【2017年04月25日】付广军：实现京津冀“一体化”协同发展 打造中国经济发展领头雁

付广军老师

付广军：实现京津冀“一体化”协同发展 打造中国经济发展领头雁

说明：本报告为2014年民建北京市委《京津冀“一体化”协同发展》课题调研报告，报告执笔人付广军，此次《广君微言》转发保持原貌，没做任何改动。

  引言

  2014年2月26日，中共中央总书记习近平在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报。就如何使京津冀协同发展建立起科学长效的机制，真正实现一加一大于二、一加二大于三的效果进行研讨。

  习近平强调，实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。

   一、京津冀一体化的论述

  京津冀为什么要一体化？实现京津冀协同发展是区域发展的战略目标，京津冀一体化是实现目标的手段和途径，一体化是京津冀协同发展的前提。离开一体化，协同发展无从谈起。

  京津冀一体化协同发展是国家战略，是京津冀三地协同发展的共同愿望。如何做好顶层设计（特别是制度设计）？如何实现协作共赢？如何处理政府促进与市场竞争的关系？需要我们认真探讨。

  （一）京津冀一体化的落脚点

  有心人会注意到，此次京津冀协同发展提的是“一体化”，与以前的“经济圈”或“城市群”概念不同。所谓“一体化”，字面意思是“一个整体（主体）”，就是京津冀视同一个发展主体看待。京津冀一体化，应该包括：行政管理（包括财税管理等）一体化、经济发展（包括产业布局、产业规划等）一体化、社会管理（包括社保、救济、教育、交通等）一体化，简称行政一体化、经济一体化、社会一体化。

  按照目前分税制财政管理体制（以下简称分税制），一级行政有一级税收对应，行政一体化可以解决京津冀三地因分税制造成的税收竞争和地方税收（财力）问题。

  从理论上讲，实现京津冀一体化协同发展，最简单、最直接的办法是行政一体化，也就是将京津冀三个省级行政区改为一个行政区（可以是省级、也可以高于省级，如首都特别行政区）。

  行政一体化问题解决了，经济一体化、社会一体化也就同时解决了。但是，由于中国现行政治体制原因，首都的政治、文化、科技资源禀赋优势远远高于其他区域，对全国人口的吸引力十分强大，盲目扩大首都的地域范围，将会造成首都人口的爆发式增加，因此，短期内将京津冀变为大首都特区的做法不可行，更不现实。既然京津冀行政一体化不可行，那就必须寻找新的解决办法，由于目前政府的社会管理与行政管理密不可分，承担行政管理职能的政府，必然承担社会管理的责任，因此，经济一体化便成为京津冀一体化唯一和优先考虑的选择。

  经济发展一体化，主要是区域内产业的合理布局和协同发展，随着首都功能的重新定位，经济中心已经弱化，部分非首都核心功能的产业要转移，转移属于要素的流动，首先服从于市场规律，因此，排除行政手段干预，非首都核心功能的产业转移就不一定只在区域（特指京津冀，下同）内进行，也可能转到其他区域（如长三角、上海）。

  （二）京津冀一体化的主要内容

  基于珠三角、长三角的一体化历程，结合京津冀地区的具体情况，我们认为，京津冀一体化主要包括以下五方面内容：

  1、京津冀区域规划一体化。2014年北京市已在政府工作报告中提出“落实国家区域发展战略，积极配合编制首都经济圈发展规划，抓紧编制空间布局、基础设施、产业发展和生态保护专项规划，建立健全区域合作发展协调机制，主动融入京津冀城市群发展”。早在2005年，北京市就通过了《北京城市总体规划（2004~2020）》，其中就有关于环渤海地区经济协作方面的内容；2010年，有关部门编制了《京津冀都市圈区域规划方案》并上报国务院。但多年来，京津冀地区的区域规划都“只闻楼梯响，不见玉人来”。现在，启动京津冀一体化，规划必须先行。

