【2016年12月18日】付广军：分税制条件下中央与地方财力分配状况统计分析

付广军老师

付广军：分税制条件下中央与地方财力分配状况统计分析

内容提要：在肯定分税制改革的基础上，对1994年分税制改革以来，中央与地方财力分配状况进行了统计分析。主要涉及：通过中央与地方本级财政收入分配格局及变化，以及中央与地方级税收收入分配.及变化，对中央与地方财力初次分配进行了统计分析；根据中央对地方税收返还和转移支付情况，对转移支付后的中央与地方财力再分配情况进行了分析；对中央与地方财政支出情况，特别是地方政府可支配财力构成等进行了分析。

  关键词：分税制；中央与地方；财力分配；统计分析

  近年来，中国政府间财力分配格局问题，成为财税界关注的重大问题与热点问题。在中国财政总收入“蛋糕切分”的分配比例中，中央政府份额为46.6%，地方政府分享份额为53.4%，在财政支出中，中央政府所占比重仅为14.6%，地方政府占85.4% 。面对这种状况，人们不禁发出疑问：地方政府以53.4%的财政收入承担了85.4%的财政支出，如此巨大的财力缺口是如何弥补的？这其实是一个很长时间以来令非专业人士普遍疑惑的问题，并引发了“应提高地方收入占财政收入的比重”的呼声；而对专业人士而言，这个问题确实需要认真深入分析研究，理清头绪，深入浅出地将有关中央和地方财力分配问题讲清楚。

  1994年，中国启动了建国以来规模最大、范围最广、内容深刻、力度最强的税制改革。这次改革以“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、规范分配方式，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系”为指导思想，并以此形成了中国现阶段税收制度体系，史称分税制财政管理体制改革(以下简称分税制)。

一、1994年分税制改革背景、内容及历程分析

   (一)1994年分税制改革的背景

  1、建立社会主义市场经济的需要。1992年1月，邓小平第二次南巡深圳并作重要讲话，提出建设社会主义市场经济的重要论断：“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”。从此，中国开始实行社会主义市场经济体制改革。1992年10月，中共十四大召开，从政治路线上明确了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。1993年11月，中共十四届三中全会召开，作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出：“建立社会主义市场经济体制是一项开创性的伟大事业……当前要紧紧抓住建立现代企业制度、市场体系和金融、财税、计划、投资、外贸等重点领域的改革，制定方案，采取步骤，取得新的突破”。1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》：“中央对地方从1994年1月1日起实行分税制财政管理体制”。分税制改革正式拉开序幕。

  2、提高“两个比重” 的现实需要。1979年—1993年，中国国内生产总值从4062.6亿元增加到35333.9亿元，同时，财政收入从1146.38亿元增加到4348.95亿元，中央财政收入从231.34亿元增加到957.51亿元；财政收入占国内生产总值的比重从1979年的28.2%下降到1993年的12.3%，中央财政收入占全国财政收入的比重从1979年的20.2%，逐步提高到1984年的40.5%，随后掉头逐年下降，到1993年又降回到22.0%。朱镕基在广东调研时指出：“目前中央财政十分困难，已经到了难以为继的地步。如果不适当地集中中央财政收入、加强中央财力，日子就过不下去，最终全国都要受害，都搞不下去”。这种状况的形成是因为“我们的财政体制始终处于多变的、不稳定的状态中。1993年之前的40多年里，变动了不下15次，最短的一次财政体制只持续了一年。” 这种多变的体制形成了“穷中央、富地方”的格局。同时促使地方预算外收入膨胀现象大量发生。1992年，全国预算外资金规模为3855亿元，为当年预算内财政收入的97.7%。

注：1.中央财政收入为本级收入；2.不包括国内债务收入。
资料来源：《中国财政年鉴2012》。

  图1 1979年至1993年“两个比重”变化示意图

  从图1可以直观地看出，中央财政占财政收入的比重曲线呈“先升后降”形态，1979年开始上升，到1984年上升至最高点，随后掉头下走，到2013年比最高点低了18.5个百分点。财政收入占GDP的比重曲线则呈逐年下降态势。

