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[社会保险费] 如何征收非税收入

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2021-11-29 14:43:55 | 显示全部楼层 |阅读模式
如何征收非税收入

来源:中国税务报  2018年08月01日

原文链接:http://www.ctaxnews.com.cn/2018-08/01/content_336390.html


编者按 国税地税机构合并完成,征管体制改革向逐级接收社会保险费和非税收入征管职责划转等领域纵深推进。今天,本栏目邀请部分领军人才谈谈非税收入征管的话题。


一、非税收入与税收的不同         

非税收入和税收同为政府财政收入的主要组成部分,但二者在内容要素、职能作用、性质目的、预算管理和征管模式等方面具有较大的差异性。


税收是国家为了向社会提供公共产品、满足社会共同需要,按照法律的规定,强制、无偿取得财政收入的一种规范形式。目前一共有18个税种,虽然具体征收要素不同,但基本属性类似。


非税收入是指除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉和国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入。非税收入与税收相比,存在种类多、项目多的特点,具体征收要素差异较大。按照《政府非税收入管理办法》的规定,政府非税收入分为12种,具体包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入、其他非税收入等。根据其性质和征收目的、依据,归为“费、类税、租、利、罚、捐”六大类。


非税收入和税收相比,在作用、特点、核算和征管等方面差异显著:


职能作用不同。税收主要功能是筹集财政收入,其次还有调节经济运行和收入分配、监督管理经济社会活动等职能,一般坚持税收中性原则,尽量减少对市场经济的干预。而非税收入除了组织财政收入之外,还承担了更多的职能作用。一是减少拥挤和补偿成本。对准公共产品由受益者付费,既能够弥补服务成本,在一定程度上减少对公共产品的过度消费,减少拥堵点,还可以充分体现“谁受益谁负担、多收益多负担”的原则,有益于准公共产品提供与分配的经济效率和社会福利最大化。二是减少负外部效应。当税收无法有效解决负外部效应时,便可依据政府强制性行政权力,采用收费或罚没的方式,促使缴费人自觉减少负外部效应。三是国有资产保值增值。国家凭借国有资产所有者的身份,对其进行管理和经营,使其保值增值,并从中获取收益。


性质目的不同。与税收的“强制性、无偿性、固定性”有所不同,非税收入呈现多种特点:有的具有“自愿性、有偿性、一次性”,比如各种考试收费、检验检测收费等,缴费人自愿缴纳,大多是一次性缴费,随事而收。有的具有“强制性、无偿性、固定性”,比如企业缴纳的教育费附加地方教育附加和残疾人就业保障金等,需要按月缴纳,具有一定的强制性,且缴费人和受益人不直接关联。有的具有“强制性、无偿性、一次性”,比如各种罚没收入,没有固定的收缴对象。


预算管理不同。一是预算类别不同。根据预算法,政府的全部收入和支出都应当纳入预算。税收只在一般公共预算中核算,非税收入分布在一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算3个预算中。二是收入分成方式不同。税收一般分税种按比例确定中央与地方的收入分成。非税收入的分成方式呈现多样化:一是按比例分成方式,比如水资源费10%归中央,90%归地方;二是按地区分,比如国家重大水利工程建设基金,北京等14个省市属于中央收入,山西等16个省属于地方收入;三是按照缴费对象分,比如国有资本收益,中央企业缴纳的属于中央收入,地方企业缴纳的属于地方收入。


征管模式不同。税收的征收管理模式基本一致,分为登记、申报、征收、检查、处罚和保全强制等征管环节。非税收入征收模式却差异比较大:一是自愿与强制并存。有的是缴费人自愿缴纳,比如捐赠收入等;有的是强制缴纳,比如残疾人就业保障金。二是征收部门多样化。税收的征管集中于税务机关和海关部门,非税收入的执收部门比较多,大多数政府机关都涉及。三是管理方式不同。税务机关大多使用征收管理模式。非税收入大多为收缴或执收,采取事前核对的方式,核对无误后再开具缴款书征收入库,一般无需事后风险管理。四是票据管理方式不同。目前税收使用税收票证,非税收入一般使用非税收入票据。为了方便缴费人,税务机关征收的非税收入一般使用税收票证。

