【2016年01月30日】付广军：增强卫星城经济实力 提升京津冀发展格局

付广军老师

付广军：增强卫星城经济实力 提升京津冀发展格局

——京津冀与长三角经济发展比较分析

  在我们谈论京津冀协同发展的时候，很难对长江三角洲城市群(以下称长三角)和珠江三角洲城市群(以下称珠三角)的发展情况避而不谈。虽然并称为中国三大城市群，长三角和珠三角地区协同发展所取得的瞩目成就却一直令京津冀地区略显尴尬。而作为中国经济发展的“第三极”和“第一极” ，京津冀与长三角相比有哪些不同之处？又有哪些可以借鉴与效仿的经验？作为同样在中国改革开放背景下发展起来的城市群，它们对京津冀一体化具有特殊的启示意义。

一、京津冀与长三角经济发展比较

  在中国区域经济发展格局中主要有三大经济区域：京津冀(原为环渤海，区域范围较前缩小)、长三角、珠三角，三大区域在中国经济中占重要地位，其中京津冀与长三角在省级行政区域上类似，均包括三个省级单位。具有较强的可比性，本文试做一比较。

   (一)京津冀与长三角整体比较

  表1：2013年京津冀与长三角主要指标比较

资料来源：《中国统计年鉴2014年》

  1、面积和人口情况比较。土地面积，北京164.1万公顷，天津119.2万公顷，河北1884.3万公顷，京津冀合计2167.6万公顷，上海82.4万公顷，江苏1067.4万公顷，浙江1054万公顷，长三角合计2203.8万公顷，京津冀比长三角多36.2万公顷，可以说两区域土地面积差距不大，但是北京是上海的1.99倍。截至2013年末，常住人口，北京2115万人，天津1472万人，河北7333万人，京津冀合计10920万人；上海2415万人，江苏7939万人，浙江5498万人，长三角合计15852万人，京津冀比长三角少4932万人。

  2、经济发展情况比较。2013年，地区生产总值，北京19500.56亿元，天津14370.16亿元，河北28301.41亿元，京津冀合计62172.13亿元；上海21602.12亿元，江苏59161.75亿元，浙江37568.49亿元，长三角合计118332.36亿元。北京与上海差距不大，河北仅为江苏的47.8%，不到一半。京津冀为长三角的52.5%，京津冀远远落后于长三角。2013年人均GDP看，天津最高达99607元，北京、上海分别为93213元、90092元，河北最低仅为38716元，远远低于京津两市和长三角省市。

(二)京津冀与长三角核心城市比较

  表2：2013年京津冀与长三角核心城市比较

资料来源：《中国统计年鉴2014年》

  京津冀作为中国经济发展的“第三极”，与长三角最大不同是，是“双核”城市，有北京和天津两个直辖市。

  2013年地区生产总值，北京为19500.56亿元，是上海的90.3%，天津为14370.16元，是上海的66.5%，京津合计是上海的1.57倍。因此，尽管北京、天津单独与上海比较，经济实力不如上海，但是京津合计，其实力还是高于上海的。

  另外，从经济结构上看，北京三产占比为76.9%，高于上海14.7个百分点。

(三)京津冀与长三角卫星城市比较

表3：2013年京津冀与长三角卫星城经济实力比较

资料来源：《中国区域经济统计年鉴2014年》

  为了便于比较，我们选取了河北省的包括省会城市在内的8个地级市，同时，分别选取了江苏和浙江的4个城市，进行比较。

  2013年卫星城市地区生产总值，京津冀最高的是唐山为6121.2亿元，长三角最高的是苏州为13015.7亿元，是唐山的2.13倍，同时在我们选取的长三角8个城市中，其中有5个城市地区生产总值高于唐山。长三角经济实力最差的绍兴，也仅低于京津冀的唐山和石家庄，高于京津冀其余6个城市。

  2013年地区生产总值，京津冀8个卫星城市合计为22603.2亿元，长三角卫星城市合计56902.2亿元，是京津冀合计的2.52倍。

表4：2013年京津冀与长三角卫星城财政实力比较

  资料来源：《中国区域经济统计年鉴2014年》

  2013年卫星城市财政收入，京津冀最高的是唐山为318.42亿元，长三角最高的是苏州为1331.03亿元，是唐山的4.18倍，同时在我们选取的长三角8个城市中，其中有7个城市高于唐山。长三角财政实力最差的绍兴，也仅低于京津冀的唐山和石家庄，高于京津冀其余6个城市。

(四)京津冀与长三角主要差距分析

  从以上比较可以看出，京津冀与长三角经济发展比较，主要不是差在核心城市上，而主要差在卫星城市经济实力悬殊。京津冀要想赶超长三角，关键在于卫星城市的下一步发展上。否则京津冀无法与长三角抗衡。