   （二）1994年分税制改革有关中央和地方收入划分的内容

  1994年分税制改革是围绕划分中央和地方税种，建立新型财政管理体制。1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起，改革现行地方包干体制，对各省、自治区、直辖市和计划单列市实行分税制。按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税（中央专享税）、地方税（地方专享税）和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央、地方两套税务机构分别管理；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立、健全分级预算制度，硬化各级政府预算约束。

  在中央与地方收入的划分上，国务院规定，维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，适应地方征管的税种划分为地方税，并提出要充实地方税税种，增加地方税收入。1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国预算法》，规定：“国家实行中央和地方分税制”。从法律上确立了分税制的地位。

  1994年设立19个税种，其中，中央税4个，地方税8个，中央与地方共享税7个。

  目前，中国税收在中央和地方之间的分享情况见表3。

  注：根据《中国税制改革三十年》整理。

二、分税制改革后主要财税指标定量分析

  （一）两个比重的不断提高

  分税制改革以来财政收入实现了大幅增长。税收收入从1994年的4186.90亿元增长到2013年的110530.70亿元。在税收收入的高增长拉动下，财政收入大幅增长，从1994年的5218.1亿元增长到2013年的60198.48亿元。经济发展也呈现大幅增长趋势，1994年GDP为48197.9亿元，2013年增长到568845.2亿元。经济的高速增长为政府财力提供了保障，政府财力的保障为民生的改善提供了强有力的支撑。

  注：财政收入中不包括国内债务收入。
资料来源：《中国统计年鉴2013》。

  分税制改革最为显现的成就是“两个比重”的大幅提升。财政收入占国内生产总值的比重从1994年的10.8%提高到2013年的22.7%，比1993年提高10.4个百分点，呈现逐步稳增态势。中央财政收入占财政收入的比重1994年一下提高到55.7%，多数年份维系在50%左右，比1993年提高24.6个百分点，效果显著。

  “两个比重”的提高，增强了中央政府宏观经济调控能力，有效解决了体制转轨和政府职能转换过程中的“缺位”性矛盾，弥补了市场“失灵”和“缺陷”，提高了政府公共产品和服务的供给能力，基本公共服务大体“均等化”目标有了明显推进 。

  （二）财政收入中非税收入增加，税收收入占财政收入比重不断下降

  分税制改革应该以注重收入的规范性为原则。分税制20年来，随着税收收入大幅增加、财政收入也大幅增加，但税收收入占财政收入的比重却呈下降趋势，期间虽有微小反复，但总趋势未变。1994年税收入占财政收入比重为98.3%。之后，这个比重呈不断下降趋势，2013年，税收收入只占财政收入的85.5%，与最高值相差12.8个百分点。这种情况相较1994年分税制初期，税收占据财政收入主体的情况，无疑是一种退步。因为，税收和其他财产性收入相比较，在法律上更为规范，也与市场经济体制和现代民主政体更加契合。

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

  分税制体制主要是通过税种收入划分中央与地方之间的财力分配，税种的划分具有规范性，如果财政收入中，非税收入比重过高，对以税种为依据的中央与地方财力分配产生影响。因为，非税收入不包含在分税制所规范的财力分配范畴。因此，从完善分税制角度看，今后应该采取措施减少非税收入，尽可能将非税收入规范到税收收入中来。

  （三）中央与地方本级财政收入均实现了较快增加，中央本级财政收入所占比重有所降低，地方本级财政收入所占比重有所提升
注：财政收入中不包括国内债务收入。
资料来源：《中国统计年鉴2013》。

  1994年，中国财政收入实现5218.1亿元，其中，中央本级收入2906.5亿元，地方本级收入2311.6亿元，中央与地方财力初次分配格局为55.7:44.3。中央高于地方11.4个百分点。

  2013年，中国财政收入实现129209.64亿元，是1994年的24.76倍；其中，中央本级收入60198.48亿元，地方本级收入69011.16亿元，分别是1994年的20.71倍和29.85倍。中央与地方财力初次分配格局变为46.6:53.4，地方所占份额高于中央6.8个百分点。