  2、京津冀生态环境建设、保护、利用方面的一体化。近年来，整个华北地区不断遭受严重雾霾袭击。从某种程度上讲，这是京津冀一体化在议而不行多年后骤然提速的直接原因之一。正是因为雾霾问题，有关方面才深切认识到，对具有空间流动性的大气污染问题，仅靠任何一地，都难以从根本上解决问题，必须寻求区域协作。事实上，当年长三角、珠三角地区也是在遭受严重的跨区域生态危机和重大环境污染事件后，才启动了环境治理方面的区域协作。通过区域协作解决环境问题，在北京与河北早有成功先例，上世纪60年代为了保护北京市水质，在河北部分地区大力推行“稻改旱”，其中所涉及的生态补偿机制，这对未来京津冀实施环境保护的区域协作有借鉴意义。

  3、京津冀以交通为主的基础设施一体化。从长三角、珠三角一体化经验看，这是一体化进程中最容易在短期内启动并取得突破的方面。具体而言，首先是接通“断头路”，其次是实现北京、天津、石家庄等城际间地铁、快轨的互联互通，先让区域内已基本成形的路网体系进一步顺畅起来。再往下，就应当是对机场、港口、铁路等进行统筹布局，按经济社会发展的内在需求而不是行政区划进行分布，以增强协作、减少摩擦、提高规模经济效益。

  目前，京津冀高铁布局还没有成型，部分地区连动车都没有，京津冀交通一体化徒有虚名。因此，要实现京津冀一体化，大的交通规划必须先行，不仅高铁，还要有高速公路网络化，特别是跨区化的七环路的建设应抓紧建设，还有区镇级的交通规划。京津冀经济建设的重点未来应该在区县，高铁如果只修到大城市，那对于大部分生活在区县的居民不起作用。北京到保定，高铁只需20分钟，从保定到下面区县却要2、3小时，京津冀交通的最主要问题是部分地区（主要是河北）交通发展滞后。与珠三角不同，广州、深圳、东莞、佛山等城市，在很多年前就已经实现了“镇镇通高速”，有的镇还不止一条高速。

  4、京津冀产业布局一体化。这是区域经济一体化的核心。相对于长三角和珠三角启动一体化前面临的产业同构度高、恶性竞争的局面，京津冀三地的产业呈现出明显的断层，说是存在“产业悬崖”也不为过。目前，一方面北京市人多地少，高、中、低各类产业齐聚北京，现在北京的交通、住房、环境等已到了不堪重负的程度，迫切需要转移部分产业；另一方面，河北的低端制造业污染严重，资源环境承载力几乎到达临界点，迫切需要推动产业转型升级。只要能打通两地在土地、财税等方面的制约，统筹产业布局，完全可以在两地之间形成相互联系、相互支持的合理产业体系，收到多方共赢的效果。

  5、京津冀基本公共服务一体化。一旦完成了交通基础设施、产业的区域合理布局，人员、资源、信息等就将在区域内大幅度、高频率流动，由此带来对医疗、教育、城市综合治理、司法、警务、食品药品监督管理等基本公共服务一体化的迫切要求。这一点在长三角、珠三角地区已经表现得十分明显，始于2009年的“广佛同城化”就是对此的回应。经验表明，相对于基础设施、产业布局方面的一体化，基本公共服务一体化的矛盾大得多、难度也高得多。京津冀一体化或迟或早也定会面临这个挑战，宜未雨绸缪。

  二、京津冀一体化协同发展的主要原则

  关于京津冀一体化协同发展、打造“大首都经济圈”（也称为“环渤海经济圈”）的动议早已有之。但由于种种原因，相对于一体化起步较早、成效较为明显的珠三角、长三角，京津冀一体化步伐格外艰难。但反过来讲，珠三角、长三角一体化过程中的一些经验与教训，也可以为今天推动京津冀一体化提供学习和借鉴之处。

  （一）以区域人才自由流动为突破口

  京津冀整体经济实力弱于长三角和珠三角地区。在产业链条上，津冀两地（特别是河北）总体处于附加值较低的上游区间，北京的科技高地优势，无法有效地转化成为京津冀的生产力，而在长三角和珠三角地区，科技转换率要大幅高于京津冀。京津冀继续按照传统经济的发展模式，已经没有可能在短期内，追赶甚至是超越长三角和珠三角地区，亟需另辟蹊径，找到一条符合当前全球经济一体化和科技革命加速推进总体趋势的发展道路，有别于珠三角、长三角以纺织、玩具等实现初期积累的模式。虽然京津冀地区人才总体规模要远远超过长三角和珠三角地区，但主要集中在北京。同时，由于缺乏产业集群的支撑，北京的科技创新中心没有发挥应有的辐射优势和带动作用，这就需要在京津冀一体化的过程中，优先开始人才市场的一体化，促进人才在京津冀区域内的自由流动。

