【2017年01月22日】付广军：规范区域横向税收分配 促进区域经济协调发展

付广军老师

付广军：规范区域横向税收分配  促进区域经济协调发展

说明：本文原刊于国家税务总局税收科学研究所《研究报告》2007年7月18日第12期，并公开发表于税收与税源问题研究课题组编：《区域税收转移调查》，中国税务出版社2007年版第90-122页；国家税务总局税收科学研究所 编：《中国税收研究报告2007年》，中国财政经济出版社2008年6月版，第48-74页。

文中区域税收与税源背离测算方法，为付广军原创（在国内第一次提出，时间最早，有书为证），后面采用此方法研究的文章均在该文发表时间之后。但令人遗憾的是，其他文章作者引用此方法，从未给出原创者是谁的说明。《广君微信》再次刊发10年前旧文，是希望更多的学者了解事实真相，还学术研究以清正之风。因原文字数超过2万字，此次仅做了篇幅删节，文字没有改动。


2003年10月14日，中共十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了科学发展观，其核心是：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。统筹区域发展，就是保持区域经济、社会和其他公共事业协调、健康发展。

2007年3月8日，财政部部长金人庆在第十届全国人民代表大会第五次会议上作《关于<中华人民共和国企业所得税法（草案）>的说明》时指出：“新税法实施后，由于实行了总分机构汇总纳税，可能会带来部分地区税源转移问题，对税源移出地财政有一定影响。2002年实行所得税分享改革时，我们对跨地区汇总纳税企业的所得税收入实行了按因素分配和税款预缴的方法，在一定程度上解决了税源转移问题。另外，按照现行一般转移支付办法，税源移出地的财力会自动得到一定补偿，随着中央财政均衡力度的不断加大，这种补偿机制的作用会越来越明显。新税法实施之后，我们将对税源转移问题进行跟踪调查，对新出现的问题及时研究和解决。”这说明，地区税收转移（本文作者认为，将“税源转移”称为“税收转移”似乎更为准确，也更能说明问题）问题已经引起高度关注，也表明这个问题已到了不得不解决的地步了。但，如何解决呢？1994年，中国实行分税制财政管理体制（以下，简称分税制）改革，规范了中央政府与地方政府的纵向税收分配关系，取得了良好运行效果。但是，由于现行分税制缺乏区域之间横向税收分配的基本制度规范，随着市场经济不断发展，一些问题逐渐显现出来，必须补充建立区域之间税收分配制度，从制度上加以解决。

一、区域税收与税源背离问题及其由来

分税制改革，划分了中央政府与地方政府（主要是省级人民政府，下同）事权和财权，同时，也规范了中央政府与地方政府的纵向税收分配（是指上级与下级人民政府之间的税收分配），基本保障了中央政府与地方政府履行事权所需财力，税收收入作为其财力的主要、稳定、可靠来源，日益受到重视。

随着分税制进一步实施，特别是近年来，地方政府为落实其事权，急需通过财权取得税收以作保障。但是，现行分税制对地方政府之间如何行使税权，合理划分税收利益并未涉及，作为财权主要组成部分，税权（这里主要指税收收入归属权）成为地方政府争夺的焦点。经济实践中，跨地区横向税收分配（是指同级人民政府之间的税收分配，本文主要指省级人民政府之间的税收分配），不仅省级人民政府之间存在，省以下政府之间也普遍存在，而且由于税制、税收征管以及市场经济制度不够完善，税收在不同地区之间不当转移愈演愈烈，本来属于甲地的税收却被乙地拿走，属于乙地的税收又转移到丙地。我们认为，由于存在跨地区税收不当转移，造成地区之间税收与税源关系出现混乱，税收与税源之间出现了不相一致情况，即所谓“背离”。

地区税收与税源背离，其直接原因是横向税收分配不尽合理。解决地区税收与税源背离，就是要规范地区横向税收分配，就是要补充、完善现行分税制，从基本制度框架上解决这一问题。

（一）区域的含义

按照现行中国行政区划和政府行政管理体制，目前中国存在多级政府，按行政层级划分为中央级、省级（省、直辖市、自治区）、地级（市、地区）、县级（市、区）、乡级（镇）五级（见图1），不仅纵向税收分配关系复杂，而且横向税收分配也分四个层次。为了便于讨论，本课题仅以省级人民政府之间税收与税源背离为例，研究地区之间横向税收转移问题以及由于这种转移不尽合理造成的税收与税源背离问题，我们在报告中使用“区域”时，统一指省级（省、自治区、直辖市）人民政府管辖区域，也即法定行政区划。
  