  1994年分税制初期，中央财政所占份额大幅度提高，中央有足够的财力实现其职能需要，近期中央也注意到采取措施提高地方财力分配所占的份额。

  （四）分税制后中央财政支出得到保障，地方支出缺口较大

注：从2000年起，财政支出中包括国内外债务付息支出。
资料来源：《中国统计年鉴2013》。

图2 中央与地方财政自给能力系数图

  从图2可以看出，自1994年分税制改革以后，中央财政自给能力 先降后升，到2000年达到最低点为1.2662，随后逐年上升，到2011年达到3.1081，以后也基本维持在3左右。地方财政自给能力严重不足，地方政府财政收入只能满足其财政支出的60%左右。

  2013年，中国中央政府本级财政收入60198.48亿元，本级支出20471.76亿元，收入大于支出39726.72亿元。而地方财政支出超出地方本级收入50729.2亿元，为地方财政本级收入的73.5%。地方政府收支的巨大缺口，只能依赖中央政府财政来弥补。假设中央收支余额全部用来转移给地方政府，可满足地方缺口的78.3%，地方还有11002.5亿元的缺口。

  （五）中央级税收收入得到保障、地方级税收收入略显不足

  分税制改革后，税收收入不断增加，同时，中央级和地方级税收收入也不断增加，2013年，全国税收收入110530.7亿元，其中，中央级收入（包括中央税、中央地方共享税中中央分享部分）56639.82亿元，占税收收入的51.2%，地方级收入（包括地方税、中央地方共享税中地方分享部分）53890.88亿元，占税收收入的48.8%。

  中央级税收占比趋于稳步下降趋势，2013年较2005年下降4.6个百分点，地方级收入占比趋于逐步上升态势，2013年较2005年上升4.6个百分点。

  中央级税收收入的增加和所占比重较高，保障了中央政府具有较丰富的财力来支持地方政府，使中央有足够的财力来对地方政府进行财政转移支付。

   资料来源：历年《中国财政年鉴》。

  （六）地方财政支出所占份额不断提高

  从财政支出结构看，1994年全国财政支出5792.62亿元，其中，中央本级支出1754.43亿元，占财政支出的30.3%，地方财政支出4038.19亿元，占财政支出的69.7%。到2013年全国财政支出140212.1亿元，其中，中央本级支出20471.76亿元，占财政支出的14.6%，地方财政支出119740.34亿元，占财政收入的85.4%。地方财政支出无论是总量还是占比均呈上升趋势。

   注：从2000年起，财政支出中包括国内债务付息支出。
  资料来源：《中国统计年鉴》。

   三、分税制后中央与地方财力分配状况统计分析

  1994年分税制改革，是在社会主义市场经济体制下，中国税制的一次创举，她为市场经济的建立和完善提供了财税制度的保障，同时也较好地解决了“两个比重”过低的问题。但是随着改革的不断深入，一些新的问题又开始出现，比如，地方财力不足、财政转移支付不规范、专项转移比重过大、土地财政依赖、地方债务过大，等等，这些问题不是分税制造成的，而恰恰解决这些问题需要完善分税制来实现。

  （一）中央与地方财力分配状况实证分析

  按照中国政府间财力分配关系图，我们以2013年为例分析一下中央政府与地方政府财力收支状况。

  1、财政收入分配分析。2013年，中国财政收入129209.64亿元，其中，税收收入110530.70亿元，非税收入18678.94亿元。其中，中央本级收入60198.48亿元，占46.6%，地方本级收入69011.16亿元，占53.4%。

  中央对地方税收返还和转移支付48019.92亿元。其中，税收返还5046.74亿元，占10.5%，转移支付42973.18亿元，占89.5%。

  中央对地方税收返还和转移支付后的剩余收入为12178.56亿元（60198.48-48019.92），地方接受中央税收返还和转移支付后的收入为117031.08亿元（69011.19+48019.92）。

  2、财政收支比较分析。地方公共财政支出119740.34亿元。地方政府本级收入69011.16亿元，中央对地方税收返还和转移支付48019.92亿元，地方公共财政收入117031.08亿元。

