【2018年01月10日】付广军：加强社会征信体系建设 构筑诚实守信的经济社会环境

付广军老师

付广军：加强社会征信体系建设 　构筑诚实守信的经济社会环境

建立国家层面的社会征信体系，对深入贯彻习近平总书记“四个全面”战略布局，推进社会治理创新、提高国家治理能力，倡导文明新风和社会公德，构筑诚实、守信、公平、正义的经济社会环境具有十分重要的意义。为此，2015年，民建中央成立“加强社会征信体系建设，构筑诚实守信的经济社会环境”重点专题调研组，由全国人大常委会委员、民建中央副主席张少琴担任组长。调研组一行先后赴广东深圳、天津、北京、内蒙古等地深入调研，召开了一系列座谈会，与中国人民银行、部分地方发改委、市场监督局、人民银行分行等部门交流座谈，并实地考察了深圳信用协会、内蒙古信用建设服务中心等征信机构，深入了解当前我国征信体系建设战略部署、数据库建设等相关情况及存在问题。民建广东省委、深圳市委、天津市委、内蒙古区委等地方组织也积极配合开展相关调研。

  一、我国征信体系建设的现状及国外情况介绍

  （一）我国征信体系建设情况

  在中共中央、国务院的高度重视和正确决策部署下，随着我国金融体制改革的深化、对外经济交流的增加，我国征信业迅速发展，社会征信体系建设深入推进，取得了阶段性重要成果。

  1、征信法规制度建设取得重要进展。2013年1月21日，我国《征信业管理条例》颁布，确立了征信业务的制度规则，标志着我国征信业从此步入了有法可依的轨道。2013年11月15日，颁布了《征信机构管理办法》，进一步细化《征信业管理条例》涉及征信机构管理的条款，规范征信机构的设立、变更和终止程序，对促进征信机构规范运行，保护信息主体合法权益具有重要意义。

  2、征信管理得到进一步加强。目前，我国社会征信体系建设是由国家发改委、人民银行牵头，以部际联席会议方式负责。2003年国务院赋予中国人民银行“管理信贷征信业务，推动建立社会信用体系”职责，批准成立征信管理局。2007年3月，中国人民银行征信管理局与原下属的征信中心脱钩分设，从根本上理顺了征信监督管理与征信系统建设和征信服务相互之间的工作职责和工作机制。2008年，国务院将中国人民银行征信管理职责调整扩大为“管理征信业”，并牵头社会信用体系建设部际联席会议。2011年，牵头单位中增加了国家发展改革委员会。2013年3月，《征信业管理条例》进一步明确规定中国人民银行为“国务院征信业监督管理部门”，“中国人民银行及其派出机构依法对征信业机构进行监督管理”，“县级以上地方人民政府和国务院有关部门依法推动本地区、本行业的社会信用体系建设，培育征信市场，推动征信业发展”。

  3、全国联网的“金融信用信息基础数据库”建成并逐渐完善。2004年，在信贷咨询登记系统的基础上，人民银行启动了全国统一的企业信用信息基础数据库的升级改造，为国内每一个有信用活动的企业建立了信用档案。新系统采取全国集中式数据库结构，信用信息由各商业银行顶级机构向人民银行一点接入，数据采集项由原来的300多个扩展到800多个。2006年，这个数据库连同原先的个人征信系统一起完成初步建设，并在全国联网运行。截至2014年底，金融信用信息基础数据库已为8.57亿自然人和1969万户企业建立了信用档案。收录的信息数量居世界各征信机构之首，是迄今为止世界上规模最大的征信系统，平均每天企业和个人查询数量达140万次。为促进信息跨部门、跨行业共享和应用，人民银行还发布征信信息开发建设的基本标准规范，制定和发布《征信数据元—数据元设计与管理》等多项金融行业标准。

   4、我国征信市场初步形成。2003年，上海、北京、广东、深圳等地率先启动了区域社会征信业发展试点，一批地方性征信机构设立并迅速发展。目前我国已初步形成了以市场为导向，各类征信机构互为补充，信用信息基础服务与增值服务相辅相成的多层次、全方位的征信市场。突出特点是：征信机构多元化，竞争力不断增强；征信产品日益丰富，服务应用范围不断拓展；市场需求得到初步引导，市场创新不断加快，服务质量和水平有较大提高。据不完全统计， 截止2015年6月，除中国人民银行的征信中心外，央行审批通过的企业征信机构为78家，社会统计的数量约为150家。征信行业收入20多亿元。