  
（二）区域税收与税源背离例举

  区域税收与税源背离（以下简称“背离”，如无特别解释，均指区域税收与税源背离，也即不同省级人民政府管辖区域之间税收与税源背离）现象在现实生活中大量存在，以下仅以若干具体实例加以说明。

  1、企业生产经营场所横跨两个或两个以上区域，区域税收与税源出现背离。1993年，长江三峡电站开始建设，电站横跨湖北省和重庆市两个区域，按照税收属地管理原则，两个区域政府都享有税收收入归属权，税收收入应该按照现行分税制，除在中央政府与两个区域政府之间纵向分配外，还必须在两个区域之间进行横向分配。

  由于分税制没有明确区域横向税收分配办法，湖北省和重庆市在进行区域横向税收分配时，没有明确税法依据。目前，只能按照《长江三峡工程建设移民条例》（2001年，国务院299号令）由两个区域政府协商并由国务院财税部门作出具体规定，其中增值税地方分享部分湖北按15.67%、重庆按84.33%分配。上述政策执行以来，两个区域都认为不尽合理，湖北省认为，其分享比例过低，其税收与税源出现背离，对此意见很大。重庆市认为，其税收征管知情权没有得到全面保障，规范执法尚有困难。

  类似这种生产经营场所跨区域情况，全国还有很多，水电企业存在这种情况，铁路运输企业也同样存在。

  企业生产经营场所横跨多个区域，导致“属地”不止一个，在“属地管理”原则下，多个“地”（区域）政府在法律上都享有税收征收管理权和税收收益权，税收收入如何在这些区域横向分配就成为问题的关键。横向税收分配合理，可以消除背离；横向税收分配不尽合理，造成背离。

  注：原则上，参与税收收入分配的所有区域政府都享有税收管理权。但是，为了简化手续、方便管理，具体应由一个区域主管税务机关承担，其他区域政府可以委托其代为税收管理。


  在跨区生产经营背离情形下，一旦出现横向税收分配矛盾，即需要两个区域政府通过谈判解决，协商不成，需要上级裁决。如果两个区域政府实力相当，谈判结果可能基本上能够保证比较客观、公平；假如两个区域政府实力悬殊，一个区域发达，一个区域欠发达，欠发达区域政府可能就处于弱势地位，横向税收分配一般就可能更加有利于发达区域。这种横向税收分配不尽合理，不仅造成了区域税收与税源背离，而且，弱化了部分区域政府财政能力，使这些区域经济和社会发展水平与发达区域差距进一步拉大。

  2、总分支机构分布于多个区域，区域横向税收分配不尽合理造成背离。总分支机构也是跨区经营的一种形式，一般情况下，总部是管理机构所在地，分支机构是生产经营地。具体又分两种类型：一种是母子公司型总分支机构，子公司是独立法人，独立核算。如果不合并纳税，只存在关联交易，利用转让定价方式，引发跨区域横向税收转移，出现区域税收与税源背离；如果合并纳税，就可能由于制度原因，使企业缴纳的税收跨区域转移，出现税收与税源背离。另一种是总分公司型，分公司为非独立法人，企业汇总纳税，税收在总公司与各分公司所在区域之间横向分配，分配合理，不产生背离，分配不合理，造成背离。中国现行税法按属地原则确定纳税地点，国家税务总局以许多单行文件方式规定一些集团公司可以在总机构所在地合并缴纳某一种税（多数为企业所得税，也有营业税、增值税，等等）。按照现行税收管理体制，集中汇缴企业所得税60%缴入中央国库，40%缴入总机构所在地地方国库。显然，在这种管理体制下，总机构所在地区域政府得到了转移性税收收入，税收由分支机构所在地区域政府向总机构所在地区域政府转移，造成了背离。

  
  类似情况还有营业税集中汇缴问题。铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中汇缴营业税，为中央税。

  总分支机构集中汇缴造成背离，使税收向沿海发达区域转移。随着市场经济不断发展和区域经济发展，东部沿海发达区域，特别是沿海大城市，在交通、通讯和其他基础设施方面较西部欠发达区域完善，这就吸引投资者纷纷到东部区域投资，将总部设在东部大城市，例如北京、上海，按照总分支机构可以经批准集中汇总缴纳企业所得税规定，分支机构所在地税收则向总机构集中性转移。总机构所在地是税收移入地，分支机构所在地是税收移出地，造成总机构所在区域经济发展水平进一步高于分支机构所在区域。