  （二）以体制机制创新为驱动

  京津冀要大力发展民营经济，推进国企改革，引进三资企业。长三角、珠三角地区与京津冀相比，本身市场化程度高，外资、民营企业集中，市场具有重要推动作用。北京是首都，具有特殊性，行政力量绝对主导，大型国有企业，特别是国企总部集中；天津、河北地区市场发展情况及整个市场开放情况与长三角、珠三角相比有明显的滞后性。如果市场经济发展的氛围浓厚，市场自然会自发进行区域经济要素的组合，使各生产要素自由流动起来。京津冀要消除地方保护，借助外力（如南方民营企业、资本的北上、外资外企引入），形成区域产业之间内在联系，冲破行政壁垒。三地政府要定位于提供更多的公共服务，努力创造更好的投资环境和发展市场经济气氛，退出直接投资和直接干预。因此，京津冀的区域合作，最大的特点就是体制、机制创新驱动，立足点就是创新驱动，这是与长三角、珠三角有鲜明本质区别的地方。

  （三）以发挥市场配置作用为基础

  京津冀一体化最主要的是推进统一市场形成，推进相互衔接一体式高效的交通建设，增强相互交流支撑能力。如果达到后，能使产业形成合理分工。这一过程中要涉及土地，毕竟土地是发展中要涉及立足之地。土地成为推进新型城镇化过程中的焦点问题。目前来说，要实现建设统一城乡发展，必须建设统一市场，土地产权要真正赋予农民。宅基地等拥有相应的支配权力。否则统一市场无法建立起来。但是会对土地财政形成压力。

  京津冀一体化过程中，实现区域经济协同发展。协同发展包括两个层次的含义：一方面是有规则、有序竞争，有竞争才能激发活力，但不是恶性竞争。另一方面是合作。这两方面是协同发展的重要内涵。这一前提下，招商引资要根据各自的功能定位、产业定位去选择。不能无条件盲目接收。否则不符合京津冀协同发展要求。

  （四）以协调区域税收分配为重点

  京津冀要协调区域税收利益分配。从立法的角度正在研讨利益税收的分配，需要在国家层面出台政策。例如，北京发展总部经济，有许多津冀的民营企业把总部搬到北京，对地方也不公平。从一体化角度来讲，看中央如何构建大的财税体系，通过区域横向转移支付，税收优惠政策一体化等解决问题。该区域能不能形成一套有力的税收利益分配协调机制和组织架构，至关重要。因为京津冀区域主体多元，2个直辖市，1个省级单位，在北京市内部，还有中央单位，国务院单位，军委单位，以及他们各自下属的事业单位，如此多的机构占据着资源的绝大部分份额，如果不能得到中央各个部门的有效配合、协调，那么京津冀一体化的规划、实施，都将面临极大困难，如果未来的发展不能解决税收利益分配体制和机制，一体化就难以实施。

   三、制约京津冀经济一体化的障碍

  京津冀到底该如何一体化？追溯京津冀地区合作的历史，也许会对京津冀一体化难题有更清晰的认识。京津冀一体化概念早在上世纪80年代就提及，如“首都经济圈”、“环渤海经济圈”。与此同时，与京津冀一体化相关的政府文件、政策建议、规划、研究报告、学术文章也多如牛毛。然而，三十年过去，京津冀一体化还得重提，阻碍京津冀一体化的难点何在？

  1、“区域竞争模式”是影响京津冀协同发展的最重要的原因之一。所谓“区域竞争模式”，是指改革开放以来，为了调动地方发展的积极性，通过中央向地方放权、财政税收、公共服务、晋升考核等一系列制度安排和具体措施，使得每个地方成为推动本区域经济社会发展的主体。这些利益相对独立、且各个区域很大程度上握有自身发展的主动权，这种互相激烈、甚至惨烈竞争的发展模式，不可避免地带来许多负面的效果，最为明显的就是造就了每个区域“划地为牢”、“以邻为壑”的发展观念和发展策略，由此形成严重的地方保护主义、市场分割和行政壁垒。