（二）国外征信体系情况

  西方发达国家的征信体系经过一百多年发展，形成了良好的征信数据环境、完善的法律体系、健全的管理机构和业绩优良的大型征信公司，其主要目的是为社会提供信用信息共享服务，以此抑制失信行为，促进信用经济发展。世界各国征信体系的制度安排有着不同的形式，主要包括公共征信系统和私营征信公司。

  1、公共征信系统模式。该模式主要集中在欧洲，德国于1934年建立了第一家公共征信公司，自20世纪70年代以来越来越多的欧洲国家建立了公共征信系统，90年代，公共征信系统快速发展。共同的特点包括强制参与、保密和隐私保护、贷款信息报告以及大数据技术服务等。法国是典型的公共征信系统模式，没有私营征信机构，征信服务由国家控制。1946年，法兰西国家银行（法国的中央银行）成立了信用服务调查中心，该中心建立了信贷登记系统，该系统分为企业信贷登记系统（FIBEN）和个人信贷登记系统（FICP）。所有信贷机构和金融机构必须每月报告关于分期付款、贷款、租赁、信贷额度和透支的逾期记录情况。法国公营征信机构设立的主要目的是协助金融监管部门进行监管，中央银行根据征信机构提供的数据衡量货币政策的执行情况，对各金融机构的信贷资产质量、信用风险进行有效监控。

  2、私营征信机构模式。美国征信业就是典型的私营模式，有着170多年的悠久历史，征信机构由企业征信机构和消费者征信机构构成，这些征信机构由民营资本投资和运营，占据美国企业征信市场90%的份额，其中世界上最大的商业信用信息提供商邓白氏公司（Dun & Bradstreet Corp，纽约证券交易所代码：DNB）就是由私人创立。目前，邓白氏公司在全球有380个分支机构，拥有穆迪、尼尔森等知名子公司。邓白氏为美国及全球的商业银行、供货商、租赁公司、财务公司、咨询公司等提供企业信用报告和评级服务等11种征信服务。自20世纪80年代中期以后，市场竞争剧烈，征信行业进入整合时期，独立征信公司的数目急剧下降，从近2000家下降到现阶段的240多家。从数据库的数据总量来看，邓白氏公司拥有7000万个美国企业的数据，覆盖了全部美国的企业；益百利、环联和艾奎法克斯这三大消费者征信企业持有消费者信用档案的数量则分别高达2.4亿份、3亿份和1.8亿份，平均每份消费者档案有20个信息项目。在英国也建立了典型的市场运行模式的征信机构，如英国益百利（Experian）是全球领先的跨国征信集团公司，建立并维护消费者和企业的信用及营销信息的综合数据库，服务于60多个国家、逾10万家银行等机构客户和个人消费者。按照其“提供有分析的信息服务产品，以帮助机构和个人管理风险，并取得商业和金融决策回报”的业务思路，提供信用服务、决策分析、营销支持和互动服务。

  3、征信组织类型。第一类是互助型征信组织。此类机构由金融机构等信息提供者投资，其主要客户也是这些信息提供者，从而实现信息共享。比如德国唯一的一家信用评鉴与保护机构SCHUFA公司，就是由主要的信息提供者建立的，公司85.3%的股份被银行等各类金融机构持有，其余14.7%的股份被贸易、邮购和其他公司持有。公司的主要客户基本都是公司的股东。第二类是协会型征信组织。金融机构等信息提供者与征信机构共同建立一个协会型的组织，由成员共同决定信息共享的方式和类型，任何征信机构若想获得该组织成员的信息，必须首先成为其成员。征信机构与金融机构没有股权关系，完全由第三方独立拥有。典型代表是英国的益百利公司。

  4、征信立法模式。专门立法模式。美国是采用专门立法模式的典型国家，也是当今世界上征信业最发达的国家，信用信息融入了美国人经济生活的方方面面，在一定程度上，信用已深深融入到美国经济的活动中。《公平信用报告法》、《信息自由法》、《隐私权法》、《消费者信用报告改革法》、《金融服务业现代法案》、《公平与准确信用交易法》、《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》等多部法律共同构成了美国征信法律体系。

  分散立法模式。欧洲多数国家的征信立法采用分散立法模式，其中又以德国的征信法律最具代表性。德国有关公共征信系统的法律主要是《银行法》；在数据保护方面则主要有《联邦数据保护法》、《电信服务数据保护法》、《信息主体金融法》等；有关信息公开的法律条款分散于各种商事法律和诉讼法中。德国征信业的特点是既有公共征信机构，又有私营征信机构，信用评级机构主要由行业自律组织管理。德国征信立法的鲜明特点是在个人数据保护方面十分严格，其以民法上的一般人格权为立法基础，对全部个人数据予以同等保护，其中又以1977年颁布的《联邦数据保护法》为典型，该法以个人数据保护的《黑森法》为样板，至今几经修改，已成为大陆法系个人数据保护立法的典型代表。