  以上两类例子表明，生产经营场所和总分支机构横跨多个区域是造成背离的前提，但不是原因。当然，不跨区域就不存在背离，跨区域是背离的必要因素，区域横向税收分配合理就不会产生背离，横向税收分配不尽合理就会产生背离。因此，从制度上规范区域之间横向税收分配才是解决背离问题的要旨和关键。

  3、增值税征收环节设计不合理造成背离。按照现行增值税暂行条例，增值税主要是在生产地销售时征收，生产地所在区域政府享受到了增值税地方分成大部分，消费地区域政府则只能得到较少部分增值税。由于增值税税负可以转嫁，可以由生产企业最终转嫁到消费者，消费者承担增值税理应归其所在地区域政府享有，但事实并非这样。按照国际上通行的增值税征收管理做法，世界上绝大多数国家实行增值税消费地征收办法，增值税大部分留在最终消费地，这样消费地区域政府就享受了大部分增值税。

  中国增值税这种征收办法，使增值税由消费地向生产地转移，造成了区域税收与税源背离。

  增值税这种征收办法，使消费地税收转移到生产地，沿海区域主要是产品生产地，其产品不仅在本地消费，而且主要在中西部区域消费。中西部区域由于经济欠发达，制造业也欠发达，消费产品大部分由东部区域生产，造成了增值税由欠发达区域向发达区域转移，加剧了欠发达区域与发达区域发展差距。

  4、区域税收政策不尽统一，税收由高税负区域向低税负区域转移。中国现行内外资企业适用不同所得税政策（《中华人民共和国企业所得税法》于2007年3月16日颁布，并于2008年1月1日起施行。这一状况将有所改变），存在区域优惠差别，例如对经济特区、沿海经济开放城市、高新技术产业开发区、经济技术开发区、西部大开发区、民族区域自治地区，都规定了一些区域性低税率或定期减免优惠政策。此外，为了吸引投资，各区域政府还自行制定了一些企业发展财政支持政策，例如地方税收财政返还政策。所有这些政策，在吸引投资者到这些区域开办企业、增加税源的同时，也造成了区域之间税收恶性竞争。一些集团公司竞相将总机构设在财税政策优惠区域，利用现有税收政策和市场经济体制管理缺陷，即使不集中汇缴税收，也可以充分利用各关联企业转让定价方式，在各个分支机构之间调节利润，将利润从高税负区域转移到低税负区域，造成区域税收与税源背离。

  区域税收政策不尽统一造成背离，使税收向税收优惠区域转移。改革开放以来，为鼓励一部分区域先富裕起来，国家在东部沿海设置了几个经济特区，给予税收优惠政策，使投资者纷纷将企业总机构设在特区，分支机构设在其他区域。总机构通过各种方式将分支机构利润转移到总机构，利用总机构所在地税收优惠政策，达到少缴税或者不缴税的目的。

  以上几种税收与税源背离形式清晰地表明，税收主要从经济欠发达区域（主要分布在中西部，尤其是西部区域）向经济发达区域转移。从原因上分析，既有税制因素，也有税收征管因素，还有市场制度不尽完善、区域政策不尽统一，等等。

  区域税收与税源背离，其后果十分严重：

  第一，欠发达区域财力紧张，影响了区域经济健康发展。背离直接加剧了区域经济之间的不平衡性，使发达区域与欠发达区域经济发展差距进一步加大，区域横向税收分配不仅没有起到缩小差距的作用，反而扩大了这种差距。

  第二，恶化了资源提供地自然环境。欠发达区域一般是资源提供地，由于税收不当转移，对资源消耗也未进行必要补偿，欠发达区域生态环境进一步恶化，经济发展后劲明显不足。

  第三，区域协调发展受到阻碍。

  第四，严重影响到和谐社会建设目标。

  因此，必须针对区域税收与税源背离现象，认真研究区域横向税收分配问题，制定合理、规范化横向税收分配办法，缩小直至消除区域税收与税源背离，促进区域经济社会协调发展。

   二、区域税收与税源背离状况分析

  税收来源于经济，税源即经济税源，一切税收归根到底由经济提供，经济构成了税收的最终来源基础（或称最终税基）。同样规模的经济，理论上应提供相同的税收，换句话说，同样的区域经济规模，应分得相同的税收。因此，区域税收与税源是否背离，可以采用区域分享税收与区域提供经济（税源）总量之间的比例差异予以反映和分析。