  2、“中央决策、地方执行和碎片化的中央集权模式”和“政府介入经济发展的程度过深、京津冀地区之间的行政权力差别过大”是阻碍京津冀一体化的另两个重要原因。行政推动最后要打破壁垒，让位于市场，最终行政要退出，只做该做的规划与引导，这也是京津冀一体化协同发展遇到的特殊难题。

  现在京津冀一体化发展已经是国家战略，被民间成为“一号工程”，这是有利的一面，但是，不利的因素还很多，制约因素也很多。其中最主要，也是最关键的一点是财税体制，不解决区域财税体制，必然影响区域内产业转移。大家知道，经济决定税收，一个区域的经济发展水平和产业结构决定税收的多少，而且税收直接影响政府的可支配财力，政府的财力丰裕程度又决定了政府社会服务能力的大小，因此，各个区域政府与其说是关心经济发展，更应该是关心本区域税收的多少。

  按照现行财税管理体制，实行分税制体制，税收来源于经济，税收的多少与经济发展水平关系密切，京津冀经济一体化面临的问题，表面看是经济问题，背后实际是税收利益分配问题。不首先解决好京津冀三地之间的税收分配问题，经济一体化将困难重重。因此，区域税收分配是京津冀经济一体化的核心问题。

  四、京津冀一体化协同发展的特点及意义

  （一）京津冀一体化协同发展特点及意义

  中国并非缺乏培育城市群发展的经验，比如珠三角、长三角、长株潭、中原城市群等。但最大问题是，此前的城市群多是自发形成，而这一次却是要自上推动的。

  对照城市群发展水平较高的珠三角和长三角，我们更容易找到解决京津冀一体化协同发展问题的办法。珠三角、长三角的发展是市场经济发展的结果，市场力量冲破行政壁垒，横向联系代替纵向联系，在市场的作用下区域经济水到渠成。长三角、珠三角地缘相近，人文相亲，民营经济、三资企业为主要载体的市场经济发展迅速，行政区域特色经济无法满足市场经济发展，迫使地方政府职能做出调整，市场经济发展到一定程度，在资源配置起主导作用，区域经济也随之形成。正是在市场的调配作用下，长三角、珠三角地区出现了大量的产业群落，形成产业之间的内在联系和产业发展氛围。

  苏南模式和温州模式这两种典型发展市场经济的模式都诞生于珠三角，拥有发展市场经济的DNA。而珠三角和长三角的政府都因此变得“超然”、“豁达”，积极寻求新定位，提供配套公共服务。比照京津冀，行政力量在资源配置中占主导地位，国有经济占比高，地方政府控制资源能力强，行政力量占主导地位。与此同时，北京周边各大城市功能趋同，自成体系。京津冀存在大量二元经济结构，不仅城乡之间存在二元经济结构，大城市和中小城市之间也存在着一种二元经济结构。此外，京津冀地区由于户籍制度没放开、民营经济不发达，农村剩余劳动力转移比长三角、珠三角困难。虽然北京拥有大量的人力资源和金融资本，但难以流到津冀，对津冀经济辐射力小。此外，从历史上看，京津冀缺少市场经济因素，官本位思想严重，发展市场经济的愿意不强烈。

  （二）京津冀协同发展的意义

  习总书记对京津冀一体化协同发展的高度重视，2013年5月，他在天津考察工作时，提出要谱写新时期社会主义现代化京津双城记。8月，他在河北提出要推动京津冀协同发展。2014年年初他又专门主持召开座谈会，听取三地工作汇报。习总书记强调，京津冀协同发展意义重大，对这个问题的认识要上升到国家战略层面。这是历史性的重大战略决策，对于京津冀以及国家改革开放和社会主义现代化建设全局，都具有里程碑意义。

  京津冀土地面积21.6万平方公里，仅占全国的2%，总人口达10860.5万，占全国的7.98%；2012年地区生产总值达62172亿元，占全国的10.9%；社会消费品零售总额达23661.8亿元，占全国的9.9%；进出口总额达6124.8亿美元，占全国的14.7%，在国家的发展中是重要的一极。京津冀已经成为继长三角、珠三角之后，第三个最具活力的城市群。京津冀协同发展，不仅要解决北京、天津、河北三地发展问题，还要为中国推动区域发展机制体制创新、探索完善城市群布局和形态、促进人口经济资源环境相协调、带动北方腹地发展趟出一条路。也就是说，要为国家治理体系和治理能力现代化提供借鉴。