  地方公共财政支出大于收入的差额＝财政支出－财政收入
  119740.34-117031.08=2709.26
  支出大于收入差额2709.26亿元。
  中央政府财政支出68491.68亿元，其中，中央本级支出20471.76亿元，对地方税收返还和转移支付48019.92亿元。
  中央本级财政收入60198.48亿元，对地方税收返还和转移支付48019.92亿元。中央对地方转移后的收入为12178.56亿元。
  中央公共财政支出大于收入的差额＝本级财政支出－转移后财政收入
  20471.76-12178.56=8293.20亿元
  支出大于收入差额8293.20亿元。
  财政收支差额（赤字）=2709.26+8293.20=11002.46

   注：根据前述文字资料整理得出。

  中国1994年分税制改革以后，中央地方财力分配关系基本框架及2013年财力分配数据图（如图3）。

图3 中国政府间财力分配关系示意图

  （二）中央与地方财力分配主要结论

  1、地方财力靠转移支付来保障。地方财力中，中央对地方税收返还和转移支付占较高的份额。地方政府严重依赖中央对地方的转移支付和税收返还。转移支付和税收返还多数年份占到地方本级财政收入的70%以上，最高的2009年高达88%。2013年地方本级财政收入仅为69011.16亿元，中央对地方税收返还和转移支付就高达48019.92亿元，占地方本级财政收入的69.6%，其中，转移支付为42973.18亿元，占地方本级财政收入62.3%，税收返还为5046.74亿元，占地方本级财政收入的7.3%。

   资料来源：历年《中国财政年鉴》。

  转移支付占地方政府财政支出比重过高，与分税制设计的地方财政支出以分税制的地方级税收为主，转移支付为辅的初衷似有违背。

  2、专项转移支付比重过大。2009年起，为进一步规范财政转移支付制度，将中央对地方的转移支付简化为一般性转移支付、专项性转移支付两类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对稳定，原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出，改为一般性转移支付；原一般性转移支付改为均衡性转移支付。

   资料来源：1994年至2008年数据来源于《财政体制简明图解》；2009年至2013年数据来源于财政部官网。

  1995年专项转移支付占财政转移支付的56.3%，1998年达到74.0%，2013年专项转移支付为43.3%。专项转移支付内容庞杂，资金分散。由各部门掌握，增加了地方政府“跑部钱进”的冲动，也为寻租提供了可能。

  在中国转移支付制度中，虽然一直努力加大一般性转移支付，减少和归并专项转移支付，改变专项转移支付占对地方财力过高的问题，资料显示近年来专项转移支付虽然有所降低，但是仍然在40%以上。专项转移支付是中央为了实现特定的宏观目的，附带条件的对地方政府给予财政转移，往往要求地方政府提供与之相配套的财政支出，从某种程度来讲，专项转移支付不仅不能缓解地方财政收支不平衡，反而会使地方财政拮据问题更加严重。

  3、地方政府过度依赖土地财政。在1994年分税制之前，地方政府土地出让收入是中央与地方分成的制度；分税制改革后，地方政府的土地出让收入主要归地方所有，并且成为地方财政一个重要来源。特别是在2002年土地主要以招拍挂方式出让后，土地出让收入已经成为一些地方政府财政的主要收入来源，形成了所谓的“土地财政”。

  “土地财政”使政府以推高土地价格从而获得最大化土地收入为土地出让政策的主要目标。“土地财政”的一个根本原因在于当前分税制体制下地方支出责任与收入的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。这样地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。

  为了控制地方政府的“土地财政冲动”，国务院办公厅2006年《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定地方政府的土地出让金收入全部纳入地方基金管理，实行严格的“收支两条线”，并规定了土地出让金的6个用途。但是，在现实中，“收支两条线”管理对遏制地方政府“土地财政冲动”的效果并没有显现出来。

  注：部分年份数据有修改。
资料来源：何代欣：《中国式土地制度、地方可支配财力及土地财政新演化》，《中国行政管理》2013年第12期。

以2010年为例，全国土地出让总价款高达3.01万亿元，占地方财政收入的74.1%。2013年全国土地出让收入为3.9073万亿元，为当年地方财政收入的56.6%，巨大的土地财政收入成为地方政府争相追逐的一块“肥肉”。