  在经济理论和经济实践中，一国的经济总量一般用国内生产总值（GDP）表示，具体到某个区域，一般采用地区生产总值表示。按照现行税制，国家对第一产业（农业）采取税收优惠政策，《中国税务年鉴》所作税收收入统计，不含农业税。另外，第一产业其他税收也极少（根据2004年统计，税务部门征收的第一产业（农业）税收，全国只有4.72亿，相对税收收入总额，可以说是微乎其微，甚至可以忽略不计）。因此，为了便于区域之间经济含税量比较，理论上应将农业税对应的GDP（即第一产业增加值）扣除，采用第二和第三产业增加值（如无特别说明，也将此称为“地区生产总值”）作为区域经济量指标。

  在分析区域税收与税源背离时，按照研究目的，税收收入指标可以有多种口径：口径一：全部税收收入口径（包含中央级和地方级税收收入）。用于分析区域全部税收收入与区域经济量之间关系（如果区域全部税收收入与经济量不相匹配，我们用税收与经济“偏离”一词表述，与区域税收与税源“背离”不同，区域全部税收收入包括在本区域征收的中央级收入，这部分收入在何地缴纳，只对所在区域国税机构收入大小产生影响，对区域政府财力没有影响）。口径二：区域地方级税收收入口径。用于分析区域地方级税收收入与区域经济量之间关系。由于地方级收入是区域政府主要财力来源，也是区域政府最关心的问题，如果其与区域经济量背离，区域政府反应最为强烈。因此，我们在分析区域税收与税源背离时，选用地方级税收收入，作为分析指标是最能说明问题的。口径三：地方政府财政一般预算收入口径。用于分析区域政府实际运用财力与区域经济量之间关系。如果这部分背离程度小于地方级税收背离程度，说明财政分配起到了削减区域税收与税源背离的作用，如果为零，说明财政分配彻底消除了由于税收分配不公造成的背离，财政分配达到了最佳效果。

  当然，这种分析理论建立在三个假设前提下：前提一，各区域地区生产总值必须真实；前提二，各区域税收收入必须按照现行税法足额征收，且征收率大体相同；前提三，相同数量的地区生产总值提供相同数量的税收收入。如果这三个前提有一项不成立，就会影响计算结果的合理性。

  具体分析这三个前提：第一，各区域地区生产总值由国家统计局提供，目前为权威数据，也是目前各区域经济量数据的唯一合法来源；第二，按照各区域目前税收征管水平，足额征收虽然暂时还做不到，但是各区域税收征管水平相差无几，可以认为第二个前提成立；第三，相同数量地区生产总值提供相同数量税收收入，虽然各区域产业结构存在差别，各产业税率也存在差别，但是，综合起来判断区域宏观税负差距也大体相当（尽管有些区域地区生产总值含税量高一些，有些含税量低一些，例如云南，由于其产业结构中烟草行业比重高于全国，而烟草行业税负相对其他行业要高，但除特例外，各区域宏观税负水平差别不大）。

   （一）区域税收与税源背离衡量方法

  1、区域税收所占比重与经济量所占比重比较分析法。

  区域税收收入总量所占比重减去经济总量所占比重，其差为零，表示该区域税收与税源一致，不背离；其差为正，表示该区域为税收移入地；其差为负，表示该区域为税收移出地；后两种情况都表示存在区域税收转移，也即存在区域税收与税源背离情况。运用此种方法，可以分析某一年区域税收与税源背离，也可以进行区域背离动态分析，如分析2001年至2005年，某区域背离变化情况。

  
  运用上述方法，我们计算出2005年各区域地区生产总值及税收收入所占比重情况如下：

  注：根据附表1和附表4资料计算。

  从表3计算结果分析：2005年，上海市经济量（用地区生产总值表示）占全国的4.56%，税收收入却占到了全国的11.16%，税收收入所占比重高于经济量所占比重6.6个百分点，也就是说，按地区生产总值所占比重，上海应分享全国税收收入的4.56%，其实际占有税收收入高于按地区生产总值应分享税收收入；广东省地区生产总值占全国的11.14%，税收收入却占到了12.89%，高于地区生产总值1.75个百分点；北京市地区生产总值占全国的3.43%，税收收入却占到了7.43%，高于地区生产总值4个百分点。从比重差上可以看出，这三个区域是税收移入区域，税收移入区域还有天津市、辽宁省、江苏省、浙江省、重庆、云南省。其他区域比重差为负，为税收移出区域。