(王国强,作者单位:国家税务总局济南市税务局)


二、建立配套征管制度

建议加快非税收入征管配套制度建设,通过修订税收征管法,明确税务机关的征收主体地位等措施,保障税务机关征收非税收入于法有据。


与税收相比,非税收入具有法律层次复杂、政策规定多样等特点,税务机关在征收非税收入实践中,能够有效提高征收效率,但在相关配套机制建设方面,存在职责不清晰、授权不彻底和执法权限不充分等制度性障碍,一定程度上制约了非税收入征管水平的提升。


征收主体授权不充分。根据现行制度框架,各级财政部门是非税收入的主管部门,非税收入可以由财政部门直接征收,也可以由财政部门委托的部门和单位征收,法律、法规对非税收入执收单位已有规定的除外。实际执行中,除了教育费附加等有明文授权的情形外,税务机关征收的非税收入多是以受托的身份征收。征收主体授权不充分,在一定程度上制约了征管效率的提升。


执法权限受到限制。税收征管法第二条规定:“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理,均适用本法。”因此税收征管法只适用于税务机关对税收的征收管理。在非税收入的实际征管中,虽然税务机关可按照税收的管理方式,采取登记、申报和征收入库等管理性措施,但在保全、强制等手段上,尚不能将税收征管法直接应用于非税收入。即使对于已授权由税务机关征收的教育费附加文化事业建设费,如果当事人拒不缴纳,税务机关也不能直接强制执行,而只能根据行政强制法的相关规定,申请人民法院强制执行。


行政处罚权存在真空。非税收入现行征收管理中,财政等相关部门主要依照《财政违法行为处罚处分条例》和《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等有关规定,实施相应行政处罚,追究缴费人法律责任。而税务机关在征收非税收入时,如何适用这些规定等问题尚未明确。


加收滞纳金政策难以落实。行政强制法规定,加收滞纳金是一种行政强制执行方式,必须由法律设定。但一些规范性文件又对非税收入的征收规定了加收滞纳金条款,税务机关如果按照这些规范性文件加收滞纳金,将违反行政强制法的禁止性规定导致程序违法。


针对目前存在的制度障碍,建议从以下方面加以清除。


修订完善税收征管法及实施细则。建议按照《国税地税征管体制改革方案》要求,根据税务机关征收非税收入、实行税费同征同管的实际需要,对税收征管法及其实施细则加以修订,对税务机关征收非税收入授予相应执法权限,并明确按照税收征管法加收滞纳金。


尽快完善非税收入相关制度文件。建议进一步梳理税务机关已征收非税收入相关制度文件,对存在和行政强制法等法律法规相冲突的规定进行调整完善,使相关的征管措施、执法手段等规定与具体征收部门的职责相匹配,为实现优化高效统一的征管模式奠定制度基础。


明确税务机关的征收主体地位。建议修订相应授权文件,或者采取一揽子授权的方式,将税务机关现行的受托身份改为直接征收主体,赋予税务机关完全的征收管理权限,保障税务机关征收非税收入于法有据。

(张瑞琰,作者单位:国家税务总局成都市税务局)


三、接稳征好 任重道远

如何发挥税务机关的征管优势,既有效提高合规性,又呼应缴费人的诉求,避免企业负担大起大落,税务机关任重道远。


税务机关统一征收社会保险费,是完善我国社会保障体系、提升社会保险费征缴效能的重大决策。新的征管领域,给税务机关带来挑战。


与税收的无偿性和强制性不同,社会保险费鼓励缴费有偿,多缴多得,长缴多得。诸如城乡居民基本养老保险等制度,实行政府主导和居民自愿相结合。此类缴费人并不受无偿性和强制性制约。社会保险费以自然人为重要管理对象,特别是灵活就业人员、城乡居民,个人缴费并无任职企业可供源泉控管,这些都将考验税务机关征管能力。


从流程设计来看,税务机关征收社会保险费,只是社会保障体系的一个重要节点,之前的参保登记和之后的待遇发放、基金监管分属社保经办、财政等部门。与税务机关垂直管理不同,人社、财政部门多是属地管理,各地区各层级往往自成体系,各地税务机关如何实现与这些部门的高效信息交换和征管协作,是一种考验。