另据国土资源部公布的数据显示，2009年全国土地出让总价款高达15910.2亿元，同比增长63.4%，占当年全国财政收入的23.22% 。土地出让金收入排在前七位的大城市，土地出让金占地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%年城镇人口将新增1700多万（注释：按照1998-2009年城镇化率对城镇人口的增长弹性计算）。按照城镇人口人均住宅面积30平方米测算，在“十二五”期间，每年仅为这1700多万新增城镇人口建设住房，就需要新增住宅建设面积5.1亿平方米（注释：按照人均30平方米计算。）；而2009年城镇新增住宅建设面积为8.21亿平方米。如果未来五年每年城镇新增住宅建设面积仍然维持在8.21亿平方米，那么仅新增人口所需住宅就已经占去了62%。 在这种对城镇住宅高需求的压力下，我国城市住宅建设对土地的需求将长期居高不下，土地市场“卖方市场”的特征也将会长期维持。

  在我国快速城镇化以及地方政府对“土地财政”依赖的背景下，当前的城市土地出让制度是推高土地价格的重要原因 我国城市土地出让制度有三个主要的制度特征：第一，政府垄断城市土地供给；第二，以招拍挂为主的竞争性的土地出让方式；第三，一次性缴纳未来若干年的土地出让金。这个三个制度特征使得政府可以通过控制土地供给数量和土地价格，一次性获得大量可用财力。而在中国的财政体制下，地方政府对“土地财政”有依赖性；“土地财政”使政府有动力推高土地价格。在中国快速城镇化、大量农业人口进入城市的条件下，对城市住宅用地的需求将长期处于比较紧张的状态下。在这样的条件下，如果不对城市土地出让制度进行改革和完善，可以预计我国城市土地的出让价格将进一步上涨。而土地价格的上涨将进一步传导到住宅价格上，推动住宅价格的持续升高。

土地价格与住宅价格我国城市土地出让制度下，土地价格的上涨有推动住宅价格上涨的内在逻辑 土地价格与住宅价格之间的关系一直是各方面关注的焦点。在这方面也有很多不同的研究和观点。土地是房地产开发的主要成本之一，在住宅价格中必然有补偿土地成本的部分。不能简单地说土地价格决定住宅价格，或者住宅价格决定土地价格。从理论上来讲，商品的价格不是成本决定的，而是商品市场供求平衡决定的。有诸多因素影响了住宅价格。但是，在我国城市土地出让制度以及我国所面临的快速城镇化的条件下，土地价格的上涨已经成为住宅价格上涨的一个重要原因。

土地批租制推高土地价格，从而推高住宅价格 首先，如前所述，我国城市土地出让制度的特征是政府垄断供给、招拍挂出让方式和批租制。在土地批租制条件下，本来应该分摊在整个使用权出让期间的土地出让金需要一次性缴纳。开发商一方面需要向政府一次性缴纳，另一方面则需要通过住宅的出售一次性补偿缴纳的土地出让金。因此，在出售的住宅价格中，实际上包括了未来七十年（住宅用地）的土地出让金。房地产市场的“卖方市场”导致土地价格的任何变动都会立即反映到住宅价格中其次，我国将长期处于快速城镇化的过程中，这决定了我国城市房地产市场将长期处于需求大于供给的“卖方市场”状况下。在这种条件下，土地价格的任何变化都会立即反映到住宅价格中。不仅过去购买土地的价格全部进入房价，而且现在的土地价格还通过预期影响周边的住宅价格和未来的住宅价格。


我们看到的“地王”推升周边住宅价格和未来预期房价的案例已经表明了这一点。 在竞争性的土地出让方式下，政府通过提高土地价格从而获得住宅价格上涨的所有好处第三，土地价格和住宅价格的关系，其实质是交易各方从房地产市场中获得的收益的分配关系。住宅价格上涨的第一轮分配是开发商获得高额收入；但是，高额收入不等于高额利润。在第二轮分配中，政府通过土地出让金（土地成本）和开发商重新分配销售收入，这才是最终的分配格局。我国城市的土地出让制度在第二轮分配中起到了决定性作用：在土地出让过程中，开发商是“竞争性的”，而政府作为供给方是垄断性。在供给方垄断，需求方竞争的市场条件下，供给方将获取绝大部分收益。上述三点的共同作用所导致的结果是土地出让价格全部进入住宅价格，从而推高住宅的销售价格。