  计算结果告诉我们，四大直辖市和广东、浙江两省，税收收入所占比重高于经济所占比重，为税收移入区域，特别是北京、上海尤为明显；西部经济欠发达区域，税收所占比重低于经济所占比重，为税收移出区域。这一结果也又一次印证了前面的结论：税收由欠发达区域向发达区域横向转移。

  2、区域税收与经济差距系数比较分析法。

  借鉴统计学上反映变量离散程度的离散系数方法，用经济总量离散系数反映区域经济差距大小，称为区域经济差距系数。税收收入离散系数反映区域税收收入差距大小，称为区域税收差距系数。区域经济总量差距系数与税收收入差距系数进行比较，税收收入差距系数等于经济总量差距系数，表明各区域经济差距与税收收入差距一致，不存在背离；税收收入差距系数小于或大于经济总量差距系数，表明存在背离。小于时，表明区域税收收入差距比经济差距小，税收分配存在“劫富济贫”；大于时，表明税收收入分配比经济分布更分散，税收分配存在“劫贫济富”。

  

  注：根据附表1和附表4资料计算。

  从表4可以看出，2001年—2005年，区域地区生产总值差距系数从0.8122提高到0.8429，表明各区域经济差距拉大；区域税收收入差距系数从1.077变为1.0596，从2001年到2003年由小到大，从2003年到2005年，由大变小，表明各区域税收收入差距由逐渐拉大到又逐渐缩小，2003年达到最大。

  对比分析两个差距系数可以看出，2001年—2005年区域税收收入差距系数均高于区域地区生产总值差距系数，表明各区域税收差距程度大于经济总量差距程度，存在区域税收与税源不相一致（背离）情况。换句话说，税收不但没有起到缩小区域差距的作用，反而扩大区域差距。这不得不引起我们重新反思，现行财税制度是否应当修改、完善。

  运用以上两种方法计算，只能判断区域税收与税源背离是否存在，不能测算出各区域税收与税源背离程度到底有多大，因此，还必须探讨新方法对区域税收与税源背离进行具体估算。

   （二）区域税收与税源背离程度估算方法

  
  从公式中可以看出，某区域应分享税收收入等于其经济量乘以全国平均宏观税负；或，某区域应分享税收收入等于其经济量占全国比重乘以全国税收收入。前一个公式表明，某区域经济量按平均税负应分享税收收入；后一公式表明，某区域税收收入理论上可以按其经济量所占份额分配。它们是同一个问题的两个方面。

  在相同经济规模应该提供相同数量税收收入原理下，根据中国国内生产总值平均含税量，用各区域地区生产总值计算应分享税收收入，然后再用实际税收收入减去应分享税收收入，计算出各区域税收与税源背离数。

  1、各区域地方级税收收入背离情况。按照前述方法，我们选取各区域地区生产总值或全部地区生产总值（在无可比的第一产业增加值数据情况下选用该指标）作为税基（经济量，也即税收收入最终来源）分配各区域地方级收入。

  资料来源：1.GDP来自《中国统计年鉴2005年》，2.税收收入来自《中国税务年鉴2005年》。

  根据表5计算，2005年，地方级税收收入移入区域前5位是上海730.04亿元，北京442.32亿元，广东193.31亿元，重庆163.05亿元，浙江153.98亿元，5省区共移入1682.7亿元，占全部移入数1864.9亿元的90.3%，其他税收移入区域还有天津、山西、辽宁、江苏、海南、贵州、云南、宁夏共13个区域；税收收入移出区域前5位分别是：山东283.65亿元，四川248.41亿元，河南247.19亿元，安徽239.22亿元，黑龙江167.48亿元，5省合计移出1185.95亿元，占移出总数1864.9亿元的63.6%，其他税收收入移出区域还有河北、内蒙、吉林、福建、江西、湖北、湖南、广西、西藏、陕西、甘肃、青海、新疆共18个区域。

  2001年－2005年，区域地方级税收收入移入主要集中在上海、北京、广东等地，特别是上海、北京，税收移入总量逐年增加；税收移出区域不仅数量多，而且分布广，既有东部区域，如山东、江苏、福建，也有中西部区域，特别是中部地区全部为税收转移区域。

