地方性税收优惠政策，国家决心整治和清理。然而，面对不太乐观的宏观经济环境，企业效益大幅下滑，为了缓和政策带来的不利影响，国务院于2015年出台《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号），分别从过去已出台政策、以后新出台政策和专项清理工作的时间点上留出了缓冲空间。考虑25号文实际上搁置了62号文针对地方税优政策的清理，2014年至2021年期间，有关地方或园区核定征收、税收返还的政策层出不穷。2021年审计署《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》特别指出，全国各地存在违规返还税款造成财政收入流失的问题。

2022年5月29日，国务院办公厅印发了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），明确提出要“逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。”这措辞无疑与4月份党中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》提及的“清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，防止招商引资恶性竞争行为”的表述一脉相承。

对于企业而言，在大的宏观环境背景下，企业应抛开“地域”因素，避免单纯使用将企业注册在税收洼地的筹划措施。否则，一旦税优政策被清理，企业先前的经营结构战略安排会功亏一篑。在新的趋势下，企业应立足法律法规层面及财政部、税务总局的税优政策，真实、合理、科学安排业务架构及业务模式，做更长久性、稳定性的税务筹划安排。

在帖子的2楼，Tax100汇总了“省以下财政体制改革”相关政策，并会持续更新。

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政策汇总

一、国家政策

• 国办发〔2022〕20号 | 国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（2022年5月29日）
• 国令第783号 | 公平竞争审查条例（2024年6月13日）
• 国发〔2015〕25号 | 国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知（2015年5月10日）
• 国发〔2014〕62号 | 国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知（2014年11月27日）
  
  

二、地方政策

• 湘政办发〔2024〕18号 | 湖南省人民政府办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案》的通知（2024年6月4日）
• 苏政办发〔2024〕15号 | 省政府办公厅印发关于进一步推进省以下财政体制改革实施方案的通知（2024年4月3日）
• 赣府厅发〔2024〕1号 | 江西省人民政府办公厅印发关于进一步深化省以下财政体制改革实施方案的通知（2024年1月19日）
• 黔府发〔2023〕19号 | 省人民政府关于进一步推进省以下财政体制改革工作的实施意见（2023年12月25日）
• 桂政办发〔2023〕66号 | 广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步推进自治区以下财政体制改革工作的实施意见（2023年9月26日）
• 粤府办〔2023〕15号 | 广东省人民政府办公厅关于印发广东省进一步推进省以下财政体制改革工作实施方案的通知（2023年8月29日）
  

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省以下财政体制改革“蹄疾步稳”

来源：中国财经报

省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。当前，我国省以下财政体制改革正稳步推进。
事权和支出责任怎么划定，收入怎么分，转移支付怎么提效，基层财力如何保障？针对上述省以下财政体制改革存在的难点问题，各省在出台的改革方案中，结合实际明确了具体举措，力争答好新一轮财税体制改革的“考卷”。

路线明确 短板仍存
2024年是分税制改革30周年，也是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。政府工作报告明确提出，将谋划新一轮财税体制改革作为今年推进财税金融等领域改革的任务之一。
作为财税体制改革的重要一环，省以下财政体制改革此前已有明确的方向和思路。2022年6月，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），为进一步健全省以下财政体制作出顶层设计、确定了改革路线。
近年来，各地财政部门坚持“以政领财、以财辅政”，不断完善省以下财政体制，推进财政事权和支出责任划分改革，调整财政收入划分，完善省直管县体制，充分发挥财政职能作用，在推动经济社会高质量发展、保障和改善民生以及兜牢基层“三保”等方面取得了积极成效。
与此同时，省以下财政体制仍存在诸多短板，主要表现为财政事权和支出责任划分改革有待深入，市与县区收入划分关系不够规范，转移支付资金管理不够科学有效，一些地方“三保”压力较大，基本公共服务均等化程度有待提升等，这些问题对财政平稳运行和可持续发展产生较大影响。
“市县级政府承担了大量的事权和支出责任，但其财政收入增长缓慢、调控能力相对有限，会导致基层财政运行压力大，财政难以持续；省以下政府间的收入划分不尽规范，政府间的财力分配不够均衡，使得原本的激励约束作用得不到有效发挥。”中央财经大学教授、中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻说。
“新一轮财税体制改革的核心任务就是要坚持‘以政领财、以财辅政’的理念，充分激发地方政府的积极性，形成有利于地方政府实现多目标平衡的财政激励机制，更有力落实党中央决策部署，这就要求财税体制改革突出系统性、协同性。”
浙江财经大学地方财政研究院首席专家、财政税务学院副院长高琳认为，总体来看，各省在推进本轮省以下财政体制改革中，目标思路更为明确，路径更为清晰，共性举措在增多。这是中央与省财政体制日益稳定成熟向省以下的延伸，特别是省以下收入划分从分成制全面转向分税制推进了一大步，减少了省以下财税体制的地区差异，不仅打破了长期以来省以下财政体制千差万别的格局，还向前推进了一大步，有利于构建中央统一领导和因地制宜相协调的财政体制框架。

