【2016年02月03日】付广军：论税收在“供给侧”改革中的作用

付广军老师

付广军：论税收在“供给侧”改革中的作用

由“五大”改变看“需求侧”到“供给侧”——兼论税收在“供给侧”改革中的作用
  
  美国著名经济学家萨缪尔森曾经说过：“学习经济学是再简单不过的事了，你只要掌握两件事，一个叫供给，一个叫需求。”总供给与总需求分析是宏观经济的逻辑起点。总供给大于总需求，生产过剩，产品积压，造成生产能力浪费；总需求大于总供给，生产不足，产品短缺，满足不了社会需要。这两种情况都会造成经济发展不稳定、出现经济波动，甚至导致经济危机发生。因此，宏观经济调控管理的目标是实现“供需平衡”（即总供给与总需求两端的平衡），而实现“供需平衡”的方法可以有两种：一是“需求侧（端）”；二是“供给侧（端）”。

一、从“需求侧”到“供给侧”的“五大”改变

  2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上表示，加强供给侧结构性改革，增强经济增长动力。这是高层首次提出“供给侧”，显示高层对宏观经济调控和管理思路出现改变。

  （一）宏观经济调控理论的改变：“需求侧”以凯恩斯理论为指导，“供给侧”以供给学派理论为基础

  凯恩斯学说属于需求学派，这一学派认为应该时刻刺激需求，从而带动经济发展。第二次世界大战后，凯恩斯主义占据了经济学的统治地位，西方国家普遍依据凯恩斯的理论制订政策，对经济进行需求管理，并取得了较大效果。但是，凯恩斯主义人为地扩大需求，最后导致上世纪70年代西方经济出现生产停滞、失业严重。于是经济学界纷纷向凯恩斯主义提出挑战，并研究替代的理论和政策。供给学派就是在这样的背景下兴起的。该学派的先驱者是美国哥伦比亚大学教授芒德尔，他提出同凯恩斯主义相反的论点和主张。1974年他反对福特政府征收附加所得税控制物价的计划，主张降低税率、鼓励生产。芒德尔的论点引起拉弗的注意和赞赏，拉弗进一步研究并发展了芒德尔的论点。与凯恩斯主义的立杆见影不同，供给经济学要求的是大胆的减税、痛苦的结构性调整、自我革命的简政放权。

  （二）宏观经济调控手段的改变：“需求侧”以货币政策为主，“供给侧”以财政政策为主

  货币政策从需求管理来看，就是经济萎缩了就扩大信贷规模，通货膨胀了就收缩信贷规模，实际上这是“需求侧”的管理办法。“供给侧”管理是供给学派理论，主要措施是减税，减税可以降低生产成本、扩大企业生产、刺激创业、发展小微企业、增加企业的利润、增加居民就业、增加消费者收入。鼓励创业，中小老板就多，中等收入者就增加；增加就业，工资收入者的收入就增加。因此，“需求侧”到“供给侧”，是从以货币政策为主，转向以财政政策为主。从中国过去几年宏观经济发展来看，货币收缩是不可能的，但是放得太开就会导致通货膨胀，货币政策只能是微调放松，不能大放松。所以未来主要起宏观调控作用的只能是以财政政策（包括税收政策）为主。

  （三）宏观经济调控重点的改变：“需求侧”以扩大投资需求为主，“供给侧”以增加消费需求为主

  “需求侧”背景下，政府为了刺激经济以拉高就业，总是试图扩大政府投资，通过投资需求扩大社会总需求，拉高GDP增速。正是在这样一个思路下，2008年美国次贷危机后，为了对冲海外需求的下降，中国政府祭出了“四万亿”投资计划，通过国有经济的总量扩张，不仅解决了中国GDP增速问题，还补贴了欧美经济的快速复苏。“供给侧”改革，就是要改变政府的习惯性思维，将过去几年中国透支潜在需求增长后形成的产能过剩消耗掉。增加劳动者收入才能刺激居民消费，而且增加居民消费还有几个连带作用，一是调整投资和消费的结构；二是提高劳动和居民在国民收入分配中的比例。需求和供给才可以良性互动，生产出来的东西居民有支付能力才能购买，才会有需求，否则没有居民收入的增加，就没有消费能力的提高，企业生产出的很多产品卖不掉，最后国内消费需求萎缩，并影响供给，不能形成良性循环。

  （四）宏观经济调控方式的改变：“需求侧”以总量调控为主，“供给侧”以结构调控为主

  “需求侧”货币政策中的存款准备金率以及贷款的行政指标控制，这些都是总量调控，但问题是总量调控往往是调控严厉时，“一刀切”的政策首先受影响的是制造业和小微企业贷款，一旦压缩贷款规模就是保国压民、保大压小、保政府压社会，这样将导致民营小微企业经营状况更加恶化。而贷款增加时，可能更多的是增加到政府项目、大企业大资本和国有项目，这些项目对就业的增加不显著。所以过去总量调控一定有问题，必须转到供给侧结构调控方面。结构调控说的是调控的部位是哪里，比如放贷款的时候要注意放到一些能增加就业的地方，财政政策的设计上要放在解决就业和居民消费上，而不是其他支出。

  （五）宏观经济调控时期的改变。“需求侧”以短期调控为主，“供给侧”以长期调控为主

  “供给侧”调控更加注重以中长期的高质量制度供给统领全局的创新模式，取代短期“需求侧”调控为主的凯恩斯主义模式。在优化供给侧环境机制中，强调以高效的制度供给和开放的市场空间，激发微观主体创新、创业、创造的潜能，构建、塑造和强化中国经济长期稳定发展的新动力。按照“供给侧”改革思路，中国已调整人口政策，从控制人口数量转向优化实施人力资本战略；积极审慎推动土地制度改革，逐步建立城乡统一的土地流转制度；全面实施金融改革，积极解除“金融抑制”，有效支持实体经济；切实改革税收制度，推动“营改增”，为企业经营创业活动“松绑”、“减负”，激发微观经济活力；大力实施教育改革和创新驱动战略，培育高水平人才有效建设创新型国家。

