【专题学习】权责配置更为合理、收入划分更加规范 省以下财政体制改革加速

繁星追梦

新一轮财税体制改革的几个重点领域

作者：马海涛
原文链接：https://www.ctaxnews.com.cn/zt/2024-12/31/content_1100306.html

需立足新形势、新阶段，围绕当前问题，秉承分税制以来“以政领财、以财辅政”的改革逻辑主线，服务国家治理体系和治理能力现代化与中国式现代化进程，以财政体制为核心，以中央与地方收入划分、省以下财政体制、转移支付制度、税制体系、税收征管等方面为主要工作抓手，积极谋划新一轮财税体制改革。
2023年12月，中央经济工作会议提出：“要谋划新一轮财税体制改革”。新一轮财税体制改革的首要目标，便是瞄准上一轮改革至今多年积累的旧问题，为高质量发展奠定更加坚实的基础。上一轮具有划时代意义的财税体制改革是于1994年实施的分税制改革，分税制改革重塑财政体制与国家治理能力，为后来的经济高速增长夯实了制度基础，为国家治理能力的提升提供了坚实保障。三十载光阴荏苒，我国税收收入总量从1994年的4797.58亿元上升至2023年的15.9万亿元，综合国力大幅跃升。历史长河中的一瞥，足以见证“分税制”改革为增强国家财政汲取能力、激发经济增长活力所作出的巨大贡献。
“大江流日夜，慷慨歌未央。”新一轮财税体制还需面对当前经济发展的新问题。当前经济发展仍然面临有效需求不足、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多等问题，财税体制改革作为经济体制改革的先行者和引导者，重任在肩、责无旁贷。2024年正值分税制改革实施30周年，也是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。财税体制改革是时再谋新篇，需立足新形势、新阶段，围绕当前问题，秉承分税制以来“以政领财、以财辅政”的改革逻辑主线，服务国家治理体系和治理能力现代化与中国式现代化进程，以财政体制为核心，以中央与地方收入划分、省以下财政体制、转移支付制度、税制体系、税收征管等方面为主要工作抓手，积极谋划新一轮财税体制改革。
全面深化中央与地方收入划分改革。中央与地方收入划分是构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方财政关系的基础与保障。确保中央财政收入占比处于合理区间。近15年来，中央财政收入占全国财政总收入比重持续降低，相对当前与未来我国财政可能面临的风险挑战而言，这一比例还需适当提高，应全力保障中央政府财力，以满足中央政府维持自身运转、调控经济发展、提供公共服务的需要。加强中央与地方收入划分的法治性。在中央统一立法和税种开征权的基础上，对地方政府收入划分、税收管理权限等作出进一步的明确规定，将基本规范以法律和行政法规的形式规定。健全地方税收体系。着力培育地方税源，合理配置地方税权。完善以共享税为主体的收入划分模式，着力推进所得税收入改革。注重推动税制与时俱进变革，促进地方税体系建设适应经济高质量发展。
加速推动省以下财政体制改革。自党的十八届三中全会起，我国中央与地方政府之间财政关系逐步理顺，但省以下财政体制改革进程相对缓慢。省以下层级的财政体制问题在各省的表现形式差异较大，统一的规范性文件暂时缺位，经常呈现“一省一策”的局面。进一步理顺省以下财政体制可以从以下几个方面入手。建立科学合理的省以下收入划分机制。在当前分税制体系下，应坚持以税种属性作为税收收入划分的基本依据，在不扭曲市场的前提下，加强收入管理并促进区域收入均衡，规范省以下各级政府的税收分成比例，优先确定省级收入分享比例以巩固省级政府的调控主体地位。完善省以下地方政府间事权与支出责任的界定。搭建事权、支出责任和财力相适应的财政体制，“因地制宜”划分各地方事权与支出责任，减少事权、支出责任与财力错配的情况，同时强调省级政府对全省的统筹管理，充分发挥省级政府在全域统筹、跨区协调、统一管理等方面的职能优势，避免层级间过度调配引致的效率消耗，同时注重落实基层政府公共服务供给。规范省以下财政管理工作。积极探索推动“省直管县”等政府间财政管理体制改革规范化，进一步推动县乡级财政管理工作提质增效，并持续推进常态化资金直达机制，着力保障基层财力水平。
着力优化转移支付制度建设。促进转移支付制度法制化、科学化、合理化。推动转移支付法制化。对转移支付作出全面系统的规定，逐步将有效的管理措施上升为法律，并制定配套法规，规范各个环节尤其是专项转移支付、共同事权转移支付环节的内容。健全转移支付分类管理机制。针对各类转移支付特性，分类推进管理措施完善，构建充分的财政激励机制，推动资金分配的科学性、合理性。改进转移支付预算编制。转移支付项目设置应与事权相协调，通过优化支出分配方法落实财政事权改革思路，保持适度的转移支付规模，清理同领域冗余转移支付，加强对重点领域的资金保障。健全转移支付监督评价体系，加强资金审查监督，提高资金信息透明度，完善全覆盖、全链条的转移支付资金监控机制，推进转移支付信息公开，细化公开内容，提高信息公开度，完善转移支付绩效评价体系。规范转移支付绩效目标管理，加强转移支付重点绩效评价，强化资金监管和绩效评价的联动效应。
优化税制体系改革。保持宏观税负和税制稳定，确保必要的财政汲取能力和政府调控能力。建立促进人口高质量发展的税收体系，积极应对人口新形势。在个人所得税、企业所得税和增值税方面进行有针对性的调整，以减轻家庭负担、推动产业发展，建立有助于人口高质量发展的税收框架。通过优化增值税政策，加强对养老、教育和医疗服务链条的优化，考虑将目前未纳入抵扣链条的贷款服务、餐饮服务和居民日常服务等纳入增值税抵扣范围。完善绿色税制，建立现代化的绿色税收框架。根据我国未来绿色发展的需求，进一步完善环境保护税和资源税相关法规，发挥主体税种的作用，加强与其他税种的协调，构建现代绿色税收体系，实现内外兼顾，促进绿色税收的国际协调，为减少污染和降低碳排放提供支持。完善以共同富裕为目标的现代税收制度，建立现代化合理有序的收入分配格局。合理利用个人所得税、慈善捐赠税收优惠等政策，以助力缩小贫富差距、实现共同富裕。优化综合与分类相结合的个人所得税制度，充分发挥税收在三次分配中的作用。及时清理整合税收优惠政策，根据国内外经济形势和财政状况变化，有序清理一些短期性、暂时性的税收优惠政策，清理整合包括税收减免、财政补贴在内的地方性税收优惠政策，打破地方保护和区域壁垒，推动全国统一大市场建设。
完善税收征管体系建设。税收征管是税收治理能力建设的关键所在，提高税收征管水平对于国家治理体系提升具有重要的战略意义。加强税收征管法制建设。健全的法律法规为税收征管提供良好的制度基础。应当加强税收征管领域系列法规的修订工作，确保税收征管制度的科学性、合理性和适用性。同时，加强税务执法能力建设，通过对税务执法人员展开深入培训提升其专业素养，通过建立健全税务执法监督机制加强对税务执法行为的监督和评估，综合提升税务机关的执法能力和水平。加快建设智能化的税收征管系统。通过建设智能化的税收征管平台，优化税收征管流程，实现纳税人信息的自动化采集和分析，提高税收征管效率。同时，加强信息共享和协作机制建设，推进税务部门与其他相关部门进行数据共享，提高税收征管的整体效能。系统性推进税收宣传教育工作。通过开展税收知识普及、举办税务培训等活动，提高纳税人的税法意识和纳税合规意识，增强纳税人缴税的自觉性和主动性。同时，加强税务机关与各类企业、社会组织的交流，与其建立稳定的合作关系，共同营造健康的税收征管环境。
今年是新中国成立75周年。新的发展征程上，新一轮财税体制改革谋篇布局正逢其时。“改革永远在路上，改革之路无坦途”，下一步应当以切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期为改革重要目标，以理顺央地财政关系、纵深推进税收制度与税收征管改革、因地制宜解决基层政府财政困境为改革重要方向，以财税力量持续推动我国经济实现质的有效提升和量的合理增长，为加快中国式现代化建设持续注入强大动力。