加快进度 多点发力
《意见》出台以来，各地推进省以下财政体制改革的节奏明显加快。
2023年8月，经济大省广东在全国打头阵，率先发布推进省以下财政体制改革工作的实施方案；同年12月，贵州出台进一步推进省以下财政体制改革工作的实施意见。今年以来，江苏、江西、山西等省份陆续公布推进省以下财政体制改革工作的实施方案。
“通览各省改革方案，尽管具体改革举措不尽相同，但仍呈现一些共性特征，主要表现在明晰权责，规范财政事权和支出责任分担机制，增强体制稳定性；下沉财力，规范市与县区收入划分，赋予基层政府更大的财权，激励基层干事创业积极性；增强调控，强化省市政府事权责任和省财政的转移支付调节功能，促进均衡、安全发展。”高琳说。
在省以下各级财政事权划分方面，多个省份在改革方案中重点突出强化省级财政事权，加大省级支出责任。
其中，广东在改革方案中明确，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省与市县各级财政事权，适度强化省级财政事权。江苏明确，规范推进省以下财政事权划分，逐步规范省与市县共同财政事权，避免职责不清。江西明确，强化省级财政事权和支出责任，将适度强化教育、科研、粮食安全、城乡居民基本医疗保险等省级财政事权。
“这是一次省级财政‘主动掏钱’‘主动买单’的改革，有利于全面贯彻党中央重大决策部署，履行好省级主体责任、兜底责任，也有利于从根本上减轻基层财政负担，建立县级‘三保’长效机制。”江西省财政厅相关负责人指出。
“各省都在明确省与市县之间的财政事权和支出责任，并坚持动态、适时调整省对市县、市对县区财政事权和支出责任划分及支出责任分担比例，力求达到合理划分，有利于更好地契合经济和社会发展的需要。”姚东旻认为。
理顺省以下政府间收入关系，对于维持省与市县收入格局总体稳定非常关键，科学合理的收入划分，有利于充分调动各级政府发展积极性，为推进基本公共服务均等化奠定基础。为此，各地在省以下财政体制改革方案中，均对收入划分进行了清晰界定。
例如，贵州明确，除省级固定收入外，主体税种省、市、县三级执行规范统一的收入分享比例，并要求市级规范与所辖县(市、区、特区)之间的收入关系，逐步统一同一税费收入在市与所辖区、州与州府所在地、市(州)与所辖县(市、特区)之间的归属和分享比例。
结合经济社会发展需要，江苏适时稳步调整省与市县收入划分，将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县分享较高比例，同时，还将省与市县税收收入分享方式由“增量集中”调整为“按比例直接分享”。
转移支付是优化资源配置、弥补地方财政缺口、促进基本公共服务均等化的重要财政工具。今年，中央对地方转移支付资金规模约10.2万亿元，多个省份在改革方案中都强调要规范专项转移支付，以及提高资金使用的效率和针对性。
此外，各省还针对加强地方政府债务管理、规范市县（乡镇）财政管理、强化基层“三保”、坚持习惯过紧日子、建立县级财力保障长效机制等作出了规定。