  2、区域财力分配情况分析。由于存在区域税收与税源背离问题，弱化了区域政府财政能力，中央财政不得不运用财政转移支付方式来平衡区域财力，这种做法效果如何？是我们关注的又一个问题。

  按照前述方法，我们仍以区域地区生产总值作为税基指标，实际地方财政收入（包括中央财政转移支付）作为偏离（与税收与税源背离不同，区域地方财政收入与区域经济量一致为不偏离，不一致，我们称为“偏离”）的参照指标。

  
  根据表6计算，2005年，区域地方财政收入合计11693.38亿元，比地方级税收收入9203.95亿元多出2489.43亿元。多出部分，主要包括国有资产经营收入、行政性收费收入，也包括财政转移支付。

  2004年，区域地方财政收入高于经济应分份额区域，其前5位是上海469.93亿元，北京269.41亿元，云南65.25亿元，辽宁60.24亿元，贵州42.34亿元。5省区共高出907.17亿元，占全部高出省份合计1006.85亿元的90.1%。只比地方级税收收入背离数1151.34亿元，减少了144.49亿元，背离程度只缩小了12.55%，背离依然存在。

  上述情况表明，尽管中央财政进行了转移支付，但是背离情况并没有因此得到缓解，财政转移支付的效果值得商榷。我们认为，规范区域之间横向税收分配是解决区域税收与税源背离的根本途径。事实证明，仅仅依赖财政转移支付实现区域财政合理分配并进而达致公共服务均等化目标，看来还不切合实际。

  通过以上分析，我们可以得出以下结论：

  第一，区域横向税收分配格局与区域经济贡献大小不相适应，税收分配造成区域之间差距明显大于区域经济差距。经济发达区域实际分享税收收入高于其经济量所占比重；经济欠发达区域实际分享税收收入低于其经济量所占比重。这种税收分配格局，不仅没有起到缩小欠发达区域与发达区域的经济差距，反而进一步加大了二者之间的差距。

  第二，不仅区域地方级收入存在区域之间横向转移，而且，中央财政试图通过财政转移支付方式解决因横向税收分配不尽合理造成区域差距进一步扩大之努力，其效果也并不明显。

   （三）区域税收与税源背离微观案例估算

  就我们调查和掌握之材料，区域税收与税源背离情况大量存在，各地也有不少案例和估算可供讨论，为了进一步说明问题，我们以辽宁企业所得税汇总缴纳情况为例进行说明：

  由于企业所得税收入分为中央级收入和地方级收入，有的全部属于中央级收入，有的是中央地方按比例分享。

  1、全部作为中央级收入情况。按照《财政部关于铁路运输等企业所得税收入共享有关问题的通知》（财预[2002]590号）等文件规定：铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份公司、中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业缴纳的企业所得税为中央级收入。根据辽宁省国家税务局调查，全部企业所得税作为中央级收入的企业，仅有石油企业实行就地预缴办法，若按60%就地预缴比例计算，2001年—2005年，这些企业共实现企业所得税135.94亿元，应就地预缴81.56亿元，实际预缴58.56亿元，即此一项影响辽宁省中央级收入23.00亿元。这部分收入属于中央级收入，对辽宁省地方政府收入影响并不算大，只是对辽宁省国税收入产生影响。

  2、实行中央、省、市按比例分享企业所得税情况。2001年以前，国家税务局系统管理的企业所得税全部作为中央级收入；从2002年起，企业所得税实行分享体制改革以来，2002年中央地方分享比例各为50%；2003年以后为中央60%，地方40%。根据辽宁省国家税务局调查，实行企业所得税中央、地方按比例分享的汇总纳税成员企业（分支机构），2001年—2005年共实现企业所得税27.29亿元，就地预缴3.97亿元，实现中央级收入2.55亿元，地方级收入1.42亿元。

  上述分析表明，企业所得税全部属于中央级收入或共享收入中央部分，就地预缴还是汇总缴纳，影响所及只是辽宁省国家税务局收入量大小，对辽宁地方政府没有影响；企业所得税实行分享，就地预缴还是汇总缴纳对辽宁地方税收收入却有重大影响，由于部分企业不实行就地预缴方式，造成辽宁省税收移出3.4亿元，由此产生税收与税源背离问题。