下面我们首先使用不同城市土地价格和住宅价格的数据，考察和分析土地价格和住宅价格之间的关系；其次，我们使用时间序列数据，对土地价格与住宅价格之间的关系进行格兰杰因果检验。

  对住宅价格和土地价格之间的关系，我们首先考察和分析不同城市住宅价格和土地价格之间的关系。根据前面的分析，土地成本构成了住宅成本的主要部分；土地价格与住宅价格存在正相关关系。土地价格占住宅价格的比例可以表示政府从住宅销售中获得的土地收益比例 首先来看住宅价格中土地价格占的比例。住宅价格（每平方米单价）表示了开发商能够从购房者那里拿到的收入；这些收入的去向，一是成本补偿，包括土地成本、建安成本、管理成本、房地产税费等。（注释：房地产税费不通与土地出让金，房地产税费是政府作为公共管理者收取的税收和提供其他服务得到的费用；土地出让金，即我们所称的土地价格，是政府作为土地所有者获得的土地租金和前期开发成本。从财政角度，房地产税费进入政府税收和政府一般性预算收入；而土地出让金则进入基金性收入。）

  开发商的利润。土地价格（每平方米单价）表示政府能够从开发商那里拿到的收入。这样，住宅价格（单价）可以分成两部分：一部分是土地成本（政府所得），另一部分则包括开发商利润、其他成本和房地产税费。土地价格住宅价格基本上可以表示政府通过土地价格从住宅价格中获得的比例。从不同城市住宅价格和土地价格的关系看，土地价格越高的城市，住宅价格越高。

按照房价从高到低选择前30个城市；住宅土地交易价格来自国土资源部国土利用管理司的“中国城市地价动态监测”给出的各城市住宅土地交易价格水平。考虑到住宅开发的时滞效应，今年出售住宅使用的土地是过去年份购买的，我们使用的地价是2005年到2009年的平均地价。 图9给出了30个城市住宅价格和土地价格的情况。住宅价格和土地价格基本呈正相关：土地价格越高，则住宅价格越高。虽然不同城市土地价格的波动比较大，但是从趋势上看，土地价格与住宅价格是同方向变动的，具有正相关关系，相关系数为0.7621。 30个城市土地价格占住宅价格的平均比例为42.4% 从地价占房价的比例来看，30个城市平均的土地价格占住宅价格的比例为42.4%，也就是说，在这30各城市中，开发商每卖出一平方米的住宅，获得的100元收入中，需要扣除的土地成本为42.4元。这还仅是政府征收的土地出让金，如果再加上政府征收的房地产业税费，那么住宅收入中大约有一半为政府所获得。

这个比例与2008年在北京、上海、广州进行的房地产开发项目抽样调查数据相似 土地价格占住宅价格最高的是厦门，土地价格为住宅价格的135.8%，土地价格超出了住宅价格。最低的是嘉兴，土地价格占住宅价格的13.2%。其他大部分城市都在20%-60%之间。四个一线城市地价占房价的比例，上海为58.1%，北京为39.1%，深圳为50.2%，广州为31.5%。这个比例与我们2008年在北京、上海和广州的抽样调查数据结果大致相似。在2008年的调查中，包括土地出让金和房地产税费在内，政府从房地产开发项目中获得比例在37.7%左右。其中，上海最高，为61.8%，北京为42.4%，广州为30.1% （注释：政府收入部分不是净收益，包含了拆迁等很多成本；上海政府收益所占比例高有其特定原因，上海城市区域的限制，导致拆迁成本较高。）。