他山之石 可以攻玉
目前，全国多数省份还未出台推进省以下财政体制改革的具体方案，已经出台方案的省份或能为其他省份提供一些借鉴。
在姚东旻看来，现有的一些改革举措具有一定借鉴意义。例如，广东在改革方案中提出健全“钱随人走”转移支付机制，即一般性转移支付充分考虑常住人口基本公共服务需求，促进资金分配与人口流动挂钩，实现在资金分配中对外来人口和户籍人口一视同仁，推动财政资源配置“跟人走、可携带”。
江西在财政支出责任划分中特别强调省与市县之间的公平性，尤其是在公共服务的均等化方面，确保财政资金能够更加公平地支持基层政府。
贵州进一步完善了转移支付机制，通过建立一般性和专项转移支付的增长机制，有效推动财力下沉，从而确保转移支付资金能够达到预期的公共服务目标。
“这些做法都具有灵活性、科学性，充分考虑了地方经济和各级财政的实际情况，能够有效发挥财政职能作用，助力建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。”姚东旻认为。
从全国层面看，在新一轮财税体制改革的大背景下深入推进省以下财政体制改革，仍然任重道远。高琳认为，各地在制定省以下财政体制改革方案的过程中，要重点把握好收入端与支出端改革的协调配合，从而形成释放治理效能的上下合力；要坚持财税体制改革与财政管理基础制度改革协同推进，持续完善预算管理、财会监督等财政管理制度，最大化实现财政体制改革成效。
姚东旻建议，各地要进一步明确中央和地方收入划分标准，坚定不移以落实分税分级财政体制为深化改革方向，完善与市场经济相匹配的财政分配体系，推动区域均衡协调发展；要进一步健全财政事权与支出责任相匹配的机制，在合理划分各级、各类相关公共服务的财政事权和支出责任的同时，确保各级政府有足够的财力履行其责任；要进一步完善财政转移支付制度体系，以基本公共服务均等化为目标，继续优化转移支付制度设计，优先保障共同事权资金，并着力完善横向转移支付的分配标准和配套措施，构建充分的激励机制，实现横向转移支付各主体共赢。

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高培勇：财政管理体制改革必须尽快到位

来源：证券时报
证券时报记者 江聃

谋划财税体制改革被看作是进一步全面深化改革的突破口和先行军。中国社会科学院学部委员高培勇12月7日在和讯2024年会上表示，一揽子增量政策最重要、最引人注意的是史上最大规模的化债方案。在坚持使用化债的办法来为地方政府缓解财政困难，推动经济保持持续回升向好态势的同时，财政管理体制改革必须尽快地到位。
2023年中央经济工作会议提出“谋划财税体制改革”，2024年全国两会再次重申，党的二十届三中全会对财税体制改革作出系统部署。“这一轮财税体制改革走出了显著不同于既往的谋划轨迹，持续半年有余的谋划时间。”高培勇说，这表明这一轮财税体制改革首先是奔着解决经济领域的问题而去，进一步全面深化改革。
高培勇表示，理解领会这一轮财税体制改革的部署有两个关键点值得注意。一是不宜或不能就事论事，要从发展规律上去定义、去定性，不可望文生义，更不可望字生义；二是不能就今天事论今天事，要从历史演变中去定义、去定性。
高培勇指出，2021年中央经济工作会议谈及当前经济面临的困难和挑战时，用了“三重压力”的表述：需求收缩、供给冲击、预期转弱。这是一个具有历史意义的重要论断，意味着宏观经济分析从此不能局限于需求侧或供给侧，要深入到预期层面。抓主要矛盾，从稳预期入手，是做好当下宏观经济治理工作的必由之路。
在高培勇看来，2021年中央经济工作会议之后，宏观经济治理面临最严峻，最复杂的挑战集中体现一个“兼”字。在目标上要扩需求和稳预期两个目标相兼容；在举措上要改革和政策两个方面兼施；在功效上要做到标本兼治。当下的宏观经济治理，各方面的治理和改革措施必须体现这“三兼”，财政领域同样如此。
高培勇表示，一揽子增量刺激性政策最重要、最引人注意的是史上最大规模的化债方案。化债方案该怎么和财税体制改革融合，是需要深入思考的一个问题。
化债面临一系列的约束，如只能用借新债还旧债的办法偿还本金，而不能去支付利息是财政运行的重要规律；中央银行只能在公开市场上购买国债，而不能直接从财政部认购国债为一条红线；分税制财税管理体制的基础是分级财政管理，各过各的日子，谁家的孩子谁来抱，是一个基本原则。
“在坚持使用化债的办法来为地方政府缓解财政困难，推动经济保持持续回升向好态势的同时，财政管理体制改革必须尽快地到位。”高培勇说，具体到央地财政关系，财税体制改革的方向是健全分税制，建立“权责清晰，财力协调，区域均衡”的中央和地方财政关系。分税制不是分税收，而是分税源。分级财政管理和单级财政管理是有必要区分的。转移支付只有区域平衡、完成中央政府交办任务、实行奖惩等三个方面的功能。
高培勇强调，类似这样的问题还有很多，总的判断是，研究财税体制改革不仅要从具体文字、现实问题当中去寻求答案，也要回归常识。