三、解决区域税收与税源背离的现行做法及评价

  区域税收与税源背离问题由横向税收转移引发，已经引起了区域政府和税务部门高度关注，也采取了一些措施试图缩小这种背离，也取得了一些效果。但是，总体上看，由于缺乏制度性安排，区域税收与税源背离问题仍然普遍存在，甚至趋势不断加剧。当前，亟需从制度上采取措施，制定规范办法将这种区域之间横向税收转移演进为规范化区域横向税收分配。

  （一）三峡电站区域横向税收分配情况

  根据《长江三峡工程建设移民条例》，财政部和国家税务总局就三峡电站税收分配、征收管理问题作出了具体规定：（1）增值税收入地方分享部分及城市维护建设税和教育费附加，按照三峡工程综合淹没实物比例（湖北省15﹒67%、重庆市84﹒33%）分配。（2）地方税，包括营业税、资源税、房产税、车船使用税、印花税、城镇土地使用税和土地增值税，实行属地管理，收入归属于湖北省。（3）在2009年以前，三峡电站投产后所缴企业所得税全部留给中国长江三峡工程开发总公司，作为三峡工程建设基金，用于三峡工程建设。（4）根据税收执法主体唯一性和分成税收分别入库原则，三峡电站税务登记、账簿凭证管理、纳税申报、纳税评估、涉税事项审批、税收检查、税务行政处理和其他税收管理事项，均由湖北省主管税务机关负责。湖北省主管税务机关应将上述有关事项副本转交重庆市主管税务机关，并会同重庆市主管税务机关进行纳税检查。三峡电站应当同时将纳税申报表和其他申报资料副本抄送重庆市主管税务机关。重庆市主管税务机关对三峡电站税收征收管理享有知情权和异议权，两家对有关税收事项不能达成一致时，报请国家税务总局裁决。

  尽管国务院税收主管部门已经作出了明确规定，但由于横向税收分配产生的分歧并未得到彻底解决。如前所述，一个时期以来，湖北省和重庆市主管税务机关都希望对现行办法加以改进和完善，以期更加规范。

   （二）企业所得税汇总纳税区域横向税收分配情况

  现行（内资）企业所得税集中汇缴办法，总机构和分支机构汇总纳税方式（外商投资企业和外国企业所得税法规定，外商投资企业总机构与其分支机构之间允许直接汇总纳税；但是，母公司与其子公司之间不允许汇总纳税）对横向税收分配影响最大。

  第一，由企业总机构汇总纳税，所得税收入由总机构所在区域政府独享。现行税制下，这种方式适用于三种情况：一是分支机构被认定为非独立核算机构，从而由总机构汇总纳税。二是符合规定条件的连锁经营企业（税法允许从事跨区域连锁经营外商投资企业所得税纳税人与（内资）企业所得税不同，由总机构向其所在地主管税务机关统一缴纳企业所得税）分支机构，由总机构汇总纳税。三是经国务院批准成立的企业集团，由其核心企业对其100%资产控股的企业实行统一汇总纳税。在这种情况下，对分支机构（或非核心企业）所在区域政府税收权益考虑不够，造成其权益受到侵害。

  第二，总机构汇总纳税并由总机构所在区域政府将部分税收收入按照规定公式横向分配给分支机构所在区域政府。2002年所得税收入分享体制改革后，原中央企业及地方金融机构所得税也由中央税改为中央地方共享税，对其下属非独立核算分支机构实行由总机构汇总纳税。财政部为此制定了跨地区经营集中缴库企业所得税地区间分配暂行办法，2003年经过修改后会同中国人民银行和国家税务总局印发执行，规定跨区经营、集中缴库企业所得税中依法由地方分享部分按照非独立核算分支机构经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配，上述三个因素的权重分别为0.35、0.35和0.3。这种方式较为规范地考虑了总分机构所在区域的税收权益。但是，由于存在超缴退库和其他一些问题，实践当中按这种方式处理的企业数量很少。

  第三，分支机构当地预缴，总机构汇算清缴，由总机构和分支机构所在区域政府按一定比例共享税收利益。经批准实行汇总、合并缴纳企业所得税的总机构或集团母公司，执行“统一计算、分级管理、就地预交、集中清算”的汇总纳税办法，除另有规定外，分支机构一般就地按应税所得60%预缴，总机构在年度终了后4个月内统一计算、集中清缴。

