高质量推进非税收入管理法制化建设

鲸落

高质量推进非税收入管理法制化建设

作者：李娜

作者单位：国家税务总局社保非税司

来源：中国税务报 2021年12月01日  版次：07

2022年非税收入划转改革将基本完成，税务部门将在全国统一征收27项中央非税收入项目，部分地区征收40个省级项目，收入规模近9万亿元，税务部门税费皆重、协同发展的征管格局逐渐形成。《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确“加强非税收入管理法制化建设”的要求，为下一阶段工作指明了方向。准确把握非税收入的特点和规律，处理好以下四方面关系是推进非税收入管理法制化建设的基本条件，也是做好非税收入征管工作的重要方法。

处理好税与费的关系

新时期税收现代化建设既要在战略部署上做到“税费皆重”，又要在战术安排上把握好税费异同。

一要树立“税费皆重”意识。税收收入和非税收入常被人们简称为“税”和“费”，是各国政府收入的两种主要形式。非税收入是税收收入的必要补充，在建立稳固平衡的国家财政和发展社会公益事业中具有不可替代的重要作用。与税收相比，非税收入在征收依据和收入用途等方面具有明显的专用性、补偿性、公益性和服务性，在管理中反映出统一性与灵活性并存、集中性与分散性并存、经常性与不稳定性并存的特征。

二要准确把握“收费”与“征税”的异同。构建非税收入征缴体制，既要借助税收征管的成熟渠道，又要借鉴税收征管的成功经验，以发挥税务部门的征管优势。但不能简单地实行“税费统征”，要根据非税收入的特点“因费制宜”实施管理。政策管理方面，非税收入的专业性、灵活性和开放性等特点决定了费政管理与税政管理明显不同。特别是，地方政府依法在非税收入的项目设定、政策制定、征管模式选择等方面享有较大自主权，管理上常常“因地制宜”，这与税收整齐划一、统一规范的管理方式明显不同。征管模式方面，与税收征管以税务部门“闭环式”管理为主的模式不同，非税收入征管必须坚持“开放”理念。因为“收费”只是整个非税收入管理链条的中间一环，需要在前后两端打通与相关业务部门的信息流通和流程衔接。服务对象方面，非税收入与税收存在高度重叠，缴费服务与纳税服务在渠道、方式、时间等方面可以高度整合，非税收入管理形成的费源信息也可以按“户”与税源信息统筹加以分析和利用。

三要“统分结合”管好税费。“收费”与“征税”既有区别又有联系，宜采取“宜分则分，宜统则统，统分结合”的方式管理。非税收入在费政管理和征管规则上具有一定特殊性，宜在省、市、县三级税务局单独设置非税收入管理部门，以便各级税务部门因地制宜地按“费”的特点建立制度、规范流程、执行政策。但在征管一线不宜单独设置全职能的专业化非税收入征管分局或税务所，否则可能人为割裂“税”与“费”在日常征管和缴费服务上的联系。日常管理应按照税费协同的理念，实行税源费源“一户式”管理，即税费一单填报、一窗办理，信息按户归集、协同使用，这样才能真正发挥税务部门统征税费的优势，实现便民高效。

处理好目标引领与问题导向的关系

非税收入管理法制化建设要以“逐步建立职责清晰、流程顺畅、征管规范、便民高效的非税收入征缴体制”的划转改革目标为着眼点，明确目标与定位，增强工作的方向感计划性，在统筹谋划、顶层设计上下功夫。同时，又要以当前非税收入征管面临的突出问题为着力点，在补短板、强弱项上持续用力，增强工作的精准性实效性。

一是健全制度以“强基”。要及时梳理和总结划转项目征管经验，按照“成熟一类规范一类”的思路，分类制定非税收入征管流程和操作指引。针对事后管理职责不清、权限不明的问题，要广泛听取各方意见，逐项研究明确滞纳金加收、违法处罚等管理规则，着力解决制度缺位问题。

二是严控风险以“固本”。划转税务部门征收的非税收入项目历经多部门管理，管理基础较弱，征管风险较高，特别是一些历史遗留问题成因复杂、涉及面广，处理难度大，防范风险已成为当前非税收入征管中非常现实的需要。必须着力抓好日常风险管理，逐步完善非税收入风险分析模型和风险指标体系，建立健全风险识别、风险推送、风险应对的闭环管理机制，通过系统上下一段时间的持续努力，改变非税收入征管风险多点散发、被动应对的局面。

三是提升素质以“培元”。当前非税条线干部数量不足、年龄老化问题较为突出。明年起半数以上的省局实际征收非税收入项目将超过20项，但各省局非税收入部门平均每处配备干部不足8人，46岁以上人员占56.3%，如不考虑领导职数，人均管理费种6.1个（部分省局在10个以上）。非税收入征管业务新、政策规定杂、协调事项多、学习任务重、工作强度大，各级税务机关有必要调整人员编制，将更多业务能力强、综合素质高的年轻干部充实到非税部门，以更好地适应税费皆重的工作要求。

处理好共性与个性的关系

税务部门征收的非税收入费种繁多、费制复杂、征收模式各异，准确把握非税收入的共性和个性、普遍性和特殊性的关系，是有效实施非税收入征管的重要方法。

一要具体问题具体分析，准确把握各费种的个性。推进非税收入管理法制化，必须先弄清每个费种在相关地区征收管理的特殊性，才能在具体的征管条件中找寻到分析问题和解决问题的正确路径，在“便民、高效”原则下大胆创新方法手段、形式路径，从而在各地多样化的探索实践中把统一性的要求贯彻落实好。

二要见微知著，善于总结非税收入征管的共性。近两年非税收入审计问题较为集中，各级税务机关要善于从问题中找根源、从根源中找对策，构建从发现问题到综合施策再到源头治理的完整风险管理体系，推动标本兼治。税务总局层面更要多做一些从特殊到一般、从个性到共性、从感性到理性的工作，善于把基层好的做法总结提炼为一般性的经验，做好非税收入管理的顶层设计和制度安排。

处理好改革、发展与稳定的关系

推进非税收入管理法制化建设必须加强系统谋划，妥善处理好各方面的利益关系，增强各项改革措施的协调性。

一要落实《意见》改革要求，加快推进依法治费。结合税务部门非税收入征管实际，积极推进非税收入管理法制化，加快非税收入立法，提升非税收入法律层级，明确税务部门在欠费追缴、缴费检查、违法处罚等环节享有的主体资格和职责权限，加快落实职责法定和依法行政。

二要创新管理方式，不断提升征管质效。划转初期，为确保划转平稳有序，税务部门采取了平移原有政策及征管方式的做法，但随着征管经验不断积累，要积极大胆创新管理方式，探索建立健全以明晰征纳双方权利义务为前提，以风险管理为导向，以分类管理为基础，以信息化为支撑的非税收入征管制度规范，持续优化缴费服务，降低缴费成本，切实提高征管效率和服务水平。

三要坚持稳中求进，协调好改革的力度、发展的速度与社会可承受的程度。非税收入划转后，税务部门参与政府治理的广度和深度进一步拓展，推进征管改革更需要统筹好各方面利益。非税收入既是地方政府的重要收入来源，又是市场主体高度关注的运营成本，推进非税收入管理法制化建设必须考虑地方财力保障和社会可承受度。