  京津冀一体化协同发展上升为国家战略，对京津冀来说，是一个千载难逢的重大机遇。对于北京而言，调整疏解非首都核心功能，有效控制人口规模，遏制“摊大饼”式发展，需要周边建设一批生态环境好、商务成本低、生活质量优的城市承接产业转移和要素外溢。对于河北而言，要改变首都周边塌陷、落差过大局面，就要根据京津特别是首都发展方向，研究和确定河北的发展定位，包括工业布局、城镇布局、基础建设、生态建设、社会事业等，实现错位发展、协同发展、融合发展、一体发展。对于天津来说，不仅要做好京津双城联动发展这篇文章，还要实现京津冀协同发展。

  京津冀一体化协同发展上升为国家战略，对京津冀来说，三地三根绳将被拧成一股绳。京津冀协同发展上升为国家战略，凸显了京津冀在全国发展格局中的战略地位。三地要建立科学长效的机制，加强顶层设计，编制首都经济圈一体化发展相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策和项目安排等方面形成具体政策。

  京津冀一体化协同发展上升为国家战略，对京津冀来说，将在一些重大问题上首先获得突破。近年来，京津冀三地共同推动一体化的热情很高，做了大量工作，但是一些深层次的问题没有得到解决，比如京津冀交通的互联互通、社会服务的共享共建等。三地要处理好国家战略与自身发展的关系，在服务国家大局中提高发展水平。要自觉打破自家“一亩三分地”思维定势，严格执行“区域规划一张图”，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。要下决心破除各种体质机制障碍，推动资本、技术、人才、劳动力等各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。当前，三地要按照中央的要求，以区域基础设施一体化和大气污染联防联控作为优先领域，力争率先取得突破。

  五、京津冀协同发展未来构想及若干建议

   （一）京津冀协同发展的未来构想

  京津冀一体化必然首先搞活三地的土地市场，但京津冀的整合不能只靠房地产。这就需要寻找整合的利益动机。京津冀一体化改革进程本身，也是深化改革的一块试验田。

  京津冀一体化的目的不是为了单纯的一体化和融合，而是为了实现快速崛起和协同发展。京津冀三地要在中央的总体规划框架下，大力破除制约生产要素自由流动的体制性、机制性障碍，继续深入改革开放、解放思想，将京津冀协同发展，提升到引领改革开放的小岗村、践行邓小平南巡讲话时，开发深圳一样的高度，有所创新，有所突破，先行先试，带动全国，成为中国从工业化后期发展到后工业化时代，进入初级发达国家的时代领军地区。现在中国与周边国家都在谈自由贸易区，没有理由在一国之内，还有如此多的一体化阻碍性因素。京津冀一体化符合区域一体化、全球一体化的浪潮，是和上海自贸区一样的深化体制、机制改革的抓手。

  1、大首都经济圈的发展构想。京津冀协同发展已上升为国家战略高度，这是三地共同发展富强的机遇，也是中国区域协同发展样板的探索和挑战。随着首都功能的重新定位，北京经济中心已经弱化，部分非首都核心功能的产业要转移，转移属于要素的流动，首先服从于市场规律，因此，排除行政手段干预，非首都核心功能的产业转移就不一定只在区域（特指京津冀，下同）内进行，也可能转到其他区域（如长三角、上海）。由于经济发展水平、资源禀赋，尤其是管理机制差异较大，京津冀经济一体化难度要比其他区域大，这就需要发挥各自的优势，合作共赢，实现资源要素的优先在京津冀区域内流动。京津冀协同发展以北京为核心，天津、河北为两翼，合力打造环渤海经济区战略空间为共同目标，创建“大首都经济圈”，打造中国经济发展的“第三极”，最终目标是成为中国经济发展的“领头雁”。