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国家治理现代化视角下的税制改革

本文作者：岳树民，中国人民大学财政金融学院教授，财税研究所高级研究员；王 荔，中国人民大学财政金融学院博士研究生；王 庆，兰州财经大学财税与公共管理学院教授
原文链接：https://www.ctaxnews.com.cn/zt/2025-02/05/content_1101285.html

内容提要：税收制度作为国家治理体系中的重要制度，是税收治理能力的载体，税收制度与税收治理能力现代化共同成为国家治理现代化的关键所在。税收作为国家治理基础性、支柱性和保障性力量，通过构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，以形成恰当收入汲取能力和经济社会调控能力，为国家治理体系和治理能力现代化提供财力保障和政策支持，扎实推进国家治理现代化。基于国家治理现代化对税收治理的基本要求，需要围绕健全税收制度体系、优化完善税收政策、完善税收征管和厚植税务文化四个方面，进一步深化我国税收制度改革。
党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），《决定》明确指出进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是全面建成社会主义现代化强国的基础。实现中国式现代化，我国国家治理面临许多艰巨任务，要求中国特色社会主义制度和国家治理体系更加完善、不断发展，国家治理能力同步提升。财政是国家治理的基础和重要支柱，税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用。推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求建立与之相适应的具有强大支撑力和保障力的现代税收制度。建立现代税收制度，实质是通过深化税制改革实现现代税收职能，即具有恰当的收入汲取能力和经济社会调控能力。深化税制改革立足于完善税收功能的作用机制，增强税收功能的作用力度，通过健全税收制度和优化税制结构有机统一结合，以制度升级带动税收治理走向成熟定型，进而助推国家治理体系和治理能力走向现代化。

一、税收制度与国家治理现代化
国家治理是以国家（政府）为中心的治理，强调由国家运用公共权力来调动公共资源，从而协调各类主体以实现共同利益。国家治理包含治理体系和治理能力两方面。治理体系是国家制度和规范的有机结合，是国家制度在国家治理中的具体化，有根本制度、基本制度和重要制度三个层次；治理能力是治理体系的能力，是国家制度功能发挥的表现。两者的关系是：第一，治理制度是治理能力的载体。制度既是能力载体，也等同于规范，有什么样的制度，就有什么样的性质定位、运行规则和关系界定。这种规范框架对治理能力起引导作用，指引治理能力朝正确的目标发挥力量。第二，治理能力是把治理制度转化为治理效果的依托。能力是制度这一载体承载的对象，客观制度所规范的运行框架离开了能力是无法产生效果的。治理能力作为实现目标的力量，给予治理制度运行的动力，从而产生治理效果。第三，治理制度和治理能力是有机统一的系统工程。治理制度和治理能力相辅相成、共同作用产生理想的治理效果。制度提供的规范框架有高有低，制度越具有优势，产生的治理效果越好；能力提供的推动力量有大有小，能力越强，产生的治理效果越好。为实现理想的治理效果，治理制度和治理能力缺一不可，具有优势的治理制度有利于治理能力的强化，强大的治理能力要求治理制度的优化，两者在互动共进中不断完善和成熟型。
税收制度是国家制度体系中的重要制度，自新中国成立起，税收事务就作为国家治理中极其重要的一环，发挥着筹集收入和调控经济社会发展的功能。新中国成立初期至改革开放前，在按照“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的方针解决统一税收制度问题后，我国税制经历了从复合税制到单一税制的变迁，在调整中配合计划经济体制的建立与完善，为实现经济工业化筹集收入。改革开放初期，我国开始建立涉外税法税制、开征以不同身份为纳税主体的所得税，形成了一套内外有别、城乡不同的复合税制，适应了当时对外开放和向有计划的商品经济体制转轨的需要。建立和完善社会主义市场经济时期，1994年基于“统一税政、公平税负、简化税制”的原则，我国对工商税制进行全面改革，建立了基本适应社会主义市场经济发展的税收制度体系，促进了市场经济的健康发展和财政收入的稳定增长，为社会主义现代化建设目标的实现与拓展提供财力支撑与政策支持。
2013年，党的十八届三中全会开启新时代社会主义现代化国家建设，国家治理现代化是中国式现代化建设的基础和重要推动力。财政作为国家治理的基础和重要支柱，税收制度及其治理能力现代化又成为国家治理现代化的关键所在。回顾新时代十年，我国税收制度持续改革，有力推进了国家治理现代化。第一，全面落实税收法定原则。税收法定强调政府要依据法律来处理税收事务，是依法治国的重要组成部分。新时代十年始终坚持以高质量税法统摄税收制度运行的全过程和各项工作，增强税收立法、执法、司法和守法的规范性，稳定国家治理的基础和支柱。第二，加快主体税种的改革完善。2016年我国全面推开营改增试点，2018年建立“综合与分类相结合”的个人所得税制度，且不断优化企业所得税制度，认真落实范围广、程度深的税制改革举措，以税收治理体系的完善与能力提升推进国家治理体系和治理能力现代化。第三，践行新发展理念。税制改革紧扣高质量发展，将新发展理念落实到具体改革措施之中，逐步建立起现代税收制度的基础性框架，进一步夯实国家治理的基础，强化税收对国家治理的支撑。
党的二十届三中全会明确了“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”的税制改革任务。进一步深化税制改革，需要从健全宏观经济治理体系、完善宏观调控制度体系的大视角，抓住制度建设这条主线，优化完善税收体制机制，提升税收治理效能，“为中国式现代化提供强大动力和制度保障”。