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统筹推进财税体制改革

　　来源：学习时报
　　作者：马海涛（中央财经大学校长）

　　中央经济工作会议明确提出，2025年要实施更加积极的财政政策，统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。财政是国家治理的基础和重要支柱，在全面深化改革过程中，深化财税体制改革承载着优化资源配置、调动地方积极性、平衡区域发展等多重使命。统筹推进财税体制改革，应当把“进一步理顺中央与地方财政关系”作为逻辑起点，充分发挥中央的宏观调控功能，从税制体系、地方专项债券和预算支出等维度进行制度与政策的优化调整，为中国式现代化提供坚实的财力保障。

　　处理好中央宏观调控与发挥地方积极性的关系是重要前提
　　当前，我国面临经济发展不平衡不充分的问题，一方面，应集中财力支持国家重大战略和区域协调发展，充分发挥集中力量办大事的制度优势。另一方面，调动地方积极性，通过培育自主财力、拓展地方税源为地方财政提供更广泛和持续的收入来源，增强地方财政的稳定性和自给能力，推动地方经济可持续发展。
　　中央宏观调控和统筹规划能更好发挥制度优势，保障经济行稳致远。首先，加强顶层设计，促进社会公平。党中央在全国范围内统筹规划，制定和实施有助于缩小地区差距和收入差距的政策。一方面，通过调节收入分配、推行累进税制以及适当的转移支付等优化社会财富的再分配环节，缓解社会不平等现象。另一方面，制定全国统一的社会保障政策，织牢社会福利保障网，积极推进基本公共服务均等化。其次，发挥中央宏观调控优势，提高资源配置效率。效率是经济发展的关键，我国社会主义制度的优势决定了中央宏观调控在提高资源配置效率方面发挥着不可替代的作用。一方面，宏观布局产业政策，为高新技术产业发展提供财政补贴和税收优惠，引导资金和人才向战略性新兴产业流动。另一方面，采取有效措施应对经济风险和外部冲击，纠正非理性预期，保障经济发展行稳致远。
　　在税制设计和税收共享机制上启动增量改革。首先，优化地方税收体系。
       一是调整地方税收种类。税收收入是地方财政收入的主要来源，在营业税转增值税改革以后，地方主要通过共享增值税和所得税获得税收收入，地方主体税种的缺失使财力无法得到稳定保障。一方面，居民消费需求随着地方经济增长而上升，可以探索将部分消费税作为地方税，提高地方财政收入。另一方面，探索创设新型地方税种，丰富地方税源。例如，考虑引入数字税，既可以完善数据收益的再分配，又可以推动地方数字经济的发展和企业的转型升级，缓解传统行业与数字行业之间的税收不公平现象;考虑引入碳税、排污税等环境税种，促进地方可持续发展。二是加强地方税收征管能力建设。一方面，整合性质相似的税种，以提高税收效率。另一方面，推进征管系统的信息化建设，通过引入人工智能与大数据技术、建立地方集成化平台、推广税收用户画像等方式，助力税收征管体系向智能化、智慧化方向发展。其次，改革税收征收与分享制度。一是优化所得税地方征收原则。对于跨地区经营的企业，其所得税的征收容易引发地区间税收背离和分配不公问题。建议根据税源实际产生地原则征收企业所得税，使其与企业创造的价值相匹配。个人所得税的纳税人主要享用实际工作地或居住地的地方公共服务。因此，基于受益原则，可以依据劳动者的实际工作地或居住地征收个人所得税，缓解地方政府的公共支出压力。
       二是逐步调整增值税地方分享部分的分配方式。增值税作为我国的第一大税种，当前的划分方式是按照生产地原则征税和分享，而在数字经济时代，远程交易模式突破了地理限制，这种模式在一定程度上忽视了消费者所在地政府在经济活动中的作用，也加剧了发达地区和欠发达地区的财力鸿沟。因此，针对增值税的地方分享部分，可以探索按消费地原则为主、生产地原则为辅的方式进行分配，逐步提高消费地在增值税地方分享部分中的分配权重，以保障基本分配格局的稳定，促进省以下各地区财力的均衡发展。
       最后，完善税收优惠政策。一是规范地方滥用税收优惠政策的情况。为吸引投资和促进地方经济发展，部分地区会出台不规范的税收优惠政策，从而引致地区间的不正当竞争，甚至影响税收的宏观调控效果。因此，要坚持税收法定原则，充分发挥税收的调节作用，保障地方的财政汲取能力。二是落实结构性减税降费政策。一方面，加大税收优惠政策对于科技研发活动的支持力度，进一步激发企业的创新活力;另一方面，以科学的税费政策支持体系助力产学研融合和地方创新科技成果转化，培育优质税源。