  2、协同合作提高京津冀创新驱动和绿色可循环工业比例。京津冀协同发展，将成为全国区域协同发展，共同富裕的示范和样板，而对面全国30年经济高速发展下带来的环境、大气污染问题，京津冀协同发展首先要破除河北高能源消耗高排放的粗放经济发展模式，为全国区域协同发展下保护环境和大气树立一个榜样。这就需要京津带动和引领河北相对薄弱的第三产业和高科技产业升级，以京津高校人才和技术、资金优势帮扶河北创新驱动提速，逐步增加高科技附加值、第三产业和绿色可持续经济比例。

  3、京津与河北要劣势共弥，优势互补。京津有科技、资金、人才优势，河北有土地、人力优势，而另一方面，京津有城市人口压力和发展空间劣势。河北做为京津主要水源地和人力资源主要来源地，曾为京津的发展繁荣做出过贡献，而此时正需要京津两地在科技、人才、投资方面向河北经济转型提供大力支持，京津也应该疏散出一些高科技产业转移到河北，一方面引领河北高科技产业发展，另一方面疏解城市交通、人口、住房压力。

   （二）京津冀一体化协同发展的建议

  为什么京津冀一体化的提出，京津冀三地的态度和积极性不同，是因为各方的心态和目的存在差异。北京市作为首都，主要是想利用一体化的机会解决存在的大城市病（包括交通拥堵、环境污染、人口密度大，等等），天津、河北则想着借一体化的机会，承接北京非首都核心功能产业转移，实现自身税收利益的增加。可以说，在京津冀一体化问题上，京津冀三地还存在“同床异梦”。为解决上述问题，我们提出以下建议：

  1、设计京津冀一体化协同发展的机制。一盘一体化大棋，包罗了各方利益与诉求，如何在各方利益间找到平衡与做出抉择，显然需要大智慧与大技巧。在通往一体化的道路上，最大的难题在于跨越、削弱行政权力之间的分隔。在长三角、珠三角地区的一体化过程中，曾屡次遭遇经济一体化发展与行政单元权力边界难以逾越的矛盾，即使在同属于一个省级行政区、协调难度相对较小的珠三角地区，一体化之路也并不顺利。鉴于北京是首都，历来集政治中心、经济中心、文化中心于一身，天津、河北与之合作，协调难度自然更大。正因如此，在启动京津冀一体之初，就应高度关注区域协调机制的建设。

  京津冀为什么跳不出“各自为政”的思维惯性，就在于现行的分税制体制，这种以行政单元为基本单元的经济社会组织管理模式，必然是造成不同的区域以各自利益为重。各地方政府都面临运行、稳定、发展的多种需求，北京如此，河北、天津也是如此。京津冀地区一体化的协作机制需要同时兼顾自愿性和必要的约束性，处理好区域规划的约束力问题和协作税收利益补偿、分享问题。

  目前，国内采用较多的区域协调机制通常有以下几种：一是设立区域协作领导小组，确定合作的原则、方针以及重大问题决策；二是签订城市合作框架协议，规定双方或多方协作的主要领域、相互的权利义务等；三是设立市长联席会议，负责协调、沟通情况、商定具体问题处理，联席会下面通常设有秘书处、办公室和若干个专责小组；联席会议实行轮值制等。从实行的情况看，这类协作通常自愿有余、约束不足，因此常常消散于无形。

  2、京津冀一体化过程中三地要政策统一，行动协调。京津冀有一亿人口，许多经济产业规模都是全国第一，可谓地缘一体、人缘一家、文化一脉。三地同气连枝就更需要政策统一，行动协调，不能为了自己经济发展而不顾及另两方利益。

  一是提高京津冀一体化规划的约束力。习近平总书记已明确要求，“要抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题”。一旦规划制定完毕并得到各方同意，就必须通过一定程序使之成为具有较强约束力的条文，“一张蓝图干到底”，保证规划的严肃性和一体化进程的顺利推进。如果仅有规划而无相应的约束与执行机制，京津冀一体化很难取得实质性的进展。在这方面，广东省曾有过教训。早在2004年，广东省就出台了珠三角协调发展规划，但由于缺乏相应的约束与执行机制，一体化之路始终举步维艰。直到2011年10月，广东省人大出台了《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，珠三角的一体化才步入了快车道。