二、税制改革与国家治理现代化
新的历史时期，在党的领导下推进国家治理现代化，聚焦高质量发展，聚焦全体人民共同富裕，聚焦平安中国、美丽中国建设，任务艰巨。基于健全宏观经济治理体系，完善宏观调控制度体系的要求，发挥税收的基础性、支柱性、保障性作用，为国家治理提供财力保障和政策支持，要求税收制度具有恰当的收入汲取能力和经济社会调控能力，这也是国家治理对于新一轮税制改革的基本要求。因此，健全税收制度，优化税制结构，就是要完善税收功能的作用机制，增强税收功能的作用力度。
1. 稳定和增强税收汲取收入能力，为国家治理体系和治理能力现代化提供财力保障。税收的基本功能是组织收入，现代税收制度要有恰当收入汲取能力，是指政府依靠税收制度从社会合理、合法、合宜获取税收收入的能力。具体来说，所谓合理，是强调税收征收要贯彻公平原则，使纳税人缴纳税额与国家提供公共产品更好地对应起来。一般意义上，税收征收涉及代表权力的国家和伸张权利的纳税人。从公权力出发，税收是国家机关正常运转的财力保障；从私权利出发，税收是对纳税人一部分收入的强制收缴。虽然感受和作用效果不同，但本质都会落在公共产品供给上，由此保证税收发挥联结国家与纳税人，形成公共合意的作用。故税收征收所要贯彻的公平，是财权与事权相匹配、量能与受益相结合的征收公平。所谓合法，是强调税收征收要贯彻法治原则，使税收征收可预期、可调解、可监督。财权与事权相匹配、量能与受益相结合的税收制度必然是科学的税收制度，但也意味着相应税收事务变得非常细致，大大增加了税收立法的难度。即便如此，从依法治税和依法行政出发，还应加快落实税收法定的进程，保证税法条文明晰无误、税法术语统一准确、配套司法体系健全，以在法律框架内处理细致的税收事务，以法律规范税收征收过程。从长远看，这也是约束财政支出增长、缓解财政收支矛盾的必需条件。所谓合宜，是强调税收征收要与新时代发展特征更好联系起来。新时代追求的是高质量发展，不仅强调量的增长，还强调质的提升，是新时代对发展方式转变的根本要求。税收从立法、执法、司法到守法的全过程都要符合高质量发展的要求，在推动经济社会向高质量发展转变过程中努力稳定税收收入。
2. 增强税收经济社会调控能力，为国家治理体系和治理能力现代化提供政策支持。增强税收的经济社会发展调控能力，重点是运用税收制度来调节经济社会实现共同富裕、均衡发展的能力。共同富裕、均衡发展是实现由局部向整体的阶梯式递进发展，强调个体与国家、经济与伦理、国内与国际相统一，发展结果惠及全体人民。共同富裕、均衡发展不仅顺应了由低层次到高层次的经济社会发展规律，通过开发资源与人口红利，允许部分先富，经济先行，在低层次阶段形成局部发展优势；共同富裕、均衡发展还强调阶梯式递进的整体性，在局部形成发展优势基础上，实现先富与后富相互支持、经济要素与文化环境等其他要素相互适应、国内发展与国际发展相互促进，从而开启人与人、人与社会、人与自然和谐共生的国家治理现代化之路。
我国税收对于实现共同富裕、均衡发展具有积极作用。第一，实践普遍征税。税收现代化是衡量国家现代化的重要方面，而税收现代化的标志之一就是普遍征税。普遍征税是向所有人和所有收入征税，通过实践“人人纳税，税为人人”，将国家运转和治理成本分摊至每个人身上，既具化了国家概念，又紧密联系了个体与国家。在实践普遍征税的我国，税收已嵌入经济社会生活的方方面面，于不同层面对经济社会运行产生影响，这是税收调节经济社会实现共同富裕、均衡发展的基础。第二，天下为公的文化底蕴。“一个民族的精神、文化水平、社会结构以及由政策产生的行为，所有这一切以及更多的内容，都写在民族财政史中”，也就是说，税收是有民族性的，打上了深深的文化烙印。中华民族自古以来崇尚天下为公、心怀天下的情怀与担当，有此文化底蕴，我国税收虽也以契约、法律、效率为路径提升现代化水平，但没有将个体与国家、经济与伦理割裂开来，而是追求共同富裕下个体利益与国家利益的统一、均衡发展下经济增长与公共伦理的统一。第三，连通世界经济。“税收是推动文明进步的燃料。在现在已知的文明中，没有不存在税收的”，发展至当今世界，税收的国际性在商品、资本、信息和人员的全球流动中体现得更为充分。征税权是主权国家的一项重要权力，使围绕主权国家对跨国纳税人征税所形成的税收分配关系成为国际治理的重要内容，针对税收逃避、税基侵蚀、重复征税、争端解决等所持不同立场，会影响世界经济发展。若只从一国利益出发，更多维护发达经济体税收分配利益，那给世界经济发展带来的阻力更大；若从全球利益出发，达成国际税收治理最大限度的共识，那会助力世界经济健康发展。随着我国在国际税收领域话语权和影响力的不断提升，我国所持命运共同体的立场开始发挥越来越积极的作用，促进税收日益成为连通世界经济的桥梁。
国家治理现代化所要实现的共同富裕、均衡发展，是关乎未来的美好愿景，迫切需要加强政府对经济社会发展的调节，新时代以来的现代税收制度建设在这方面卓有成效。一是在营改增、个人所得税改革基础上，进一步实施减税降费政策，在复杂的国内外经济环境下充分利用税收这一调控手段，稳定由局部到整体阶梯式递进发展的步调。二是在消费税和资源税改革、开征环保税基础上，不断完善支持创新、协调、绿色、开放、共享发展的税收政策体系，优化税收营商环境。三是在国际税收领域深入落实“放管服”改革举措，与世界上多数国家建立税收合作机制，积极响应“双支柱”方案，为“一带一路”等合作倡议的顺利实施提供更多税收支持。随着共同富裕、均衡发展在实践层面的不断展开，政府需要在更广更深的领域利用税收进行调控，增强税收的经济社会发展调控能力，对国家治理现代化至关重要。

