关于规范税收优惠政策的几点思考

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关于规范税收优惠政策的几点思考

时间：2025年04月30日

来源：中国税务报

作者：李旭红

作者系北京国家会计学院副院长、教授

在市场经济、法治环境更为完善的环境下，税收制度及税收监管的确定性才是投资者更为关注的问题。

税收优惠是国家利用税收杠杆对经济运行进行调控的一种重要手段，它是国家为实现一定的社会政治或经济目标，通过制定倾斜性的税收法律、法规、政策，以豁免或减少经济行为或经济成果税收负担的行为。近年来，我国减税规模力度强劲，在促进经济发展、增加就业、改善民生等方面发挥了积极作用。但是，税收优惠本质上是一种财政资金的让渡，在税收上表现为税式支出。因此，党的二十届三中全会提出，“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”，旨在进一步精准施策，加强科学管理，以更加充分发挥税收优惠政策的积极效应。关于如何与时俱进规范税收优惠政策，有以下几点思考：

衔接好实施税收优惠政策与增强税制及监管确定性之间的关系。理论与实践均证明，税收优惠政策在增加就业、鼓励研发、促进投资、提升价值等方面有积极作用。这也是近年来世界各国持续扩大税收优惠政策广度及规模的原因。在政策的对冲与博弈中，我国保持适度税收优惠政策是保持一定国际竞争力的关键。尤其是当前在逆周期调节中，由于国内外经济环境不确定性的冲击，企业面临着较大困难，税收优惠对于企业纾困发挥着积极的作用。但是，短期应对经济周期波动的税收优惠政策与长期法定的税收优惠政策两者应区分开来。以促进投资的税收优惠政策为例，发展中国家更倾向于选择短期性投资激励工具，但在市场经济、法治环境更为完善的环境下，税收优惠不是投资者主要考虑的因素，税收制度及税收监管的确定性才是投资者更为关注的问题。因此，我国应将规范税收优惠政策与落实税收法定统一起来，将可以纳入长期性税收优惠的政策纳入税法，以增强税制的确定性，优化税收环境，稳定投资者信心。目前，我国多税种存在较多依然长期有效的税收优惠政策，一些适用范围较窄、专业性较强的税收优惠政策在判定中具有较大的不确定性，既增加了税收管理成本，又容易产生税收风险，这类型的税收优惠政策应考虑适时清理及优化。

现阶段税收优惠政策实施的方向应重点聚焦于促进科技创新的高质量发展。当前，我国正处在高质量发展的关键阶段，税收优惠政策应进一步聚焦促进科技创新，因为科技进步才能形成新质生产力，推进中国式现代化。具体而言，一是运用税收优惠政策解决市场失灵，弥补正外部性所产生的成本，研发以及环境保护的税收优惠政策就是典型的例子。研发及低碳环保是科技进步的重要体现，但是，由于研发、环境保护产生成效可能惠及到不需要付出成本的经营主体，因此给予相关投入研发及环保的经营主体一定的税费优惠，不但可以产生激励作用，同时也起到了弥补成本的作用。二是税收优惠政策作为财政刺激性工具，尤其在逆周期、跨周期的调节中，可以发挥重要作用。大多数的科技创新主体来源于中小企业，比如近期非常活跃的人工智能企业就是典型，它们是科技创新活跃力量的重要源泉。税收优惠对于中小企业，尤其是科技创新型中小企业的发展可以发挥积极作用。但是，如果主要是基于周期性对冲政策的考虑，应根据经济社会环境的变化而及时调整。三是助力产业发展战略，对于许多发展中国家和新兴经济体来说，税收优惠作为工业和经济发展战略的一部分发挥着重要作用，税收优惠可以用来促进某些经济行为、产业、公共产品投资或特定地理区域的投资。因此，为促进我国高质量发展，税收优惠政策应与我国科技强国、绿色发展、民生保障等紧密结合，同时需要与我国的经济结构调整紧密结合，比如向第三产业以及消费驱动增长模式重心的调整。四是吸引投资，这与国际竞争环境密切相关，我国运用有效的税收优惠工具，优化税收营商环境，将有利于形成国际上积聚高质量投资的高地，以积累更多资本支持创新发展。

合理安排税收优惠资金的规模以适应财政的可持续性。税收优惠具有相机抉择的属性，所以许多国家都采用了这一政策工具。根据全球税式支出数据库（GTED）的统计数据（不含中国），2012年—2022年世界平均税收优惠金额占国内生产总值（GDP）比重在3.8%—4.3%之间，占税收收入比重在21%—24.4%之间，其中收入水平越高的国家（地区），其税收优惠金额占GDP比重越高。我国税收优惠金额和占比一定程度上较为偏高，应根据财政收支情况进行适度控制。规模的有效控制既包括税收优惠金额占税收收入的规模，也包括税收优惠金额占GDP的规模，以符合我国财政实力以及经济实力的实际情况，支撑有效使用税收优惠的政策工具。规模的有效控制还应该与税收优惠对经济的贡献密切相关，效应越好的政策越应该保障其支出的金额。

税收征管环节应强化依法治税落实税收优惠政策。税收优惠是一个经济概念，法定原则是推动税收优惠制度规范建设的重要法律保障。一方面，税收优惠的设定应当以税法作为基准。经济合作与发展组织提出，税收优惠政策应遵循立法程序并根据税法进行强化。另一方面，税收优惠的设定应基于授权规则而非自由裁量权。国际货币基金组织指出，税收优惠制度的滥用是一项长期问题，解决这一问题最有效的方法是建立基于公开透明和负有责任的税收优惠授权制度。落实税收优惠政策打通“最后一公里”需要与税收征管紧密结合。近年来，我国税务机关积极落实中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，不断发挥我国现代化税收征管体系的作用，依托税收大数据，使税收优惠政策直达经营主体，促进符合条件的企业“应享尽享”“应享快享”，取得了积极的成效。在此基础上，还应该进一步强化依法治税，增强合规管理，发挥效能税务的作用。依法落实税收优惠应该包含两个方面：一是税法中规定的税收优惠，纳税人应该“应享尽享”，增强税制的确定性，这样才能增强市场信心及激发市场动力以促进经济发展；二是税法中没有规定的税收优惠，应避免任意裁量，尤其应该关注到部分地区为了获得税源，绕过税收优惠的相关规定，对纳税人缴纳的税收采用政府奖补的方式来进行返还以扩大招商引资。这样的隐形“优惠”对于税基的侵蚀是较大的，也破坏了税收优惠的法定性原则及全国统一大市场的原则。为促进地方经济发展，建议用创新性的财政工具推进地方财税体制改革，以合理合法调动地方的积极性，既保障税收收入及财政的可持续性，又避免税收风险及结构性矛盾。