  二是要建立按空间分区的管治机构。这相当于建立实施规划的执行机制。所谓空间分区，是一个类似国土功能区的概念，即按产业、城市、生态等功能对京津冀地区进行统一划分，确定每一个地区在区域内的主体功能。在此基础上，设立跨越三地的管理机构，整合原本分散在三个行政区内的同类功能。比如，在三地原有的土地管理部门之上，成立一个区域性的土地管理机构，在三地原有环境管理部门之上，成立一个区域性的环境管理部门……这些管理机构负责统一制定区域内土地、环境等方面的管理办法、执行标准以及各方具体职责等，再交由三地原有的机构具体执行。

  三是合理处理好区域协作中的利益问题。这又分两个方面：一是利益补偿，比较典型的例子将出现在环境生态领域，比如，如果确定河北省应当为京津冀地区的大气质量而关停并转更多的工厂和产业，其中所发生的成本和带来的损失，受益方就应当有一个说法。另一方面是利益共享机制，由于区域协作所产生的利益，需要在相关各方之间进行合理的分享，比如，如果河北地区为北京市产业升级提供了土地，那么北京市因挤出低端产业、发展高端产业所产生的利益溢价就要通过某种形式使河北能从中分享到一部分。只有这样，才能保证区域间的协调以一种可持续的方式进行。

  总之，区域一体化过程中绝非仅仅是经济方面的一体化，而是产业、生态、环境、空间功能、社会、公共服务等全方位的一体化。推进京津冀一体化的过程中，最大挑战是跨越分割的行政权力，建立既平等协商、又有一定约束力的协作机制，实现协作利益的合理分享。

  3、制定合理分配税收“蛋糕”财政制度。按照现行的分税制体制，京津冀财政各自独立，不进行财税制度创新无法解决现有矛盾。因此，本人提出一个不成熟、且大胆的想法供大家批判。

  既然，我们找到了制约京津冀一体化的关键因素，“对症下药”才是解决问题的根本。按照分税制制度设计，消除区域税收利益冲突的最简单办法就是实现京津冀行政一体化，前面我们已经论述了目前行政一体化难度还很大，没有最优，只好退而求其次。按照新的首都核心功能定位，北京已经弱化经济中心功能，经济又决定税收，特别是北京的金融产业发展优势明显，带来的税收利益也很丰富。金融产业是北京的主导产业，如果分税制不变，这些主导产业很难转移出去。再说，像北京这样一个具有二千多万人口的特大城市，不发展经济，就业问题都无法解决。

  做好京津冀经济一体化的财税分配制度设计，这就如同三人合作做蛋糕，制作前首先应就蛋糕如何分配达成共识。可考虑根据目前京津冀经济发展情况结合分税制体制，进行适度的财税制度创新，建立京津冀三地高层次、跨区域税收分配协调机制。由中央牵头成立京津冀区域税收分配协调委员会，负责制定三地之间的税收分配制度，以及税收分配管理，就涉及区域之间的税收利益进行协调和处理。

  建立“首都财政”实行计划单列，由北京（市）财政代管，“首都财政”的来源主要是中央保障，部分由京津冀提供，特别是由北京转移出去的非首都核心功能的产业产生的税收，列出一部分纳入“首都财政”，这样在财政体制上就变为北京财政、天津财政、河北财政，为北京财政、首都财政（由北京代管）、天津财政、河北财政。

  三地在税收分配上，均让渡一块作为首都财政，这样就可以减轻北京市因产业转移带来的税收利益减少的压力，同时天津、河北也贡献一部分因承接北京产业转移带来的税收利益增加的好处。同时，中央政府作为首都财政的受益者，也提供一部分首都财政资金的来源。

  同时，首都财政不仅服务于北京市，同时也服务于大首都经济圈（京津冀，包括天津、河北），津冀两地也能享受到首都财政的好处，特别是首都财政在环境治理、交通投资上必须通盘考虑京津冀。

   做大经济（税基）“蛋糕”，实现协作共赢，打造中国经济的“领头雁”，引领未来中国经济增长。只有制定好京津冀三地之间税收合理分配的制度，消除了三地之间的税收利益冲突，才能为经济的发展提供前提，使三地政府“同床同梦”，共同为大首都经济圈（京津冀）的经济发展做出应有的贡献，提升京津冀在中国经济中的地位和份额。

  妥善解决好北京财税问题，才能消除北京非首都核心功能产业转移的主要障碍，天津、河北的税收利益也得到了保障，京津冀经济一体化协同才能顺利实现。