三、着力推进国家治理现代化，深化税制改革
新一轮税制改革就是要呼应高质量发展、社会公平、市场统一对税收制度的基本要求，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，形成推动经济高质量发展的税收体制机制是税制改革的重要任务，需要围绕重点领域和关键环节健全税收制度。同时，党的十八大报告强调税收制度要有利于结构优化和社会公平，《决定》再次强调健全有利于社会公平的税收制度，其政策思想、指导原则、精神内涵、改革目标与党的十八大精神一脉相承，展现了改革的连续性及以人民为中心的发展思想。社会公平是社会主义的本质特征和内在要求，全面深化改革以增进人民福祉、促进社会公平为出发点和落脚点，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。税收制度促进社会公平，主要是促进收入公平分配、促进创业就业、完善社会保障体系和实现共同富裕。此外，建设全国统一大市场是构建高水平社会主义市场经济体制的基础和内在要求，也是构建新发展格局、推动高质量发展的有力支撑，构建全国统一大市场要求市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通，同时也是税制改革的要求。基于制度建设这一主线，着力于体系完善、结构优化推进税制改革。
首先，健全税收制度。新一轮的税制改革需要更加着力于税收制度的科学规范、运行有效和系统完备，推进现代税收制度的成熟定型。科学规范，强调以法律支撑、约束税收机制运行，税收收入规模、来源和征收管理办法都是基于法律规定而予以确立并得到严格遵循。运行有效，强调税收征收要应收尽收，且征纳成本最小化。系统完备，强调着眼于经济社会发展全局、政府多重目标协调建设税收制度，形成能够承载税收功能作用的要件齐全、条线清楚、架构科学、协同集成的税收制度体系。税制体系在多个维度上达到优化状态，能够充分发挥税收制度的功能作用，实现社会效益最大化。
其次，优化税制结构。新一轮税制改革就是要基于税制改革的目标和基本要求，着力优化税收制度的税系结构、税种结构、税源结构、税基结构、税率结构和税负结构，匹配经济社会发展的新格局新需要。税系结构要逐步提高直接税比重，完善地方税体系，构建数字税收体系。税种结构需要协调好各税系内部税种之间的作用机制、作用范围与作用力度，协调好各主体税种之间的关系及作用联系机制，在提供稳定税收收入的同时更好地兼顾公平。税源结构应基于传统产业格局变化及其数字化发展趋势适时调整，针对数字经济发展形成以产业链为横、技术为纵的税源治理格局。税基结构应从巩固消费对经济社会发展的基础性作用出发，结合资本与劳动收益率，合理界定资本、消费与劳动的课征基础。税率结构应针对不同税种分别调整优化税率水平、边际税率水平、税率级次，以兼顾收入汲取和发展调控。税负结构应基于税种间的内在联系，协调不同市场主体、不同经济活动、不同纳税人的各税种税负水平和总体税负水平，处理好税收公平与税收激励限制的关系。税制结构之优劣，不仅在于能够客观反映经济社会发展阶段和发展水平，还要能够将理论上的科学设计转化为实际的运行效果，从而使税制结构整体形成有序运行的良性循环，以保证税制结构始终与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求保持一致。
健全税收制度及优化税制结构是有机统一的系统工程，但优化税制结构作为一项复杂的改革过程，必须以具体的税收制度体系为载体。税收制度体系所提供的规范框架越科学越具有优势，制度所承载的力量就越大，产生的治理效果就越好。因此，从更深入推进国家治理体系和治理能力现代化的要求出发，我国现代税收制度还需在以下四方面深化改革，以制度升级带动税收治理走向成熟定型，进而助推国家治理体系和治理能力走向现代化。

（一）健全税收制度体系
税收对国家治理体系和治理能力现代化的重要意义，以实践普遍征税为基础，有效组织收入、调控经济社会运行。因此，我国税收制度应进一步优化税收征收的布局，建立财权与事权、量能与受益相结合的税制体系。
1. 完善间接税体系。新一轮税制改革应完善增值税、消费税征收机制，协调二者关系，稳定增值税的收入功能，拓展消费税的收入功能和调节功能。首先，基于增值税的消费课税属性和价外税机制完善其征免政策。遵循增值税的基本属性、基本原理“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”。从推进产业一体化发展、产业链供应链顺畅衔接的角度确保进项税额的应抵尽抵，在全面完成存量留抵税额一次性退税的基础上，优化留抵退税的条件和退税方法。对偏离增值税原理、违反经营规律的一些优惠措施和计征方法予以取消。科学评估增值税税率水平与税率档次存改的正负效应，优化税率水平与档次。其次，重视消费税在特殊调节、适当增收方面与增值税的协调配合，适度增强消费税在增值税普遍征收基础上的收入与调节功能；适当扩大消费税征收范围、适当调整税率水平，进一步发挥好消费税在调节收入分配、保护生态环境等方面的功能和作用；同时审慎推进消费税纳税环节后移及征收管理权限的下划，在稳定功能作用的基础上推进消费税改革。
2. 健全直接税体系。直接税在调节收入分配、促进社会公平、推动共同富裕、维护市场统一等方面具有广泛而积极的作用。健全直接税体系需要在完善所得税、健全财产税两个方面发力，形成在不同经济层面协调配合的制度体系。第一，完善个人所得税。一是进一步完善综合所得课税，逐步缩小四项所得在征收机制、税负待遇上的差别，促进劳动所得的税负公平。充分考虑调节收入分配、健全社会保障体系、支持生育养育教育的政策目标与要求，平衡好税收政策支持与收入公平分配的关系，科学调整税前扣除标准及专项附加扣除项目与标准。二是基于公平和效率，充分考虑经营者的创业就业效应以及经营活动中的风险应对等社会贡献和无形成本，合理确定征免政策和税收负担；创造条件在完善经营所得扣除机制的前提下将经营所得纳入到综合所得征收。三是对于资本所得、财产所得，综合考虑收入公平分配、促进资本市场发展、增加居民财产性所得的现实需要，协调好公平与效率、风险与收益、激励与限制等各方面要求，在完善综合所得课税的同时，优化完善资本所得与财产所得的收入界定、性质归属、适用税率、税率结构。第二，完善财产税制度。对财富存量进行调节的车船税、契税、房地产税、遗产税等财产税制度对于收入公平分配，促进经济社会稳定与健康发展具有积极作用。需要基于个人财富积累及其收入效应的现实影响和长远影响，优化完善财产税各主要税种的课征机制，探讨研究数字资产、虚拟资产等新型财产课税的可能性、可行性和必要性。对于影响面广、影响程度大的房地产税，应在房地产市场健康发展的基础上，逐步优化完善乃至整合现行房地产各税种。同时，总结重庆、上海等地房产税试点经验，通过逐步扩大房地产税改革试点范围，逐步改进优化房地产税内容，稳扎稳打，在不断调整和完善中循序渐进，以“小步慢走”的方式为房地产税的全面征收创造良好的社会环境和必要条件，持续优化征收方法，提升征管能力，增强征纳双方的适应性，直至条件成熟全面推出房地产税。第三，完善企业所得税制度。基于企业经营常规及数字经济条件下的投入产出变化，完善企业所得税税前扣除制度，科学设定税前扣除的项目与标准，有效降低制造业综合成本和税费负担。尤其是基于激励创新和促进新质生产力发展的需要，建立企业研发准备金制度，适当提高研发费用加计扣除比例。企业所得税改革中，应基于形成有效调节收入分配税收体系的需要，完善不同阶段所得的税前扣除项目与标准、税率水平与结构，协调好企业所得税与个人所得税征收机制和税负分配。
3. 完善地方税体系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，是完善地方税体系的着力点之一。推动地方附加税改革、消费税征收环节后移并稳步下划地方，具有规范和稳定地方自主财力的作用。但消费税改革需要解决好纳税人增多、财务核算要求提高等税务管理问题，还要充分考虑税率水平界定与应税消费品价格关系及其影响；考虑消费税改革带来的地区间税收利益变化、税收利益对产业结构和经济结构的长远影响等问题。所以，消费税改革应从多角度进行评估，稳步推进。
从目前和未来趋势看，短期内在地方税体系中难以推出具有主体地位的独立税种，以共享税分成为主的地方税体系可能是一个较长时期的存在。因此，中央地方共享税的分成办法、分成比例必然是地方税体系建设和中央地方财政关系中的重要问题。从三大共享税种的情况看，在一段时间内不宜调整增值税和企业所得税的中央地方分享比例和分享办法。增加地方自主财力并保持相对稳定，主要调整现行个人所得税的地方分享比例，由中央地方60:40，调整为50:50的分享比例，也就是将地方分享比例在目前基础上提高10个百分点。2023年我国个人所得税收入为14775亿元。从近些年个人所得税收入增长情况并结合我国居民收入增长和收入结构变动趋势、个人所得税征收管理情况看，在个人所得税扣除项目及标准没有大的调整的情况下，未来个人所得税收入增长速度会保持在10%以上、15%左右。按照个人所得税目前的收入规模和未来收入增长情况，提高地方分享比例，可以使个人所得税成为地方稳定增长的自主财力。从整体上看，在确保中央统一立法的前提下，提高个人所得税地方分享比例的负面影响最小，积极效应最强。未来一段时期增值税依然是我国取得税收收入的最主要税种。基于中央政府承担更多支出责任、集中力量办大事以及中央宏观经济调控的需要，增值税收入应当成为中央政府最主要的收入来源，应在合适条件下逐步提高增值税的中央分享比例。
4. 构建数字税收体系。研究同新业态相适应的税收制度，是数字经济迅猛发展，新经济、新业态、新模式不断涌现的必然要求。一是数字技术显著改变了市场交易、服务提供、商品交付的方式，传统的界定交易性质归属、税制要素适用、税务处理方式的法律规定已经难以恰当匹配新形势下的经济活动，需要研究界定与新经济、新业态、新模式相适应的税收制度。二是数字技术、数字资源的广泛应用改变了市场生态、业态结构、发展模式，传统税源结构发生变化、新兴税源逐渐形成，需要研究优化匹配税源变化的商品税、所得税征免政策、征免机制和收入归属。三是数字技术带来了投入产出方式、收入分配方式的变化，需要研究匹配新的收益特点、收益性质、收益结构、收益规模的所得税、财产税课征机制，形成科学合理、有效征收、作用到位的税收政策与制度体系。