  二、税收在“五大”改变中将大有作为

  （一）税收理论将更加突出

  从中国目前的宏观经济问题来看，采用供给学派的思路是适合的，供给学派的主要理论主张是减税，减税在经济学上属于税收理论。从经济学角度来看，最早的时候没有宏观经济学，到二十世纪三十年代大萧条时期，凯恩斯才建立了宏观经济学，建立了完美的理论和模型，凯恩斯理论管了大概30年左右，比如罗斯福就实施了新政。但是罗斯福实施的政策给美国以及欧洲国家带来了滞胀，甚至到上世纪70年代的时候依然给许多发达国家造成很大问题，即“两高一低”：高失业率、高通货膨胀率、低增长率。从过去中国的宏观经济发展经验总结，表面看起来和西方遇到的情况差不多，但实际上也遇到了滞胀问题。当年，里根、撒切尔夫人都采纳了供给学派的主张，就是通过减税刺激工作的积极性、增加劳动的投入。所以，从整个经济理论以及中国经济运行的态势来看，供给学派的减税理论是可行的。从“需求侧”转向“供给侧”，供给学派的税收理论将更加突出。

  （二）税收政策调控手段将更加重要

  “需求侧”管理主要是货币政策，“供给侧”管理主要是财政政策，而税收政策是财政政策的主要部分，因此，税收政策将承担起宏观经济调控的重任。过去宏观经济调控主要在“需求侧”发力，按照凯恩斯理论，主要是增加投资，大部分是政府投资，比如，2008年的四万亿投资。巨大的投资短期可以见效快，后果是进一步加剧了“供需失衡”的幅度。增加政府投资，就必须以增加财政收入为前提，实际上使通过增加税收收入方式支撑政府投资需要。“供给侧”改革，主要是通过减税，降低企业税费负担，减少政府收入份额，增加企业收入份额，使企业有更多资金投入生产，增加供给。因此，从“需求侧”到“供给侧”转变，在税收政策上要从增加税收收入为主转向以减税清费为主。实际上，从当前的经济运行来看，整个宏观调控模式需要发生根本性的转变，税收政策将发挥越来越重要的作用。

  （三）减税不仅可以增加供给，而且主要是刺激消费需求

  “需求侧”是增加税收，“供给侧”是减少税收。2014年中国全部政府收入23.63万亿，占63.61万亿GDP的37.1%。其中，财政预算内税收收入11.92万亿，政府性基金收入5.41万亿（含土地出让金4.05万亿），人社部门社保费收入3.98万亿。税费负担太高，发展中国家一般在20%左右，现在中国税费负担几乎和发达国家接近。过去，中国的居民收入占经济总量的比例太低，税收收入增长速度每年都远远高于居民收入增长速度，结果必然是国富民穷。因此，中国最合适的还是供给学派的思路，就是减税，也就是前述的“供给侧”改革。就是减低生产环节税负，减少在国民收入分配中的份额，相应增加了企业和居民在国民收入分配中所占份额。企业份额增加，它们有更多的资金投入生产领域，同时增加供给量，居民份额的增加，使他们有更多的收入增加消费能力，增加消费需求。从供给侧进行宏观调控，就意味着必须减少税费。因此，供给侧管理，特别是减税，可以通过国民收入分配传导到“需求侧”的消费需求的增加。

  （四）结构性减税可以改善产业结构

  “需求侧”是总量调控，“供给侧”是结构性调控，对不同行业采用不同的税收政策，实行结构性减税优惠政策，可以促进部分短缺行业的发展，抑制部分过剩行业的发展，对当前的去产能、去库存、降成本、补短板十分重要。顶住当前经济下行压力，推动稳增长调结构，要用好财税体制改革这一利器，更大激发市场主体活力。注重“供给侧”调控，可以有效调控部分产能过剩行业，促进短板行业的发展。供给有总量问题，也有结构问题，现在看来重点是结构问题，是由于过去增加的投资沉淀的结构性供给，如钢铁、煤炭产能过剩。2015年以来，为培育大众创业、万众创新的良好生态，中国出台一系列的减税降费政策，为企业带来切切实实的好处。然而，这并非“大水漫灌”，而是以产业政策为导向，通过结构性减税和普遍性降费，有针对性地促进创业创新，激发市场活力，下一步将继续发挥税收政策优势改善产业结构。

  （五）短期减税可以换来长期的增税

  按照供应学派理论，拉弗曲线显示，经济（税基）是宏观税负（率）的减函数关系，提高税率，税基减少，降低税率，税基增加。减税就是降低税率，可带来税基（国民经济）的增加，从长期看税基的增加，即使税率保持不变，随着税基的增加，税收从长期看也会增加。处理好短期与长期的关系，短期实行减税政策后，可以增加企业收入，企业有更多的资金投入生产，扩大生产规模，增加税基，未来税收增长提供保障，这就是短期减税与中长期增税的关系。作为财税部门一定要转变观念，适应“需求侧”到“供给侧”改革的新情况，2016年要全面推开营改增等改革举措，这将为企业减负松绑，放水养鱼，为鼓励社会投资和促进大众创业、万众创新营造更宽松环境，推动产业转型、结构优化，在培育发展新动能中涵养宝贵税源，用短期财政收入（税收收入）的“减”换取持续发展势能的“增”，为经济保持中高速增长、迈向中高端水平打下坚实基础，实现税收收入的长期可持续增长。

注：此文主要部分已刊发在2016年2月3日《中国税务报》