回归结果显示，土地价格和住宅价格显著相关 图9还表明，随着土地价格的上升，住宅价格也上升。以2010年6月份的住宅价格为因变量，以2005年到2009年的土地价格为自变量，回归方程显示，土地价格每上升100元，住宅价格将上升大约86.3元。这个结果在统计上显著（t=6.23）。这虽然不能表明土地价格和住宅价格之间的因果关系，但是仍然表明了二者之间的高度相关：高的土地价格伴随着高的住宅价格。

住宅价格与土地价格：时间序列检验 2002年开始，土地价格上涨明显快于住宅价格上涨 从时间序列来看，从1998年到2009年住宅土地交易价格的上涨也快于住宅价格。从1998年到2002年，土地价格与住宅价格的上涨幅度大致相同；但是从2002年开始，土地价格的上涨明显高于住宅价格（图12）。而2002年也是我国城市商品住宅用地严格执行招拍挂出让方式的年份。 图13给出了1998年到2009年商品住宅价格指数和住宅土地交易价格指数的季度值（环比），比较详细刻画了土地价格和住宅价格之间的关系：2002年之前，土地价格和住宅价格的变动基本相同；但是，从2002年之后，土地价格的涨幅开始高于住宅价格。从图形上分析，可以发现我国城市土地价格的上涨推升了住宅价格的上涨。那么，从经验角度，二者是否存在因果关系？下面我们使用格兰杰检验（Granger Causality test）对土地价格与住宅价格之间的因果关系进行检验。

专栏：格兰杰检验与协整检验 格兰杰因果关系检验检验（Granger causality test）是从统计学意义上检验两个时间序列变量的因果关系。该检验方法为2003年诺贝尔经济学奖得主克莱夫?格兰杰（Clive W. J. Granger）所开创，用于分析经济变量之间的统计上的因果关系。在时间序列情形下，两个经济变量X、Y之间的格兰杰因果关系定义为：若在包含了变量X、Y的过去信息的条件下，对变量Y的预测效果要优于只单独由Y的过去信息对Y进行的预测效果，即变量X有助于解释变量Y的将来变化，则认为变量X是引致变量Y的格兰杰原因。变量序列之间的协整关系是由2003年经济学诺贝尔奖得主Engle和Granger首先提出的。其基本思想在于，尽管两个或两个以上的变量序列为非平稳序列，但它们的某种线性组合却可能呈现稳定性，则这两个变量之间便存在长期稳定关系即协整关系。

如果两个变量都是单整变量，只有当它们的单整阶数相同时才可能协整；两个以上变量如果具有不同的单整阶数，有可能经过线性组合构成低阶单整变量。协整的意义在于它揭示了变量之间是否存在一种长期稳定的均衡关系。满足协整的经济变量之间不能相互分离太远，一次冲击只能使它们短时内偏离均衡位置，在长期中会自动恢复到均衡位置。变量之间存在协整关系是进行格兰杰检验的充分条件。商品住宅价格指数与土地价格指数之间的协整检验结果：使用两步法进行。第一步，以住宅价格指数为因变量，土地价格指数为自变量进行最小二乘回归，并求出回归方程的残差；第二步，对回归方程残差序列进行ADF单位根检验（Augmented Dickey-Fuller teststatistic）。

ADF检验的t值为-3.434041，在1%显著水平上的p值为0.0010，通过检验。住宅价格指数与土地价格指数之间存在1阶单整关系，可以进行格兰杰检验。因为格兰杰检验对滞后期很敏感，因此我们使用滞后1期到滞后4期分别进行检验。检验结果见表4-2。 检验结果显示，只有滞后一期存在统计显著性。滞后1期拒绝了“地价不是房价的格兰杰原因”，但是接受了“房价不是地价的格兰杰原因”。也可以这样解释，滞后1期的地价是导致房价上涨的格兰杰原因。 我们使用的数据是1998年到2009年商品住宅价格指数和住宅土地交易价格指数的季度值。为了控制季节变化对价格指数的影响，我们首先使用Census X12方法对数据进行了季节调整。经过季节调整的数据剔除了季节性变化的影响。图4-5为经过季节调整后的数据。在进行格兰杰检验之前需要对住宅价格指数和土地价格指数序列进行协整检验（Co-integration test）。 住宅价格指数和土地价格指数之间的协整检验显示，二者存在1阶单整关系。而土地价格指数和住宅价格指数的格兰杰检验结果显示，滞后1期的地价是房价上涨的格兰杰原因。具体而言，就是说去年的土地价格是推动今年住宅价格上涨的格兰杰原因。