（二）优化完善税收政策
《决定》基于健全宏观经济治理体系，完善宏观调控制度体系的总体要求部署推进税制改革，就是要在市场经济发展中更好地发挥政府作用，更好地发挥税收在促进高质量发展、社会公平、市场统一方面的调控作用。《决定》强调全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节的支持机制；明确提出在促进制造业发展、促进企业科技创新、完善收入分配制度、健全社会保障体系、健全人口发展支持和服务体系等方面加大税收政策支持力度；强调在构建房地产发展新模式、深化外贸体制改革、共建“一带一路”机制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制等重点领域和关键环节，实施必要的税收支持政策和支持机制。
税收作为政府宏观调控的重要手段，从目前我国市场经济运行及税收制度运行情况看，税收对“重点领域和关键环节”的支持可以体现在两个方面：一方面是对特定纳税人、特定经济活动给予必要的税收优惠；另一方面是消除有碍“重点领域和关键环节”市场化运行的税收堵点卡点，顺畅税收运行机制，着力形成制度化、法治化，具有针对性、有效性和稳定性的税收支持机制。
结合《决定》对我国经济社会发展目标、主线、主题和主要任务的部署，进一步优化完善税收政策，完善宏观调控制度体系，增强税收调控经济社会发展的能力，需要建立以制度性减税为主的优惠体系、以机制普惠为主的激励体系和结构性减税为主的调控体系。第一，从积极、科学的角度将必要的减税降负与税制改革、现代税收制度建设结合起来，优化税制结构和税制体系，建立符合“宽税基、低税率”要求的税收制度，形成具有普遍适用性的科学规范法治公平的制度性减税政策。第二，全面落实税收法定原则，梳理规范各项税收优惠政策，使普遍征收与减免优惠合理归位，通过优化完善各税种计缴方法的扣除抵扣、业务流程、条款适用，疏通税收机制的堵点卡点，形成税收待遇公平公正的普惠机制。第三，以新发展理念、高质量发展要求为基准，调整优化税收征免政策、抵扣扣除项目标准、税率水平，通过对不同经济活动、收入来源税收负担的有增有减达成限制与激励发展的作用，形成有增有减的结构性减税为主的调控体系。

（三）完善税收征管
完善的税收征管制度是税制有效实施的保证。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，明确了以数治税、建立智慧税务的税收征管改革目标、改革任务和改革路径。2023年以来，我国智慧税务建设初见成效，应用系统高度集成，税收大数据平台有效运行，动态“信用+风险管理”机制不断健全，在精确执法、精细服务和精准监管方面都取得了明显成效。进一步深化税收征管改革，需要税收征管的技术、制度、组织和人员都能够适应数智化发展的新要求，进行全方位的数智化转型，依法持续推动数智化税收征管的技术、方法、制度的有用、能用、好用、管用，促进纳税人税法遵从度和社会满意度的提高，全面提高税收征管效能。基于我国税收征管改革的进展，从系统观念的角度看，尚需着力推进“精诚共治”建设，尤其需要在部门合作、社会协同和公众参与方面增强合作的“精诚”度，提高“共治”水平。

（四）厚植税务文化
长期以来，我国税收对标规范化、法治化、国际化加强现代税收制度建设，通过契约、法律、效率路径极大提升了税收现代化水平，但还需加强中国传统文化与现代化要素的融合。特别是国家治理体系和治理能力作为中国式现代化的基石，中国式现代化既坚持现代化，又突出中国特色，为新时代税制改革夯实天下为公的税务文化创造了机遇。第一，推进税收领域合作共赢。税收作为衡量现代化的重要标志，若仅从现代化要素来理解，易造成个体与国家的矛盾，如税收征收以受益为原则是符合成本负担原理，但不受益或受益模糊也不是就无需承担公共责任。广义讲，市场本身就是一个公共产品，以市场为媒介来完成再生产的每一个个体都需为市场的正常运转付出成本，而不应取决于个体在市场经济中是否获益以及获益大小。从这一角度理解，税收所代表的交换是出于合作目的进行的交换，是要创建利于共同发展和共赢发展的整体环境，创建一个有利于公平竞争的规范化、法治化、国际化的统一大市场。要讲好税收背后的合作共赢，深入推动传统文化与税务文化的建设融合，以税收统筹构建国家与人民命运共同体以及人类命运共同体，牢固树立命运共同体意识。这也有助于形成“精诚共治”的税收治理格局和税收治理文化。第二，促进队伍文化建设。当然，对税收掌握最充分、理解最深刻的是各级税务干部队伍，怎样讲好新时代税收领域的天下为公、合作共赢，需要发挥税务干部队伍的主观能动性。要打造一支充满家国情怀、有情有义、尽职尽责的税务干部队伍，只有这样，才能保证各项税收工作有利于国家治理体系和治理能力现代化的推进，实现税收领域理论创新、实践创新、制度创新和文化创新。

繁星追梦

谋划新一轮财税体制改革视野下的消费税改革探讨

来源：税务研究
时间：2024年7月10日
作者：张德勇(中国社会科学院财经战略研究院)

财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八大以来，按照建立现代财政制度的要求，我国财税体制在改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系等方面都取得了明显成效，助力了新时代经济社会持续健康发展。当前，与1994年分税制财税体制改革和2014年深化财税体制改革相比，经济社会发展的内外部环境正发生着较大变化。立足这些变化，着眼于建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度，2023年12月召开的中央经济工作会议提出，要谋划新一轮财税体制改革，以使财政更好发挥国家治理的基础和重要支柱作用，推进高质量发展。消费税作为重要税种，也应以谋划新一轮财税体制改革为契机，根据税种特性，积极布局改革举措，进一步发挥其调节职能。