　　合理扩大地方政府专项债券支持范围是关键策略
　　中央经济工作会议强调，增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。统筹推进财税体制改革需要合理运用专项债券这一政策工具，充分发挥其在支持科技创新、绿色发展和带动社会投资等领域的积极作用。
　　发行专项债券支持战略性新兴产业布局，推动产业转型升级和新质生产力发展。
       一是加大对前沿科技领域的支持。专项债券可以重点投向新一代信息技术、新能源、新材料、生物医药、人工智能等战略性新兴产业，通过专项债券资金的精准引导，可以加快产业链上下游的协同创新，推动形成具有竞争力的现代产业集群，为经济结构调整与转型发展注入新动能。
       二是推动绿色低碳发展。专项债券可用于绿色基础设施建设，覆盖新能源发电、储能设施建设、生态环境治理等领域。例如，通过专项债券资金支持光伏、风电等清洁能源项目，不仅可以优化能源结构，还能助力“双碳”目标的实现。在生态环境治理方面，专项债券可以用于湿地修复、污水处理、土壤修复等项目，有利于改善人居环境，进一步推动绿色技术的普及与应用。
　　适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。提高专项债券用作资本金的比例，可以进一步放大专项债券的乘数效应，更好带动社会资本投入，激发民间投资积极性。
       一是提升资本金比例和规模。提高专项债券作为资本金的比例，将有助于增强政府投资对社会资本的吸引力，降低民间投资门槛。适当扩大专项债券规模，为重点领域建设提供充足资金支持，通过政府资金的引导作用，激励民营企业、金融机构等多元主体加大投资力度。同时也应做好项目评估和风险控制，防范金融风险。
       二是创新债券融资机制。探索专项债券与市场化融资工具的结合，有利于形成多元化的融资机制，提高专项债券资金的使用效率。例如，可以引入股权投资基金模式，将专项债券资金与社会资本共同投资于某些盈利能力较强的项目，不仅能够提高资金使用效率、分散投资风险，还能更好发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用，进一步激发经营主体的投资积极性。

