【2017年04月02日】付广军：消除“环首都贫困带” 提升京津冀发展品质——基于京津冀与长三角经济发展比较

付广军老师

付广军：消除“环首都贫困带”　提升京津冀发展品质——基于京津冀与长三角经济发展比较

说明：此文为2016年11月15日在河北保定举办的“2016年京津冀协同发展正定论坛”主旨发言稿。其中的“京津冀区划重新调整：三驾马车齐驱，重塑发展格局”建议，与近日中央决定设立“雄安特区”不谋而合。
  
  在研究区域经济发展课题时，人们经常将京津冀与长三角放在一起比较，不仅要比较整体，还要进行内部深层次比较。京沪作为两个区域的龙头，其差距不算大，甚至某些方面北京还略占优势，为什么京津冀与长三角整体差距很大？原因是河北省与江苏、浙江二省经济实力差距太大。本文我们不仅比较了河北地级市与苏浙地级市经济发展情况，看出二者差距很大。但是，我们发现更大的差距在县级经济上，存在县级经济“环首都贫困带”。为了尽快改变京津冀发展的面貌，提升其发展品质，消除环首都贫困带已刻不容缓。

  一、京津冀与长三角核心城市比较

  在中国区域经济发展格局中主要有三大经济区域：京津冀（为原环渤海的一部分，区域范围较环渤海小）、长三角、珠三角，三大区域在中国经济中占重要地位，其中京津冀与长三角在省级行政区域上类似，均包括三个省级单位。具有较强的可比性。

   资料来源：各城市2015年国民经济和社会发展统计公报。

  经济发展情况比较。2015年地区生产总值，北京22968.6亿元，上海24965.0亿元。北京与上海差距不大，仅比上海少1996.4亿元。按常住人口计算，人均地区生产总值，北京为10.58万元、天津为10.69万元，上海为10.34万元元，北京、天津均略高于上海。

  财政收入情况比较。2015年，一般公共预算收入，北京为4723.9亿元，上海为5519.5亿元，上海明显高于北京。

  然而，京津冀作为中国经济发展的“第三极”，与长三角最大不同是，是“双核”城市，有北京和天津两个直辖市。尽管北京、天津单独与上海比较，经济实力不如上海，但是京津加在一起，无论是经济实力，还是财政实力，均强于上海。

  二、京津冀与长三角卫星城市比较

  为了便于比较，我们选取了河北省（包括省会城市在内）的8个地级市，同时，分别选取了江苏和浙江的各4个城市，进行比较。

   资料来源：各城市2015年国民经济和社会发展统计公报。

  2015年卫星城市地区生产总值，京津冀最高的是唐山为6103.1亿元，长三角最高的是苏州为1.45万亿元，是唐山的2.38倍，同时在我们选取的长三角8个城市中，其中有5个城市地区生产总值高于唐山。长三角经济实力最差的绍兴，也仅低于京津冀的唐山和石家庄，高于京津冀其余6个城市。

   资料来源：各市2015年国民经济和社会发展统计公报。

  2015年卫星城市财政收入，京津冀最高的是石家庄为375亿元，长三角最高的是苏州为1560.8亿元，是石家庄的4.16倍，同时在我们选取的长三角8个城市中，其中有7个城市高于石家庄。长三角财政实力最差的绍兴，也仅低于京津冀的石家庄，高于京津冀其余7个城市。

  从以上比较可以明显看出，京津冀与长三角的差距不在核心城市的实力上，而在卫星城市上。但是，这只是巨大差距的“冰上”一角，更大的差距在什么地方？

三、可怕的环首都贫困带

  早在2005年8月，亚洲开发银行的一份调查报告就首次提出：在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，年均收入不足625元的272.6万贫困人口。2012年3月，首都经济贸易大学与社会科学文献出版社在其联合发布的首部京津冀蓝皮书中再次指出，“环首都贫困带”不仅未能缩小与北京周边郊县的贫富差距，反而更加落后。