二、造成京津冀与长三角卫星城市重大差距的原因分析

   (一)行政与市场：北京占据了资源优势，河北处于明显劣势

  京津冀当前的状况并不是社会经济发展的必然，而是我们根据特定需要而进行的行政划分。“心脏的位置是北京，出海口是天津”，那么河北呢？就是“没心没肺”。

  京津冀关系与长三角不同，表面看是京津冀三方的关系，实际上是“三地四方”的关系。第四方是指能量无限大的中央政府，北京是一身二任，既是一个独立的直辖市，又是首都，即中央所在地，客观上造成了北京是这一区域的超级存在或超级主体。地区定位和身份的这种客观上不平等的区域关系，既模糊了京津冀关系的界限，北京作为首都，代表中央，作为直辖市又代表北京市，阻断了京津冀三方解决问题的市场通道。

  京津冀与长三角最大的区别是：政治的考量要大于经济的判断，区域之间的差距十分明显。京津是直辖市，而河北仅仅是省级区域。北京作为首都的特殊地位，无论是河北省还是天津市，在资源配置和行政协调的关系上都处于从属地位，这种政治和经济地位的严重不对等，严重地影响了区域之间的合作和协调。

  保北京为前提涉及到产业的发展、资源的供应、环境的保护等，要优先考虑北京，天津和河北必须以此作为前提。显然，河北省作为最“弱势”的行政区域，要做出更大的牺牲。

  不同于京津冀，长三角的合作则是由市场所推动。从上世纪九十年代开始，长三角城市之间的合作是市场经济自发催生的，走的是联合发展道路。当时小平同志提出浦东开发开放，江浙就主动融入那一轮的经济改革开放大潮中去。

  北京具有区域规划的主导权和决策权，无论涉及到哪一方面，只要北京决定下来，其它城市就必须服从，这是国家利益的问题。这和上海就不同，上海只是经济中心，在行政职能上，长三角的各个城市都是平等的。

  作为配置资源的基础性力量，行政与市场在城市群协同发展中发挥作用的方式是一个基础性的维度。我们在讨论这三大城市群发展过程中的区别时，应该明确将京津冀地区以行政力量不平衡这一事实作为一个起点。在这个地区改革开放以来的发展过程之中，行政级差这一前提为当前的许多现状构建了基础性的背景。

  (二)辐射与带动：京津冀区域之间没有产生“联动”

  目前京津冀三方之间的要素资源配置关联度不高，相互之间不协同。北京、天津两个大都市还在吸附周边的要素。按道理，城市化发展到一定阶段，应该向周边辐射，但京津不但不辐射，现在还在吸附周边的要素技术、资本、资金与产业。

  在京津冀城市群空间关系中，北京和天津吸纳资源的“黑洞效应”大于经济辐射效应，这两个超级城市在大规模聚集各种资源的同时，并没有发挥增长极的作用以带动整个区域经济的发展，导致了京津冀地区城市体系的“双核极化”形态。相比而言，长三角的上海对整个区域城市群(卫星城市)的辐射效应更为显著，苏州、无锡和宁波等城市在上海周边的崛起就是证明。还有一个因素阻遏了北京、天津的扩散效应，即北京和天津都拥有比较大的发展腹地，因而“截流”了扩散资源。北京的国土面积为1.64万平方公里，是上海的国土面积分别大1.5倍，天津的国土面积也达到了1.19万平方公里。当然，京津冀区域内行政区的区隔和地方保护主义也阻碍了“蒂伯特选择” 机制作用的发挥。

  京津对河北不仅仅没有辐射，反而却因为其优越的资源配置，把周边的要素吸引到京津来，人才、置业甚至包括农民工到这里来打工。据统计，2005年至2010年，河北省来京人员逐年增加。2010年数据显示，河北省来京人口为155.9万人，占北京常住外来人口的22.1%。

  长三角的发展一定和上海有关，但是京津冀周边的发展至少在完成工业化进程中，与北京的关系不大。上世纪80年代，长三角的乡镇企业县域经济最发达，而北京行政辖区内几乎没有多少乡镇企业，天津的乡镇企业只是局限于辖区内，也很少向河北扩散。环北京所谓的贫困带就足以说明京津对周边的带动能力不强。

  2005年8月17日，亚洲开发银行的一份调查报告首次提出：在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，年均收入不足625元的272.6万贫困人口。2012年3月，由首都经济贸易大学主持的首部京津冀蓝皮书——《京津冀区域一体化发展报告(2012)》指出，“环首都贫困带”不仅未能缩小与北京周边郊县的贫富差距，反而愈加落后。

  京津冀一带存在着行政区划所带来的“贫困带”，但是在长三角却发现另外一个有趣的现象，那就是江浙两省和上海接壤的区县，江浙区域的经济发展水平要远高于上海郊县，而苏州市所吸收的FDI(外商直接投资)甚至要超过上海。