　　加强中央事权、加大财政支出强度是必然要求
　　中央经济工作会议强调，加大财政支出强度，优化财政支出结构。在我国推进现代化建设的征程中，需妥善处理中央与地方的财政关系，保障国家战略稳步落地，兼顾各地实际发展需求，为高质量发展筑牢根基。
　　增强中央事权，完善中央与地方财政制度设计。增强中央事权，是实现中央与地方财政关系科学化、规范化的重要方式。
       一是全面推动事权上收。通过集中事权，可以减少地方政府在政策执行中的分歧，避免资源浪费。例如，在生态环境治理方面，跨地区的水资源保护、空气污染防治仅靠地方政府单打独斗难以取得成效。党中央通过统一协调和集中资源，不仅可以提升治理效率，还能确保治理措施的系统性与公平性。
       二是完善跨区域协调机制。完善跨区域协调机制，是推进区域协调发展战略的重要抓手。在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等战略中，党中央通过跨区域的统一规划和资源调配，有效解决地方之间的利益博弈问题，提升项目执行效率。例如，在长江经济带发展中，党中央通过对长江生态保护的顶层设计，推动上中下游省市共同治理水污染问题，通过跨区域的协同治理，显著提升了生态修复效果与资源利用效率。
       三是明确中央与地方的事权边界。在强化党中央统筹的同时，应充分尊重地方政府的执行自主权。对于需要地方政府主导实施的公共服务项目，应在党中央制定总体规划的基础上，给予地方政府因地制宜的调整空间。清晰明确的事权划分，能够保证党中央政策的统一性并提升地方政策执行的灵活性。
　　提高中央财政支出比例，优化财力分配。地方政府面临财力不足、债务压力较大等问题，适当提高中央财政支出比例，可以实现对财力分配的优化调整，促进国家整体发展的均衡性与可持续性。
       一是加强对中西部地区的财政支持。中西部地区经济发展水平相对落后，民生领域的资金投入不足，教育、医疗等公共服务的质量与东部地区存在较大差距。通过提高一般性转移支付比例，将资源向中西部地区倾斜，增加教育、医疗等民生领域的资金投入，有利于缩小区域发展差距。
       二是确保国家重大领域的持续投入。中央财政在科技创新、国防安全、能源保障等领域的直接支持，为前沿科技研究、重大技术攻关提供了资金保障，在维护国家安全、促进城乡融合发展的同时，助力我国实现技术突破，带动整体产业结构的转型升级。
       三是缓解地方政府债务压力。通过中央财政承担更多重大项目资金，有利于减轻地方政府的债务负担，降低地方债务风险。例如，在高铁、高速公路等跨区域基础设施项目中，由中央财政提供资金支持，适当降低地方政府的自筹资金比例，避免地方为筹措资金而过度举债。
　　踏上新阶段需要新作为，肩负新使命需要新气魄。财税改革工作需深入贯彻落实中央经济工作会议精神和党的二十届三中全会决策要求，牢牢围绕党中央统一部署和科学谋划展开，秉承实干精神，坚定信心、开拓创新，推动财税体制改革向纵深推进，优化财政资源配置，不断提升治理能力和水平，以务实举措构建高水平社会主义市场经济体制，为实现中国式现代化提供更加有力的财力支撑，为强国建设、民族复兴伟业注入强劲动力。

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胡怡建：实施更加积极财政政策 统筹推进财税体制改革

时间：2025年01月22日
来源：本文刊发于《中国税务报》2025年1月22日B1版。
原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/9gnvsR_wMrf5mX2MGiJk8w

胡怡建 上海财经大学公共政策与治理研究院院长、教授

财政政策取向从“积极”到“更加积极”，意味着财政政策既延续“积极”的总基调，体现政策稳定性和连续性，又强调“更加积极”，要求政策工具更多、力度更大、协调性更强。

当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战。对此，中央经济工作会议部署2025年经济工作时提出，财政政策和财税改革的重点和着力点是“实施更加积极的财政政策”“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力”，并加强与货币政策、经济政策和非经济性政策等的协调配合，以更好推动经济持续回升向好。