面对各级党委政府的信任、实体企业和缴费人的期盼,平稳过渡是重中之重,既要提升缴费人获得感,又不能扰动经济正常运行。《中国企业社保白皮书2017》显示,2017年我国社保缴费基数合规企业占比仅为24.1%,如何发挥税务机关的征管优势,既有效提高合规性,又呼应缴费人的诉求,避免企业负担大起大落,税务机关任重道远。


征管手段上实施柔性化改造。提高税务机关工作方式的适应性,在尊重社会保险费征缴规律的基础上,实现征缴模式的平稳过渡。依托基层组织的征收架构,分类施治,摸清费源底册,加强宣传辅导,回应公众需求,增强客户黏性,提高参保缴费意愿,打造共建共治的征缴共同体。


征缴方式上实施便捷化服务。针对大量的缴费个人和海量的征缴数据,要改变“一刀切”的管理方式,借鉴个人所得税征管经验,优化流程,对职工社保实施规范化征缴,对城乡居民和灵活就业人员实施社会化征缴,综合采取简并征期、委托代征、网上申报和移动支付等方式,持续降低制度化交易成本,为缴费人提供柔性化的便民服务。


部门协作上实施一体化治理。紧密依靠地方党委政府的组织领导,充分调动财政、人社、医保、卫生和人民银行等各部门积极性,寻找部门合作最大公约数,无缝承接登记数据,高效提供对账信息,将社会保险费征缴环节融入社会保障体系的大格局。


运行机制上实施差别化应对。加快法律法规和规章政策的梳理修订。打造金税工程、金保工程无缝对接的征缴服务和后续管理系统,确保各地税务机关顺利开征、如期扩围和平稳转型。


风险管理上实施针对性防控。税务机关应放大自身征管优势,借助大数据和专业化治理手段,持续提高社保缴费的合规性,化解基金运行风险,保障缴费人合法权益。同时,应通过密切监控征缴运行,分析收入动态,提供决策资政,合理调降费率,实现接稳征好,在确保缴费人福利持续改善的基础上最大程度释放税务征收的减负红利。

(张迪秋,作者单位:国家税务总局无锡市税务局)


四、关注中央调剂的影响

中央调剂制度的出台,必然会对正在实施中的社会保险费征管职责划转改革、对已经征收社会保险费的税务机关工作产生重大的影响。


经中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过,2018年7月1日起,《企业职工基本养老保险基金中央调剂制度》(以下简称中央调剂制度)在全国范围内实施,标志着我国基本养老保险迈出了全国统筹的关键一步。目前,全国共有22个省(自治区、直辖市、计划单列市,以下简称省)已经由税务机关征收企业职工基本养老保险费。中央调剂制度的出台,必然会对正在实施中的社会保险费征管职责划转改革、对已经征收社会保险费的税务机关工作造成重大的影响。


中央调剂制度

当前,养老保险一方面面临着人口老龄化加剧、需求压力持续增长、地区差异较大和部分地区收不抵支不可持续的严峻形势;另一方面面临着降低收费、筹资标准下降的要求。在这种两难背景下,养老保险中央调剂制度出台,目的就是在不增加缴费负担的前提下,尽可能平衡各省经济不均衡造成的养老保险保障能力不均衡问题,缓解部分省份养老保险基金收不抵支、发不出养老金的风险。


根据中央调剂制度,中央调剂基金从各省份养老保险基金中上解筹集,实行以收定支,当年筹集的资金全部拨付地方,按照离退休人员数平均分配。采取先预缴预拨后清算的办法,资金按季度上解下拨,年终统一结算。其上解和下拨公式如下:

某省份上解额=(某省份职工平均工资×90%)×某省份在职应参保人数×上解比例。其中,上解比例相对固定,2018年为3%,以后逐年提高。

某省份下拨额=某省份离退休人数×全国统一计算的人均拨付额。


从上述公式可以得出:

某省份实际调出额=某省份上解额-某省份下拨额。如果调出额为正数,则该省份属于贡献省。调出额为负数,则该省份为受益省。这一指标是各省最关注的,是中央调剂制度对各省社会保险费征管造成影响的关键。