二、我国征信体系建设存在的突出问题

  我国社会征信体系建设虽然取得一定进展，但与经济发展水平不匹配，无法满足社会的迫切需求。存在的主要问题包括：

  1、信用信息法律不健全，信息采集和使用缺乏法律支撑。我国虽然颁布了《征信业管理条例》，但只是征信业的行业管理条例，对于社会信用信息主体特别是个人征信方面的配套法规还不完善。还没有一部规范征信市场行为方面的法律或法规。我国现有法律框架中尚无专门的隐私权保护的法律。对于哪些数据涉及隐私需要保密、哪些数据可以公开，缺乏明确的法律界定，使征信行业人员摸索而行。由于缺乏向市场开放征信数据的相关法律，致使有些部门把征信数据作为“内部数据”，常以保密和加强管理为由控制了原本可以公开的征信数据，从而使宝贵的征信数据无法与征信市场接轨,制约了征信业市场的快速发展。

  2、各地区信用中心低水平重复建设, 技术标准各有差异。我国征信体系建设各自为政，各地区、各部门、各行业独立开展信用体系建设工作，信用信息没有实现互联互通，从而形成地区、行业、部门信用信息数据孤岛，导致全国各地区、各部门、各行业都在低水平、低层次的重复性建设，工商、税务、公安、法院、民政、社保、质检和环保等部门技术标准各有差异，宝贵资源相互壁垒，无法共享，造成了信用信息资源的浪费，十分可惜。

  3、信用等级评价标准不统一,无法给出全国通用的客观公正评价。国家标准“三等九级制”没有得到落实，各地区、各部门、各行业分别自创体系，四等十级、二等五级等参差不齐。一些部门推出的“黑名单”、“黑红名单”制度不科学、不合理，甚至与现行法律法规相抵触。各部门各自为政，造成评价主体信用信息不完整，无法给出一个全国通用的、全面客观公正的评价。

  4、人民银行缺乏相关法律授权,征信机构的有效监管尚需加强。我国虽然明确规定人民银行是“国务院征信业监督管理部门”，但如何管理，特别是对不同征信机构的分类管理，没有具体规定，人民银行缺乏必要的管理手段和相关法律授权。尽管资信评估、信用担保、资产评估、房地产评估等机构有相应的审批部门或主管部门，但这些审批部门或主管部门只是对机构准入进行资格审查，对于具体业务的运作则同样缺乏有效的监管授权和法律依据。

  5、征信专业人力资源匮乏,征信从业人员队伍建设亟待加强。征信业在我国是一个新发展的行业，随着市场经济的发展和信息量的日益膨胀，对征信从业人员的法律、计算机、金融、会计、工程、统计等综合性素质要求越来越高，迫切需要高素质的复合型管理人才和业务人员。我国与社会信用有关的大学教育刚刚起步，征信专业的人力资源较为匮乏，以征信产品和服务为主题的各类培训开始增多，但师资和教材水平急待提高，从业人员的执业水平低下，甚至有些从业人员抵挡不住金钱的诱惑，违背基本职业道德，出卖自己的良心，故意提供虚假信用信息，严重制约了征信业的健康发展。征信业从业人员总体偏少，高级人才更为稀缺，人才培养的长期机制尚未形成，征信从业人员队伍建设亟待加强。

   6、守信奖励不足,失信惩罚机制缺位。失信惩戒机制缺位，诚实守信的社会环境有待改善。我国市场经济体制建立的时间不长，全社会诚信意识还比较薄弱，各经济主体为争取自身利益最大化而失信的行为时有发生。这既有诚信意识淡薄的问题，也有守信激励不足，失信成本偏低的原因。

  三、推进国家现代征信体系建设的建议

  借鉴市场经济发达国家征信建设的经验，结合我国国情，建议应由国家统一主导，建立面向全社会的国家现代征信体系，其基本思路为：“法制建设、政府主导、市场运作、面向未来”。