  到目前为止，全国经济实力百强县的前十名都是来自长三角和珠三角，但是在京津冀除了北京、天津、唐山等城市外，其他拿得出手的城市却屈指可数。

   (三)合作与协同：区域之间“内耗”仍然无法避免

  虽然北京的新定位规划中不再提经济中心，但是京津之间在经济总量方面的竞争一刻也没有停止。天津与河北的竞争更为激烈，包括沿海重化工产业的布局，产业同构化的情况都比较严重。在这种利益盘根错节的情况下，如何加强京津冀合作与协同，如何处理好三地的舍与得，需要很好的布局与谋划。如果说体制上没理顺，谈协同难免回到以前的老路上。

  京津冀三方目前在产业结构既同构又竞争，没有形成互补的格局，都在抢，都在争，没有把自身不应该发展的产业的转给第三方。比如说一般加工工业、传统服务业等，还在无序竞争。按道理来讲，北京不应该做终端加工制造，一些汽车零部件如现代汽车、奔驰汽车，包括北控的零部件都不应该在北京生产。对于天津来说，虽然经济发展已经到了工业化转型升级的中后期阶段，但是在钢铁工业上与河北也有强烈的同构性。同时因为毗邻北京，资源竞争处于劣势，服务业、金融业发展明显成为天津的弱项。

  在京津冀与长三角比较中可以看出，长三角协同得较好。上海是长三角的龙头，从政治上和经济上都有巨大的牵引作用，长三角的协同复杂程度比京津冀小，而且江苏、浙江都愿意协同，尤其是产业协同做得好。

  以长三角这个增长极为例，它发展迅速的原因就是各自的产业定位明确，上海市以高端金融业为发展内核，昆山的电子产业发达，整个长三角地带、依据上海这一核心城市，各自产业功能错位，形成组团式发展。

  在长三角一体化进程中，城市间的合作率先进入务实阶段，每年都有实质性的专题推进。在这些专题的确立中，首先寻找“最大共识度”，然后在实施过程中，不强求“齐步走”，而是允许“分步走、跟进走”。

三、实现核心城市与卫星城市协同发展的建议

  事实上，对于京津冀城市群目前的现状，京津冀各方的主政者以及专家、学者均已提出有见解的建议。2014年3月28日，《国家财经周刊》发表了对北京市主要领导的访谈文章。谈到京津冀协同发展时，这位领导说，“必须跳出北京看北京发展、看区域合作，自觉把北京工作放在京津冀区域协同发展大局中去谋划和推进，更加注重功能疏解和辐射，更加注重为兄弟省市提供服务”。

  (一)强化顶层设计，构建区域政府间合作长效机制

  1、强化统一领导。京津冀地区需要协调中央与地方，区域内部省、市、县不同层级以及相同层级之间的复杂关系。以往实施的双方甚至多方合作、协调、会谈机制往往范围受局限，且缺乏可持续性。必须建立一个超越三方行政权力的高层次协调机构，统筹推进京津冀的协同发展。在“促进京津冀协同发展协调小组”基础上，必须强化领导，推动京津冀长远发展的战略性规划、协调发展中遇到的重大问题、监督和评价协同发展的工作进展情况，推进京津冀协同发展顺利实施。另外，在该小组的统一领导下，京津冀三方政府应尽快建立协调机制和对话体系，强化京津冀内部的沟通合作。

  2、加快顶层设计。顶层设计是区域发展的基础和前提，一个战略性、综合性、长远性的规划和蓝图是区域全面协调可持续发展的关键。因此，必须强化顶层设计和战略规划的基础性地位，加强规划引领和规范作用。编制京津冀地区战略性规划，描绘本地区未来发展蓝图；保障规划的权威性，一旦制定不能随意更改；严格执行战略规划，使得地区居民、投资者、管理者有明确的预期；在战略性规划基础上，层层编制详细规划，丰富完善规划体系；在详细规划中合理协调严肃性与适度弹性之间的关系，使规划更符合实际和可操作性；以每5年一次检查、每10年一次调整为周期，保障规划编制的科学合理性。

(二)重点突破，交通先行，产业互补，协同发展

  1、交通先行，构建一小时经济圈。交通互联互通是核心城市与卫星城市联系的关键点。京津冀交通一体化必须先行，加快新机场建设，构建包括城际铁路、高速公路、世界级航空枢纽机场群、港口群的综合交通网络。以新机场新航城为代表的重大战略功能区建设是重要抓手。新机场配套交通联络线将发挥巨大的辐射效应。新机场及临空经济区建设在疏解北京城市功能的同时，将带动天津、河北发展，丰富区域产业结构，成为推动京津冀区域协同发展的重要引擎。建设京津产业新城、天津滨海中关村科技园、京津合作示范区、永清开发区等战略功能区