一、近年来消费税改革的特点
我国现行消费税制度是1994年税制改革的产物。纵观近年来消费税改革，基本上是对1994年消费税制度的优化调整，以发挥消费税的调节职能为主，兼顾收入职能，并谋划消费税改革与充实地方财力相连接。
（一）对1994年消费税制度的优化调整
我国消费税是在对货物或劳务普遍征收增值税的基础上，选择部分消费品在特定环节再征收的一种流转税，在学理上属于特别消费税或选择性消费税，体现“非中性”原则，是对体现“中性”原则、属于一般性消费税的增值税的有益补充，以调节产业结构、消费结构和纠正负外部性。
自1994年以来，我国消费税制度几经调整，主要体现在三大方面。一是税目调整。1994年1月起《中华人民共和国消费税暂行条例》（以下简称《条例》）施行时，消费税税目共计11个，即烟，酒及酒精，化妆品，护肤护发品，贵重首饰及珠宝、玉石，鞭炮、焰火，汽油，柴油，汽车轮胎，摩托车，小汽车。2006年3月，根据《财政部 国家税务总局关于调整和完善消费税政策的通知》（财税〔2006〕33号），新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板税目，取消汽油、柴油税目，且伴随成品油税费改革增列成品油税目。2008年11月，国务院对《条例》进行了修订，消费税税目调整为14个，增加了成品油、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板税目，取消了护肤护发品、汽油、柴油税目。2014年11月，根据《财政部 国家税务总局关于调整消费税政策的通知》（财税〔2014〕94号），取消汽车轮胎税目。2015年1月，根据《财政部 国家税务总局关于对电池涂料征收消费税的通知》（财税〔2015〕16号），新增电池、涂料税目。截至目前，我国消费税税目有15个，即烟，酒，高档化妆品，贵重首饰及珠宝玉石，鞭炮、焰火，成品油，小汽车，摩托车，高尔夫球及球具，高档手表，游艇，木制一次性筷子，实木地板，电池，涂料。二是税率调整。这方面比较明显的调整是烟、酒和成品油。1994年1月《条例》施行时，甲类卷烟、乙类卷烟分别按45%、40%的税率在生产环节征收消费税。此后，经过1998年、2001年和2009年数次税率等调整，至2015年5月，根据《财政部 国家税务总局关于调整卷烟消费税的通知》（财税〔2015〕60号），甲类卷烟、乙类卷烟在生产环节分别按56%、36%征收从价消费税以及统一按0.06元/包征收从量消费税，再在批发环节统一按11%加征从价消费税和按0.1元/包征收从量消费税。1994年开征白酒消费税时，粮食白酒、薯类白酒分别按25%、15%征税，在经历了2001年加征白酒从量消费税和2006年统一粮食白酒与薯类白酒税率后，现行白酒消费税按20%的从价税率加0.5元/500克（或者500毫升）的从量税征税。2006年增列成品油税目后，成品油税率经过了数次调整。2009年1月，无铅汽油的消费税单位税额由0.2元/升提高到1.0元/升，含铅汽油的消费税单位税额由0.28元/升提高到每升1.40元/升；2014年11月至12月，汽油消费税单位税额在原单位税额基础上提高了0.12元/升，然后再由1.12元/升提高到1.40元/升；2015年1月，汽油消费税单位税额由1.40元/升提高到1.52元/升。三是征收环节调整。1995年1月，金银首饰消费税由生产销售环节征收改为零售环节征收。2002年1月，钻石及钻石饰品消费税的征收环节由生产环节、进口环节后移至零售环节。2009年5月，在卷烟批发环节加征一道从价税。
可见，上述无论税目调整还是税率调整或征收环节调整，基本上是在1994年所确立的消费税制度基础上的局部优化调整，未改变消费税中央税的属性，且税目和征收环节没有大幅变动，体现了税制的延续性。
（二）重视发挥消费税的调节职能
在我国，消费税发挥着财政收入职能和调节职能。从消费税的财政收入贡献度看，其在税收总收入中的占比多年来一直处于第三或第四的位置，不及增值税和企业所得税的财政收入贡献度，与个人所得税的财政收入贡献度不相上下。但从消费税采取的选择性征收方式看，调节职能是该税种的主要职能，财政收入职能则是相伴调节职能而存在的。
正是基于此，回溯以往的消费税改革，增加电池、涂料税目，提高卷烟的适用税率和在批发环节加征一道从价税，提高成品油适用税率，以及将电子烟纳入消费税征收范围等，都明显体现了重视发挥消费税的调节职能，或引导健康消费，或促进环境治理和节能减排降碳。近些年关于消费税改革的探讨，多是围绕如何进一步发挥消费税调节职能展开的。
（三）谋划消费税深度改革
2019年9月，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），提出“将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”，把完善消费税制度与充实地方财力联系起来，拟“先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点”，为消费税改革增添了新的内容。
2019年12月，《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见。一方面，《征求意见稿》基本上保持现行消费税制度框架和税负水平总体不变，比如税目仍保持在15个，同时将已实施的消费税改革和政策调整内容体现在法律草案中；另一方面，《征求意见稿》根据消费税调控特点，授权国务院调整税率，同时根据消费税改革需要，在消费税法中设置衔接性条款。
2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》公布，对消费税改革的要求是“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”，进一步明确了消费税改革的重点领域：一是强化消费税的调节职能，二是充实地方财力。
2023年12月，中央经济工作会议在部署2024年经济工作时提出“要谋划新一轮财税体制改革”，为新形势下以谋划新一轮财税体制改革为契机扎实推进消费税改革释放出积极信号，有助于拓宽消费税改革工作思路。2024年3月，《政府工作报告》再次明确“谋划新一轮财税体制改革”。由此，推动重点领域改革，完善消费税制度，须纳入谋划新一轮财税体制改革的框架中，系统布局、扎实推进，促进消费税职能的进一步发挥。