  上述总机构和分支机构不同的纳税方式，体现了总机构所在地政府和分支机构所在地政府不同的税收分配关系，对企业所得税收入在地方政府之间横向分配带来了不同的影响。特别是在总机构汇总纳税的情况下，如果地方应分享的企业所得税收入完全由总机构所在地政府独享，则容易导致分支机构所在地出现“有税源而无税收”问题，税收由分支机构税源提供地向总机构企业注册地横向转移，由此产生区域税收与税源背离问题，分支机构所在地政府税收利益无疑将受到侵蚀。

   （三）财政转移支付不能完全消除横向税收转移现象

  目前中国实行财政分权，但这种分权机制实际上仅是原来政府之间财政收入分割谈判机制的一种替代，距离建立一个现代的、基于政府事权的、规范化的政府之间财政能力配置体制甚远。为了解决区域横向税收分配中存在的问题，缓解区域政府之间财力差距过大问题，中央财政在平衡区域政府之间财力上采取了一些措施，起到了一定作用，但是区域之间财力不平衡问题并没有从根本上得到解决。按照前面分析，财政转移支付效果也不明显。我们认为，区域财政分配（主要是转移支付制度）上存在一些问题，可能是症结所在。

  现行财政转移支付制度不够规范、透明，使得规范区域财政分配显得尤其重要。科学合理的区域财政分配制度，要以区域税收能力估算为基础，以该区域提供一定水平公共服务为依据测算本区域所需财力，据以决定上级政府实施财政转移支付的规模。目前，中国的财政转移支付制度还远未规范和透明，期望通过财政转移支付来满足区域政府提供基本公共服务所需财力，似乎为时尚远。在这种情况下，区域政府势必高度关注横向税收分配机制，这一机制是否科学、合理对于保障区域政府财政利益将产生基础性影响。

   （四）规范化横向税收分配可能是一条出路

  正是因为财政转移支付存在上述瑕疵，难以很好地解决背离问题，需要规范化区域横向税收分配办法加以解决。因此，必须在税收征收环节就明确提出区域政府之间横向税收分配所要遵循的基本原则，其核心是税收收入归属地与税源产生地相一致原则。明确提出这一原则，在税收征收管理第一道环节就确立一个科学、规范的横向和纵向税收分配办法，对于科学地界定地方与地方政府之间、中央与地方政府之间税收关系，保障中央政府和地方政府各自应得税收利益，具有非常重要的意义。

  我们认为，解决区域政府税收归属权问题、厘清税收分配职能，让税收分配在政府收入分配制度框架中担当重要角色，发挥重要作用，必须注意以下几个要点：遇有纳税人跨区经营涉及缴纳税收问题时，首先，应将税收收入在利益相关区域政府之间横向分配，以平衡不同利益主体有关利益诉求，但必须以对税源贡献大小为依据。其次，利益相关区域政府之间进行横向税收分配，不得侵蚀中央政府税收，否则，这种税收分配不具有法律效力，中央政府有权予以纠正，严重者应当给予制裁。再次，在横向区域政府之间合理进行税收分配后，应再根据各个不同区域经济发展水平和政府可支配财力，以及政府事权范围进行纵向税收分配，也就是中央政府和不同区域政府按照分税制要求，进行与事权一致的规范性收入划分。最后，横向税收分配和纵向税收分配全部完成后，由中央政府综合全国各个区域情况，就经济、社会、文化和其他各项事业发展水平进行衡平性分析、判断，以社会公平为原则，实施个性化财政分配，也就是中央政府对地方政府进行财政转移支付，解决欠发达区域财政困难，推进区域之间协调发展，保障欠发达区域居民与发达区域居民一样，能够分享经济社会发展成果，实现共同发展，共同进步。

  区域政府之间横向税收分配是调整不同区域利益主体收入的一种手段，是不同区域经济协调发展的必要制度安排。只要各个不同利益主体意思表示一致，又不损害中央政府利益和国家整体利益，而且制度安排合理，必将促进区域经济健康发展，必将促进国民经济健康发展。同时，横向税收分配注重经济效率，兼顾了经济公平，促进了社会公平，符合科学发展观，与构建和谐社会精神一致，不仅能够逐步减缓直至消除区域税收与税源背离问题，而且能够逐步完善财政制度和税收制度，完善分税制，促进社会主义市场经济稳定、持续、健康发展。

课题组组长：许善达
成 员：刘 佐 靳万军 付广军 范海坚 周华伟 吴晓宇
课题参加单位：北京、山西、上海、陕西、辽宁、广西、湖北、重庆、河南国税局；山西、陕西、湖北地税局
执 笔：付广军