  2、优势互补，实现产业的协同发展。一是建立合理的产业分工格局。北京重点发展金融信息、科技商务、文化创意等高端服务业；天津发展航空航天、节能环保等战略性新兴产业；河北积极培育新能源、新材料、高端装备制造等战略新兴产业，改造提升传统制造业，加快发展服务业。二是加强产业链融合发展。北京侧重研发设计、销售服务，天津集中于高端制造、测试转化。河北重点承接技术转移、配套生产环节。通过总部、制造基地、合作招商、共建园区等方式加强产业对接协作。生态环境联防共治：实施生态涵养保护修复、平原造林、河流湿地生态恢复、河道治理等一批重大生态工程。

(三)两核引领，发挥核心城市的引领作用

  二核引领。“两核”即北京、天津两大核心城市，两核内部之间又具有不同层级和定位。京津冀地区以核心城市为引领，依托集聚辐射作用，实现整个区域协同发展。

  1、北京市是国家首都，承担着国家政治、文化、科学教育、国际交往等职能。另外，北京已步入后工业化社会，在创新、金融、商务、信息、教育文化，以及其他高端服务业等方面具有难以匹敌的优势。以北京为核心、为龙头，对外吸引国际高端要素聚集、提升国际地位和功能，对内优化区域资源配置、疏解中心城区与其经济社会发展阶段不相适应的功能，引领整个城市群实现全面协调可持续发展。

  2、天津市是国际港口城市和北方经济中心，在京津冀地区城市体系中既是发展较为成熟的核心城市，同时也能辅助北京完善首都城市职能。目前天津已步入工业化后期且具有优越的区位条件，在港口贸易、生产性科技研发、现代制造、物流等方面具有独特的优势。另外，该市在依托本地优势领域的金融、信息、商务、会展等高端服务业方面也具有培育潜力。在城市体系中，天津既是发挥辐射作用，带动周边沧州、廊坊、唐山等卫星城市发展，又是承接北京且发挥港口和经济基础优势、在京津冀城市体系中辅助北京带动整个城市群协调发展的重要核心。

(四)多点支撑，提升卫星城市的经济实力

  卫星城市主要是配合核心城市经济社会发展的城市，分别是石家庄、唐山、秦皇岛、保定、张家口、承德、沧州、廊坊主要承担京津冀卫星城市功能，在此为二级经济支撑中心。

  石家庄市是河北省省会，冀中南地区中心城市。目前，石家庄基本处于从工业化中期向工业化后期过渡阶段，装备制造业、纺织服装业、钢铁工业、石化工业、建材工业仍是其主导产业，一些先进制造业和高端服务业正处于培育阶段。在京津冀城市体系中，石家庄是带动冀中南区域发展的核心，一方面承接北京、天津的辐射，集聚周围区域的资源要素，加快自身的壮大发展；另一方面，向衡水、邢台等地区的辐射作用已开始显现，带动周围地区发展能力会逐步增强。

  唐山市是典型的以钢铁为主导的重化工业城市，目前基本处于工业化中期。唐山分别位于北京的东部、天津的北部，分别承接两大都市的辐射作用。另外，本城市是地区性中心，具有较大的辐射影响范围，带动着周围曹妃甸区、唐海县、滦南县、滦县等区县的发展。

  秦皇岛市也是工业偏重的城市，钢铁、农副食品加工、玻璃、装备制造等在工业产值中占据较大比重。目前该市处于工业化中期。秦皇岛位于冀东北，以山海关区、北戴河区为重要支点，带动冀东北片区的发展。

  保定市是以重工业为主的工业城市，主导产业包括汽车、新能源、纺织、食品和建材等行业。保定市目前基本处于工业化中期。从区位来看，保定位于北京和石家庄两大城市轴线之间，是重要的节点性城市。

  沧州市是以石油化工为主导的重化工业城市，管道装备及冶金、机械制造、纺织服装、食品加工等产业也具有一定比重。目前该市处于工业化中期的后阶段。沧州承接了天津的一定辐射作用。另外，作为地区性中心，沧州的发展也带动着周围黄骅市、泊头市、南皮县、盐山县、海兴县、青县等县市的发展。

  廊坊市处于北京和天津之间，廊坊市融入京津冀一体化定位基本明确为发展临空经济区，发展高新技术制造产业等临空经济产业。廊坊应着眼新机场建设、承接首都城市功能转移，将临空经济区的发展定位为国际化空港枢纽地区，环渤海地区、首都经济圈核心空间增长点，海陆空联运枢纽。围绕航空运输业、航空物流业、现代制造业、现代服务业等临空产业作为主导产业。

  张家口、承德主要承担京津冀生态涵养功能，主要发展休闲、养老、旅游产业。

注：本文为京津冀正定论坛稿