二、消费税改革面临新形势新要求
坚持以推动高质量发展为主题，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，是实现中国经济行稳致远的必然路径。巩固和增强经济回升向好态势，需要加大财税支持力度。谋划新一轮财税体制改革，消费税改革是题中应有之义。这些新形势新要求，是扎实推进消费税改革需要考量的重要因素。
（一）促进高质量发展
高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，实现高质量发展是中国式现代化的本质要求之一。税制改革必须锚定中国式现代化这一总体目标，围绕高质量发展这一首要任务谋划推进。税收作为一种政策工具，既可以通过发挥财政收入职能，为促进高质量发展的各种政策措施提供财力保障，也可以通过发挥调节职能，经由课税对象、税率等税制因素的设计，有意识有目的地促进高质量发展。具体到消费税而言，鉴于它在我国现行税制中的财政收入职能有限，因而需更加注重其调节职能对促进高质量发展的积极作用，引导经营主体作出符合高质量发展要求的行为选择。
实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展，是高质量发展的内在要求，也是消费税通过改革重点发挥调节职能的目标取向。我国现行消费税的征收环节多集中在生产环节，可通过轻税甚至暂时不纳入征收范围的制度设计，促进高水平科技创新成果转化为现实生产力，推动新产业新模式新业态蓬勃发展，提升我国产业竞争力。消费税目前属于中央税，为促进中央与地方财力协调发展，将部分消费税品目征收环节后移并稳步下划地方，同时也应考虑地区间的财力协调发展。依托我国超大规模市场优势，推进高水平对外开放，让世界各国共享中国发展新机遇，消费税可通过适度降低进口商品税率的做法，鼓励国外高品质商品进口，既满足人民美好生活需要，也有利于缓解高端消费外流。让人民群众共享改革发展成果，推动消费提质扩容，消费税可通过降低一些高档消费品税率或提高征税标准的做法，让这些随着人民生活水平提高已变为日常消费品的所谓高档消费品更多地走进人民群众的日常生活。
当然，需要指出的是，促进高质量发展，消费税发挥调节职能尚需其他税种配合。即，与增值税、企业所得税、个人所得税、关税、资源税、环境保护税等税种有机结合，实现同向联动，发挥聚合效应，才能更好发挥消费税促进高质量发展的积极作用。
（二）推动经济持续向好
当前，我国正处于经济恢复关键期和结构调整阵痛期交织阶段，经济持续回升向好的基础还不稳固，国内大循环存在堵点，国际循环存在干扰，有效需求不足问题较为突出。内需是拉动我国经济增长的基本动力，激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环，方能有助于强化内需对经济增长的“压舱石”作用。
一方面，消费税是促进消费稳定增长的政策工具。虽然消费税是以特定消费品为课税对象所征收的一种税，但其制度的优化调整，通过影响特定的消费行为，会对整个居民消费产生积极的“风向标”作用。比如，在现行税目中降低部分高档化妆品、贵重首饰和珠宝玉石、高档手表等的税率或提高征税标准，将起到鼓励消费者更多地购买这些消费品的作用，从而推动消费稳定增长，增强消费对经济增长的拉动作用。另一方面，消费税也是推动产业结构优化升级的政策工具。实施鼓励绿色消费的消费税政策，将倒逼生产这些产品的企业强化绿色投资，更新换代机器设备，实现产业结构优化升级，提高绿色全要素生产率，从而达到扩大有效益的投资目的，并提供更适应消费升档提质的产品用于消费，实现消费和投资相互促进的良性循环。如此，经过优化调整，消费税在起到着力扩大内需作用的同时，也会通过国民经济循环的传导机制，对提高供给质量和改善供给结构发挥促进作用，从而把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，推动经济实现良性循环，促进经济持续回升向好，进一步强化经济长期向好的基本趋势。
（三）谋划新一轮财税体制改革
消费税改革是谋划新一轮财税体制改革的重要内容，但不能就消费税改革谋划消费税改革，而是需要将其纳入新一轮财税体制改革的大盘中，协同推进，以期取得联动效应。
近年来，在主要税种中，涉及增值税、企业所得税和个人所得税的改革措施较多，再加上配合实施减税降费政策，上述改革措施呈现了不同程度的减税倾向，事实上也降低了宏观税负。《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》在安排2024年财政改革发展工作中明确要保持宏观税负稳定。这就意味着，进一步完善税收制度、优化税制结构应是有的税种改革趋于增税、有的税种改革趋于减税的改革总格局。
再从健全地方税体系、充实地方财力方面看，2019年国务院发布的《方案》意在从消费税上找到切入点来充实地方财力。当前地方尤其是县、乡基层财政财力不足较为突出，先将高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟品目的征收环节后移并稳步下划地方，能一定程度上缓解地方财力不足问题，从而把消费税改革与健全地方税体系、充实地方财力联系起来。可见，消费税改革不仅是自身的改革，也可能是涉及中央与地方财力分配再调整的改革，并对地区间财力差距的走势产生一定影响。如此，消费税改革又增添了充实地方财力的新内容，需要就此进行系统性、可行性和实效性的规划，避免老问题未有效解决却又衍生新问题。

三、推进消费税改革的政策取向
谋划新一轮财税体制改革，给消费税改革提供了新的重要契机。同时，经济社会发展形势的变化，又给消费税改革增加了新要求。因此，推进消费税改革，需要站在服务高质量发展以推进中国式现代化的战略高度，从其税种属性出发，注重发挥它的调节职能，既有利于优化完善消费税制度本身，也有利于与新一轮财税体制改革同向而行，并助力经济持续向好，以期取得多方面实效。
（一）服务高质量发展
促进高质量发展需要强化创新引领，开辟发展新领域新赛道，打造有竞争力的新兴产业，建设现代化产业体系。消费税作为重要的税种，也可以通过一定的税制安排，发挥特定的调节作用，促进高质量发展。一是强化对实施创新驱动发展战略的支持力度。新能源汽车是近年来促进我国汽车产业升级和高质量发展的战略选择，是形塑新质生产力的重要载体。为此，国务院印发的《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》要求“落实新能源汽车相关税收优惠政策”。目前，我国对新能源汽车中的纯电动汽车不征消费税，主要是我国有关小汽车的消费税是依据气缸容量或是燃油情况征收的。对于既不涉及气缸也不涉及燃油的新能源汽车而言，无须缴纳与气缸容量或燃油有关的消费税。但是，我国目前对于每辆零售价格130万元（不含增值税）及以上的乘用车和中轻型商用客车征收“超豪华小汽车消费税”。在我国新能源汽车发展的初期，新能源汽车的价格可能达不到“超豪华小汽车”的水平。当前，我国新能源汽车的性能不断提高、售价也在提高。为了激励汽车企业加大对采用新技术、新材料和新能源的投入，促进新能源汽车产业加快发展，提高整个汽车产业的现代化水平和竞争水平，同时也有利于经济社会绿色低碳发展，建议对既不涉及气缸也不涉及燃油的新能源汽车适当提高“超豪华小汽车”的界定标准，以起到促进绿色消费的作用。二是促进经济社会绿色低碳发展。通过实施绿色低碳型消费税制度，矫正具有负外部性的生产行为和消费行为，引导资源配置向有助于人与自然和谐共生、推动经济社会可持续发展转化。
（二）助力经济持续向好
2023年，我国最终消费支出对经济增长的贡献率为82.5%，拉动经济增长4.3个百分点。经济波浪式发展、曲折式前进，成绩殊为不易。2024年国内生产总值增长预期目标为5%左右。巩固和增强经济回升向好态势，面临一定的困难和挑战，国内有效需求不足问题比较突出。着力扩大国内需求，促进消费稳定增长是重要抓手。对此，现行税目中除高耗能、高污染消费品和烟酒等非健康消费品外，对随着居民收入水平提高和消费结构升级已成为日常消费一部分的其他消费品都宜采取轻税政策，从而释放推动消费扩容提质的积极信号，并满足人民日益增长的美好生活需要。具体而言，可适当降低高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉器、高档手表的税负。对此，可基于现有征税标准降低税率，也可保持现有税率不变但提高征税标准，或者既提高征税标准同时又降低税率，以此通过降低税负让利消费者，进一步拉动消费和扩大内需。为鼓励服务消费快速发展，加快释放居民消费潜力，可暂不考虑对高档服务消费开征消费税。此外，对某些在生产环节征收从而构成生产经营成本的税目，学理上虽存在逐步上调税率的合理性，但考虑到经济持续回升向好基础还需巩固、促进消费稳定增长尚需时间、部分企业尤其是中小企业经营遇到困难，应从是否具有可替代性的角度出发权衡上调税率的时机。比如，我国是能源消费大国，能源进口依存度一直居高不下，成品油消费和进口都居高不下。虽然出于促进节能减排降碳考虑有上调税率的需要，但目前替代性弱、依赖性强，因此短期内应以稳定现行税率为主，同时可通过企业所得税优惠等其他财税措施激励企业节能减排降碳和提高能源利用效率。
（三）保持与其他财税改革的协同性
谋划新一轮财税体制改革，意味着消费税改革须纳入新一轮财税体制改革框架下，体现改革取向的一致性，注重发挥改革的协同联动，增强改革的实效性。一是继续探索以消费税充实地方财力的可行做法。考虑到消费税在税收总收入中的占比不高以及高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等品目在消费税收入中的占比很低，再加上存量部分上解中央和增量部分归属地方，部分消费品征收环节后移并稳步下划地方的改革，对改善地方财力状况的实效性值得进一步探讨。故而，在进一步调整中央与地方收入划分改革时，不妨考虑与增值税收入在中央和地方按比例分享的做法保持一致，将消费税收入也按比例在中央与地方之间分享，这样可给地方带来更多的分享收入，更多地充实地方财力。二是处理好消费税改革与税制改革整体的关系。在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，以及适当提高直接税比重，使得消费税改革与其他税种改革相协同。
（四）稳步推进消费税立法工作
为落实税收法定原则，2019年12月，《征求意见稿》向社会公开征求意见，标志着消费税立法工作正式启动。将运行多年的《条例》通过立法上升为法律，是依法治国和依法治税的具体表现，有助于为消费税改革并发挥消费税调节职能提供法律依据。《征求意见稿》的一大特征是保持了现行税制框架和税负水平总体不变，这有利于与《条例》有机衔接并将已实施的消费税改革和政策调整内容体现在法律草案中。综合来看，第一，时至今日，随着经济社会发展，尤其是在谋划新一轮财税体制改革的背景下，消费税改革面临新形势新要求，这需要体现在《征求意见稿》的进一步完善中。第二，《征求意见稿》设置了对消费税税率的授权条款，可根据经济发展、产业政策、行业发展和居民消费水平的变化等因素，对消费税税率进行相机调整。而按照《立法法》第八条规定，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，只能制定法律。这表明税率调整需要有更为明确的法律依据。对此，《征求意见稿》需进一步做好与《立法法》有关规定的协调与衔接。第三，《征求意见稿》根据消费税改革需要，设置了衔接性条款，以利于展开消费税部分品目征收环节后移等改革工作。从落实税收法定原则的角度出发，应根据谋划新一轮财税体制改革的需要扎实推进健全地方税体系、中央与地方收入划分改革，在此前提下探索以部分消费税收入充实地方财力的可行性和实操方案，在形成可复制可推广的经验做法后适时上升为法律，使消费税改革进一步体现税收法治建设的成效。