  京津冀区域经济增长及效应发挥的不够，其中最突出的问题之一，就是环首都贫困带问题。环首都300公里之内有超过1000万的贫困人口，这在外国首都经济圈极为少见。

  为了便于比较，我们选取了河北省环首都的8个贫困县，同时，分别选取了江苏和浙江的4个县级市，进行比较。

   资料来源：各县当年国民经济和社会发展统计公报。

   资料来源：各市2015年国民经济和社会发展统计公报。

  2015年环首都贫困县地区生产总值，滦平县为154.00亿元，涞水县为58.51亿元，长三角最高的是昆山市为3080.01亿元，是滦平县的20倍，是涞水县的52.64倍。同时在我们选取的长三角8个县级市中，经济实力最弱的是海宁市，地区生产总值为700.23亿元，是滦平县的4.55倍。

  可以看出，京津冀县域经济与长三角县域经济实力，存在巨大的差距，这种差距令人吃惊。不改变环首都经济圈的县域经济面貌，京津冀与长三角发展距离就不会缩小。

  如果这些贫困县能达到北京郊区县的经济发展水平，京津冀与长三角的经济实力差距会大大缩小，甚至会远远超出。因此，未来京津冀发展的着力点必须立足京津冀一体化协同发展，消除环首都贫困带上着力。

  从以上比较可以看出，京津冀与长三角经济发展比较，主要不是差在核心城市上，而主要差在卫星城市和县级城市经济实力悬殊。京津冀要想赶超长三角，关键在于卫星城市的发展上和消除环首都贫困带上。否则京津冀无法与长三角抗衡。

四、产生环首都贫困带的原因分析

  多年来，北京凭借首都这一政治优势长期吸吮着周边地区的资源，尽管近年已经开始反哺，但是历史上长期形成的欠账，造成的贫困带问题依然存在。虽然有些贫困带上的县城已经从北京的发展中受益，但是更多的县城仍然亟待脱贫。2013年，国家提出了京津冀一体化战略，给京津冀发展开出了一剂药方，让环首都贫困带看到了一片曙光。

  从东京到首尔，从巴黎到伦敦，从纽约到芝加哥……综观全球，依托大城市的辐射能力而形成特大城市经济圈（带），是全球区域发展中引人瞩目的现象。在中国，无论是上海为龙头的长三角，还是广州、深圳为双核的珠三角，都是特大城市经济圈的典型代表，在长三角和珠三角城市群内部，经济发展水平差距不是非常大，但是在京津冀经济圈，却出现了一个环首都贫困带，北京何以孤独地繁荣？

  然而，庞大如北京这样的特大城市，不可能长期孤零零独自生长，北京与周边地区的联系、互动机制是什么？这种机制如何影响、塑造周边地区的发展？环首都贫困带如何走出贫困？需要深入探索其形成原因，才能对症下药。

  （一）行政与市场：北京占据了首都优势，河北处于明显劣势

  京津冀当前的状况并不是社会经济发展的必然，而是我们现行的行政管理体制划分造成的。京津冀关系与长三角不同，表面看是京津冀三方的关系，实际上是“三地四方”的关系。第四方是指能量无限大的中央政府，北京是一身二任，既是一个独立的直辖市，又是首都，即中央所在地，客观上造成了北京是这一区域的超级存在或超级主体。地区定位和身份的这种客观上不平等的区域关系，既模糊了京津冀关系的界限，北京作为首都，代表中央，作为直辖市又代表北京市，阻断了京津冀三方解决问题的市场通道。

  京津冀与长三角最大的区别是：政治的考量要大于经济的判断，京津是直辖市，而河北仅仅是省级区域。北京作为首都的特殊地位，无论是河北省还是天津市，在资源配置和行政协调的关系上都处于从属地位，这种政治和经济地位的严重不对等，严重地影响了区域之间的合作和协同。

  保首都为前提的发展战略，涉及到产业的发展、资源的供应、环境的保护等，要优先考虑作为首都的北京，天津和河北必须以此作为前提。显然，河北省作为最“弱势”的行政区域，要做出更大的牺牲。不同于京津冀，长三角的合作则是由市场所推动。长三角城市之间的合作是市场经济自发催生的，走的是联合发展道路。