  1、建立和完善社会征信体系法律制度。研究制定《信用法》、《信用信息法》，加快制定《隐私法》。使个人隐私权和商业秘密的保护有法可依，对个人信用管理从过去的行政执法过渡到司法执法。尽快出台征信业务的管理办法，依法规范信息提供者、信息使用者及征信机构的行为，推动部际联席会议各成员单位不断完善本部门内部信用建设相关的规章制度。人民银行应会同相关部门研究制定统一的评级市场管理办法，制定评级机构业务和评级程序的规范，提高评级质量和评级的透明度，促进评级产品的应用。

  2、建立信用信息标准体系。研究层级清晰、结构完善的征信业总体标准和基础类标准体系。建立统一的信息标识规范、征信基本术语规范，提供统一的信用技术标准，统一的信用采集和使用平台，各类标准要面向市场、面向用户、面向世界、面向未来。

  3、在现有部际联席会议的基础上成立国家征信中心。从体制上切实理顺对国家现代征信体系的管理。基本设想是：在现有的人民银行和各省区征信中心的基础上，通过“两级法人、四级运营”的公司化组织形式，自上而下设立各级征信中心。全国性的征信中心由国家出资建立，赋予独立法人资格。各省区征信分中心也作为独立法人，由国家征信中心和各地政府共同出资、联合组建，原则上由国家征信中心参股、控股。征信中心采取收费制，实行自负盈亏，但不以盈利最大化为目标，其收费以自身可持续发展为原则。市、县征信中心为非独立法人，作为各省区征信分中心的分支机构，负责运行和管理。通过采用公司化市场运作的组织形式，有效解决征信发展的动力机制，最终形成上下左右一体化的征信组织格局。

  4、构建全国统一的信用信息平台和技术规范。这些规范是：信用信息采集、加工、整理、分析规范；公民、法人信用档案规范；设计失信投诉、调查、失信惩戒措施规范；统一信用分类标准规范，建议采纳A、B、C三等九级国际惯例规范。形成全国从上到下统一平台、统一标准、统一监管的国家征信体系。

  5、以政府为主导，扶植民营征信机构做强做大。具体建议是：国家征信中心负责制定社会信用信息标准；制定征信业管理办法，负责征信业的监管；负责协调各部门，采集分散在各部门、各行业的原始信用信息，形成社会各主体（法人和自然人）信用档案，并负责对信用信息档案的管理。

  大力发展专业民营征信机构，培育功能完善的征信市场体系。按照“依法准入、特许经营、商业运作，专业服务”要求，积极发展民营专业征信机构。引导征信机构以职责清晰、权责分明为目标，强化公司治理和内控机制建设。对一批实力较强、规模较大的民营征信机构给予扶持指导，帮助其做大做强，成为征信龙头企业。鼓励中小型征信机构重组并购，提高征信市场的整体水平。鼓励信用消费者向专业征信机构购买服务，明确在招投标、政府采购、银行贷款等公共资源配置中使用信用报告制度。信用评价公司依法与各级社会信用管理中心签订协议，经过法定授权，有偿使用信用管理中心的法人、自然人的信用信息，在遵守信用信息相关法律的前提下，整理、加工成征信产品，按照国家制定的信用评级标准，承担对信用主体的信用评级并提供给需要者。

   6、切实加强征信业的监管，有效保护信息主体合法权益。全面落实《征信管理条例》和《征信机构管理办法》，遵照相关法律，重点加强个人征信机构管理，充分体现对信息主体权益和个人隐私的保护。对从事个人征信业务的机构实行许可制，对从事企业征信的机构实行备案制。健全市场准入、退出机制。开展现场和非现场征信检查，重点是防范个人征信信息泄露风险，确保信息采集的合法性，确保信息系统的绝对安全。

  7、建立健全覆盖全社会的守信激励和失信惩戒机制。在新的立法或现有的规章中嵌入信用审查制度。在政府采购、工程招投标、政府资金扶持、人材招聘、项目审批、评优评先、保障性住房申请等活动中实施信用审查和信用淘汰制度。建立严重失信黑名单信息征信和信息共享披露制度，加强法院民事案件执行、保障房申请、工程建设领域、商业贿赂治理、安全生产管理等重大失信信息录入征信系统的工作力度，通过网络推进信息共享和信息披露，健全失信制裁和社会联防机制。对征信从业人员和机构恶意篡改征信数据，或提供虚假信用报告等行为进行严厉制裁。

  总之，加强社会征信体系建设，对倡导文明新风和社会公德，构筑诚实、守信、公平、正义的经济社会环境具有十分重要的意义。

  专题负责人：张少琴，成员：付广军、武胜利、石勇、王艳娟、王玉玫、张文清、时杰、郭群峰、李照谦、张婧，执笔人：付广军。

定稿于2015年12月