繁星追梦

加快建立服务高质量发展的财税体制

时间：2025年06月09日

来源：中国税务报

作者：中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任、研究员 马珺

中国式现代化已经进入由物的现代化到人的现代化的新阶段，经济增长也由过去以投资和外需为主要驱动转变为由消费（特别是国内消费）和创新为主要驱动。在这样的转型背景下，现行财税体制改革面临新挑战、新要求。

具体来看，1994年财税体制改革主要解决了此前“地方过强、中央过弱”的问题，建立起“分财”型财税体制。在这种模式下，地方政府扮演主要的投资主体，受益行业主要以房地产、金融、石化和制造业为代表，相关企业也是税收收入的主要贡献者。同时，土地出让收入、其他非税收入等一次性财源成为地方政府的重要补充收入来源。然而，随着经济总供求结构发生变化，这种增长模式遇到了“瓶颈”，即经济增长不及预期，土地融资热潮逐渐退却，财政收入也随之出现下滑。

造成这种困境的一个深层次原因是，“分财”型财税体制处于效率下降区间，财税体制改革需超越现有的“分财”框架，设计出一套能够激励增长的“生财”型财税体制，更好服务高质量发展和中国式现代化建设。

我认为，面向高质量发展的财政收入与经济增长相互促进的“生财”型财税体制的基本逻辑如下：通过财税体制改革促进经济高质量增长，从而扩大税基；政府合理取得财政收入并履行职能；以持续的适应性改革不断优化财政制度各项安排；各级政府不再纠结于如何“分钱”，而是在法治框架下建立可预期的政府间职责边界，进而促进经济高质量增长并继续扩大税基，最终实现社会福利和各级政府财力的双赢。为此，需要实施财政支出、收入、预算、债务管理等全方位的制度改革。

首先，应坚持系统性思维和全局性观念，将财税体制改革融于全面深化改革整体规划之中。财政政策要由促进投资向促进消费转型，从促进外需向促进内需转型，由补贴出口向补贴国内消费转型，由“投资于物”向“投资于人”转型。与之相适应，相当一部分支出责任要由地方事权向中央事权转型。在此基础上，要优化政府收入结构，合理划分各级政府财力，健全政府预算并严格对地方债务的监管。需要指出的是，财税体制改革事关全局，不能局限于现行制度下央地收支调整的思维中，这样财税制度才能在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中发挥更大、更积极的作用。

其次，稳定宏观税负是当务之急，应尽快建立规范化、法治化的现代政府收入制度。从广义政府收入的角度理解党的二十届三中全会提出的“优化税制结构”的要求，将健全非税收入制度与完善税制结构统筹考虑，从单纯减税降费走向稳定宏观税负前提下优化政府收入体系。目前可尽快开展的改革有：一是规范税收优惠；二是拓展传统税收改革发展空间，包括健全直接税体系、完善绿色税制、研究与新业态适配的税制；三是加强财政资源和预算统筹，规范非税收入管理等。

再次，推动经济高质量增长是重中之重，应优化财政支出结构。一是需要重新划定财政优先事项，确保基本民生支出，使人民真正享受经济增长红利。二是需要财政之外其他领域改革的配套支持。可结合扩大国内消费的要求、健全新型城镇化体制机制和推进城乡融合发展战略，推进基本公共服务均等化。

最后，推进政府间财政关系法治化，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。推进省以下财税体制改革，优化央地政府职能和支出责任划分。考虑到公平性，“投资于人”的基本支出应由中央政府承担更多责任，相应由中央财力负担支出，避免财权、事权、支出责任错配。为保障央地关系制度化和可预期性，应在法律层面确立财政制度及其改革的规则框架，避免改革受到各种短期和权宜目标的影响。政府间收入分配方面，除根据事权和支出责任的调整重新划分税种或分享比例之外，还应适应数字经济发展带来的经营模式和业态变化，优化增值税、所得税收入的区域分享原则，促进区域间财力均衡。此外，要优化地方政府债务管理，建立可信的地方债务法律限制，着力化解地方债务风险，促进地方政府行为转型。