  北京具有区域规划的主导权和决策权，无论涉及到哪一方面，只要北京决定下来，其它城市就必须服从，这是国家利益的问题。这和上海就不同，上海只是经济中心，在行政职能上，长三角的各个城市都是平等的。

  （二）辐射与带动：京津冀区域之间无法产生“联动”

  目前京津冀三方之间的要素资源配置关联度不高，相互之间不协同。按道理，城市化发展到一定阶段，应该向周边辐射，但京津不但没有辐射，现在还在吸吸取着河北的要素技术、资本、资金与产业。

  在京津冀城市群空间关系中，北京和天津吸纳资源的“黑洞效应”大于经济辐射效应，这两个超级城市在大规模聚集各种资源的同时，并没有发挥增长极的作用以带动整个区域经济的发展，导致了京津冀地区城市体系的“双核”形态。相比而言，长三角的上海对整个区域城市群（卫星城市）的辐射效应更为显著，苏州、无锡和宁波等城市在上海周边的崛起就是证明。还有一个因素阻遏了北京、天津的扩散效应，即北京和天津都拥有比较大的发展腹地，因而“截流”了扩散资源。北京的国土面积为1.64万平方公里，是上海的国土面积0.82万平方公里的2倍，天津的国土面积也达到了1.19万平方公里。

  长三角的发展一定和上海有关，但是京津冀周边的发展至少在完成工业化进程中，与北京的关系不大。上世纪80年代，长三角的乡镇企业县域经济最发达，而北京行政辖区内几乎没有多少乡镇企业，天津的乡镇企业只是局限于辖区内，也很少向河北扩散。环北京所谓的贫困带就足以说明京津对周边的带动能力不强。

  京津冀一带存在着行政区划所带来的“环首都贫困带”，但是在长三角却发现另外一个有趣的现象，那就是江浙两省和上海接壤的区县，江浙区域的经济发展水平要远高于上海郊县，而苏州市所吸收的FDI（外商直接投资）甚至要超过上海。

  到目前为止，全国经济实力百强县的前十名都是来自长三角和珠三角，但是在京津冀拿得出手的城市却屈指可数。

  （三）合作与协同：区域之间“内耗”仍然无法避免

  虽然北京的新定位规划中不再提经济中心，但是京津之间在经济总量方面的竞争一刻也没有停止。天津与河北的竞争更为激烈，包括沿海重化工产业的布局，产业同构化的情况都比较严重。在这种利益盘根错节的情况下，如何加强京津冀合作与协同，如何处理好三地的舍与得，需要很好的布局与谋划。如果说体制上没理顺，谈协同难免回到以前的老路上。

  京津冀三方目前在产业结构既同构又竞争，没有形成互补的格局，都在抢，都在争，没有把自身不应该发展的产业的转给第三方。比如说一般加工工业、传统服务业等，还在无序竞争。按道理来讲，北京不应该做终端加工制造，一些汽车零部件如现代汽车、奔驰汽车，包括北控的零部件都不应该在北京生产。对于天津来说，虽然经济发展已经到了工业化转型升级的中后期阶段，但是在钢铁工业上与河北也有强烈的同构性。同时因为毗邻北京，资源竞争处于劣势，服务业、金融业发展明显成为天津的弱项。

  在京津冀与长三角比较中可以看出，长三角协同得较好。上海是长三角的龙头，从政治上和经济上都有巨大的牵引作用，长三角的协同复杂程度比京津冀小，而且江苏、浙江都愿意协同，尤其是产业协同做得好。

  以长三角这个增长极为例，它发展迅速的原因就是各自的产业定位明确，上海市以高端金融业为发展内核，昆山的电子产业发达，整个长三角地带、依据上海这一核心城市，各自产业功能错位，形成组团式发展。

  在长三角一体化进程中，城市间的合作率先进入务实阶段，每年都有实质性的专题推进。在这些专题的确立中，首先寻找“最大共识度”，然后在实施过程中，不强求“齐头并进”，而是允许“先后有序”。