决定上解额的关键参数为“上解基数”(某省份职工平均工资×90%)和“上解人数”(某省份在职应参保人数)。这两个参数的本质是“缴费工资比”和“缴费人数比”。决定下拨额的关键参数为“离退休人数”。


缴费工资比。缴费工资比是实际平均缴费工资占职工平均工资的比重。征缴效率越高,实际平均缴费工资就越高,缴费工资比就越高。因此,上解公式中的“某省份职工平均工资×90%”,就是90%的缴费工资比。中央调剂制度明确,职工平均工资口径为统计部门提供的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资。据此分析,无论各省份征缴效率高低,中央都要按照90%的缴费工资比计算上解额。各省通过加大社会保险费征缴力度,提高实际缴费工资、提升缴费工资比,不会对上解额造成任何影响。这可能会对各省提高实际缴费工资产生一定的促进作用。特别是对于贡献省来讲,由于其上解额大于下拨额,为弥补因此产生的缺口,会进一步加大社会保险费征管力度,从而对税务机关征管工作提出更高要求。


缴费人数比。缴费人数比是实际缴费人数占参保人数的比重。中央调剂制度明确,在职应参保人数是计算上解额的重要指标,暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者平均值为基数核定。所以,在职参保人数越多,上解额就越高。表面上看,这可能会对各省扩大参保面、增加在职参保人数产生一定抑制作用,至少不会起到明显促进作用。但是,由于上解公式是按照在职应参保人数而非实际缴费人数计算上解额,因此,将会倒逼各省努力增加实际缴费人数,提升缴费人数比,从而做实在职参保人数,解决部分省在职参保人数虚高的问题。


离退休干部人数。这是决定某省份能够从中央获得下拨调剂金的关键参数。各省离退休干部人数越多,获得的下拨数额越大。中央调剂制度明确,各省份离退休人数由人力资源和社会保障部、财政部核定,这样可以有效避免地方为多争取调剂金而将不符合条件人员纳入离退休人员范围。


税务机关如何落实好中央调剂制度

依据《深化党和国家机构改革方案》和《国税地税征管体制改革方案》,税务机关将成为各项社会保险费的唯一征收主体,在确保中央调剂制度落实中责无旁贷。


依法足额征收各项社会保险费。应当严格执行社会保险法,及时足额征收各项社会保险费,不断提高社会保险费征管效率,从而确保中央调基金顺利上解、可持续上解。


统一各地基本养老保险费率和缴费基数口径。根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号),对企业缴纳基本养老保险费率只确定了不超过企业工资总额20%的上限,具体由各省确定。从实际情况看,各省规定的企业缴纳基本养老保险费率千差万别。根据劳动和社会保障部《关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》(劳社险中心函〔2006〕60号)规定,“参保单位缴纳基本养老保险费的基数可以为职工工资总额,也可以为本单位职工个人缴费工资基数之和”“职工本人缴费工资基数可在当地职工平均工资的60%~300%的范围内核定”,造成各地缴费基数不一。税务机关统一征收社会保险费后,建议提请有关部门对相关政策规定依法予以修订,在全国范围内统一基本养老保险费率和缴费基数口径。


加强对企业缴费负担的跟踪分析。在严格依法征收的同时,税务机关应加强对企业缴费负担的跟踪分析,防止企业负担上升过快。在此基础上,积极建议党委政府在中央调剂制度框架下,优先通过做实在职参保人数,巩固参保扩面成果来提高社会保险费收入水平;在此基础上再逐步提高缴费工资比,夯实缴费基数,从而稳定企业缴费负担,稳步提高征管效率,力争在不增加社会整体缴费负担的前提下,确保社保资金的安全和可持续增长。


全面做好相关数据交接。建议在社会保险费征管职责划转中,税务机关与人社部门进行全面数据交接,尤其要交接清楚参保人数、缴费人数和实际缴费工资等相关数据,明确各自工作责任,为税务机关落实中央调剂制度奠定坚实基础。

(陈道胜,作者单位:国家税务总局山东省税务局)




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