实施更加积极的财政政策
体现在“三个提高”
财政政策是宏观经济调控的重要政策工具。按照中央经济工作会议部署，2025年我国实施更加积极的财政政策。财政政策取向从“积极”到“更加积极”，意味着财政政策既延续“积极”的总基调，体现政策稳定性和连续性，又强调“更加积极”，要求政策工具更多、力度更大、协调性更强。这一部署旨在更好地应对经济运行中的不稳定、不确定因素，为实现全年目标任务提供强有力的政策支撑。
在当前经济形势下，更加积极的财政政策主要发挥以下方面作用：一是扩大需求，通过增加财政支出规模来扩大社会总需求，对冲外部不确定性。二是稳定预期，通过提高财政赤字率，发挥好财政的超常规逆周期调节作用。三是化解风险，包括房地产和金融领域在内的重点领域风险，更好地推动房地产市场止跌回稳。
2025年更加积极的财政政策主要体现在“三个提高”。一是提高财政赤字率。提高财政赤字率是积极的财政政策的基本表现。长期以来，我国财政赤字率控制在3%以内，2025年提高赤字率，传递出中央通过超常规逆周期调节来稳经济、稳预期的决心和政策意图。二是扩大国债发行规模。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。同时，增加中央政府发行的超长期特别国债规模，以优化中央与地方债务结构，支持地方化解债务风险。三是提高财政支出增速。通过提高财政赤字率和扩大国债发行规模，为增加财政支出、增加政府重要领域投资创造条件。同时，优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线，为实现经济高质量发展提供坚实的财政支持。

理顺中央与地方财政关系
统筹推进财税体制改革
中央经济工作会议提出，2025年统筹推进财税体制改革。改革的核心在于进一步理顺和平衡中央与地方财政关系。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，同时充分发挥中央政府的宏观调控功能，保障国家战略稳步落地，并兼顾各地实际发展需求，提升国家治理体系的整体效能，为推进中国式现代化提供坚实的制度基础和财力保障。
妥善处理中央和地方的财政关系，推动中央和地方财政关系科学化、规范化，笔者认为主要应关注以下几方面。
推动事权上收，在中央层面集中统一谋划更多事权和支出责任，从而减轻地方政府的支出责任和负担，减少地方政府在政策执行中的分歧，避免资源浪费，提高财政支出效率，提升治理措施的系统性与公平性。
提高中央财政支出比例，可以确保国家重大战略领域的持续投入，调整优化财力分配格局，促进国家整体发展的均衡性与可持续性。
明确中央和地方事权边界，在强化中央统筹的同时，充分尊重地方政府执行自主权，给予地方政府因地制宜的调整空间，既保证中央政策的统一性，又提升地方政策执行的灵活性。
完善财政转移支付体系，优化转移支付结构，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提高转移支付效率，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。
完善跨区域协调机制，将其作为推进区域协调发展战略的重要抓手，通过跨区域的统一规划和资源调配，有效解决不同区域间的利益博弈问题，提升项目执行效率。

健全地方税体系
增加地方自主财力
中央经济工作会议还提出，增加地方自主财力。其关键在于拓展地方税源，健全地方税体系。自全面推开营改增后，由于取消了作为地方主要税收来源的营业税，使得地方缺乏主体税种。当前，地方税收主要依靠中央与地方“五五分享”的国内增值税，“六四分享”的企业所得税、个人所得税等，契税、资源税、印花税等地方税种收入占比较低，造成地方财政压力较大。拓展地方税源，健全地方税体系，能够为地方财政提供更广泛和持续的收入来源，进一步增强地方财政的稳定性和自给能力，从而推动地方经济可持续发展。
当前，增加地方自主财力、拓展地方税源的改革措施，主要涉及推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，优化共享税分享比例，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税等。其中，消费税改革将直接增加地方财政收入，缓解地方收支平衡压力；可以提升税收透明度，减少偷逃税问题，提高税收征管效率；鼓励地方政府更大力度促消费，进而增强消费对经济增长的驱动力；有助于扩大地方税收管理权限，激发地方政府的积极性和创造力。统筹考虑税收征管能力等因素，消费税征收环节后移应分品目、分步骤推进。