  五、消除环首都贫困带的建议

  事实上，对于京津冀经济发展目前的现状，京津冀各方的主政者以及专家、学者均已提出有见解的建议。以上我们在第四部分分析了换首都贫困带产生的原因，主要是北京是首都，不仅承担着首都政治功能，还承担着直辖市经济发展功能“双重”功能。河北必须为其付出必要的代价。本人认为仅就目前的格局谈问题，不在行政区划上动“大手术”，不将北京“双重”功能在空间上分离，贫困带毒瘤根本无法消除。为此，本人提出以下解决方案：

  （一）京津冀行政一体化：简单而又有效的办法

  划出特定区域（北京四环以内）为首都特别行政区，京津冀其余区域合并为直隶省（暂名）。前述我们已经分析了，京津冀发展中存在的主要问题是行政体制的不同。北京之所以发展给力，是因为充分享受了首都这一政治资源优势，河北不仅没有享受到，而且还必须为此付出代价。如何能使河北享受到首都的资源优势，一个简单的办法是，将京津冀合为一个行政区，称为“直隶省”，范围包括北京（除四环内部分）、天津和河北。将首都的资源优势在京津冀合理分享，行政的一体化，可以从根本上消除阻碍京津冀发展的体制障碍和内耗。但是，由于多年长期形成的北京与天津、河北的各种不平等待遇，一旦迅速消除，可能会出现严重的动荡，比如，北京实行对外地人口的住房限购政策，天津、河北不限购，一旦京津冀行政一体化，必将对房价产生巨大的冲击，以及人口迁徙的剧烈增长。因此，此方法尽管简单，但是短期冲击太大，不仅影响京津冀发展，还可能影响整个中国经济发展。

  （二）核心城市行政区划重构：政治职能与经济职能分离

  将京津冀核心城市北京重新规划，出发点是将其承担的首都功能与北京城市功能，在物理空间上进行分离。具体是：将原北京四环以内划为首都特别行政区（名字可称为“京畿特区”类似美国华盛顿），行政上作为一个省级单位，规划建立首都财政，属于中央预算管理，首都特别行政区只是一个中央办公政务区，尽可能不发展经济职能。四环以外的原北京市区域，属于新规划的北京市，市政府所在地为通州，北京变成一个与上海、天津、重庆等类似的，完全是一个直辖市的经济型特大城市。这样，中央只管首都特别行政区的发展和规划，制定严格的规划，使其成为真正的首都。新的北京市，中央不再过多的干预其规划和经济发展，完全按照一个特大型经济城市运行，在北方与中部的上海，南部的深圳等特大城市竞争。这一方案，对北京的发展有利，但是短期内无法惠及河北和天津。

   （三）京津冀区划重新调整：三驾马车齐驱，重塑发展格局

  将京津冀行政区域，完全推到重来，在原北京四环内建立京畿特区，四环外的原三地区域，重新规划成三个直辖市（或一个直辖市，二个省，类似长三角的上海和江苏、浙江），这种区域资源的重新划分，可以发挥原北京的优势，直接覆盖到环首都贫困带，具体是北部为北平市，辖区为通州、海淀、朝阳、密云、延庆、昌平、怀柔以及河北的张家口、承德。东南部为天津市，范围为原天津、河北的唐山、秦皇岛；西南部为保定市，省会在保定，范围包括河北的其余地市、北京的大兴、房山、门头沟。以上只是初步划分，如何合理划分，应深入研究后确定。思路是大动作调整京津冀资源，以发达区域带动欠发达区域。形成三个地位平等的直辖市，在经济发展上公平竞争。初步形成环首都三驾马车齐驱的局面。该方案的优点是：重新构建行政区域，彻底消除经济发展的体制障碍，短期内因区划调整的动作过大，可能会影响原北京经济的发展，但是，长期看，天津，特别是河北（保定市）会有一个巨大的发展。

  以上三个方案，各有利弊。如何选择，共各位专家学者批判，并提出可行的建议，共同为京津冀的发展出谋划策。

  （作者简介：付广军，国家税务总局税科所研究员，中安联合博士后工作站博士后导师，民建中央财政金融委员会副主任，民建西城区委副主委，西城区政协常委）