在我国当前快速城镇化的大背景下，我国城市土地出让制度的特征使得土地价格的上涨具有了推动住宅价格上涨的内在逻辑。土地价格的变动完全反应在了住宅价格的变动中。从不同城市的住宅价格和土地价格的关系看，土地价格越高的城市，其住宅价格越高；30个城市土地价格占住宅价格的比例平均在42.4%；也就是说，每销售100元的住宅，政府通过土地出让金拿走了大约42.4元，这个结果与我们在2008年对房地产开发项目的结果相似。 从住宅价格和土地价格的时间序列看，土地价格的上涨从2002年开始高于住宅价格。住宅价格和土地价格之间的格兰杰检验显示，滞后1期的土地价格是住宅价格上涨的格兰杰原因。

国外土地出让制度：瑞典瑞典城市公有土地储备制度与瑞典土地银行 20世纪50年代起，瑞典开始实施城市公有土地储备制度，使得大部分土地转为公有。政府一直实行只租不卖的政策，同时有意识地调节和控制土地价格。土地储备制度主要通过瑞典土地银行，具体围绕三个环节实施：土地购买、土地存储、土地出让。1986年，瑞典政府规定地方自治体对当地土地具有优先购买权，对私有土地交易进行严格限制，但是鼓励业主自行建房或改造旧房，规定住宅建设工程必须向社会公开招标，并通过征收资本盈利税和固定资产税严格限制土地收益权。

土地出让价格取决于该土地的使用性质根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的熟地，分期分批地推向市场。经过储备后进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用，而取决于该土地的使用性质。具体的说，商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而福利性住宅用地和公益性设施用地的租售价则低于市场价。政府通过平衡购入土地与出让土地的比例，达到让储备土地升值和合理规划土地的双重目的。瑞典实行低土地租金制 瑞典土地法律规定，住宅用地的租赁期为60年，工业用地为50年，商业用地为26年。土地承租者每年必须按期交纳地租。土地租金10年固定不变。到期后，政府有权根据情况调整和提高土地租金。瑞典实行低土地租金制，受土地用途、建筑容积率、产业政策等多重因素的影响，不同地块的租金有很大差别。续签合同时，要调整土地租金，使之更接近于市场价格。由于受到法律和政策的保护，人们对土地租赁权比对土地所有权更为重视。

新加坡新加坡土地管理局（SLA）全权负责土地管理的相关事宜 目前，新加坡政府拥有约87%的土地，约29%由法定机构购买拥有，58%归国家所有，直接由政府部门与新加坡土地管理局（SLA）掌控。而且，国有土地和公有土地的比重仍然在上升。鉴于新加坡国土资源稀缺，SLA全权负责土地管理的相关事宜，其核心功能是为新加坡经济和社会发展提供最优化的土地资源。 政府根据土地经营使用者的不同，采取不同的土地出让方式政府主要根据土地经营使用者来制定政策。土地出让实行划拨与招标出让双轨制，即以划拨和公开招标、拍卖为主，直接出售、闭门招标为辅。


具体分类如下：（1）政府部门用地和公用设施用地基本上是无偿划拨，但也要计算价格备案。（2）社会团体、慈善机构等需要确定使用年限和年租金。（3）私有公司和个人主要通过投标招标程序，确保公平竞争。（4）国家所属的大型建设用地单位用地，由SLA采用有偿方式将土地直接出让，然后由该机构作为国有土地代言人来经营使用。 土地出让流程严格按照法律规定进行 所有国有土地批出的申请都必须严格按照法律规定的程式和步骤向地税征收官申请。


公开招标与拍卖的土地价格一般以现行市价为准，首席估价官有一定的自主权，标价必须在首席估价官所定的土地保留价格之上。直接租用计划和构思投标计划的试点 另外，新加坡还设置有直接租用计划和构思投标计划的试点。主要围绕空置国有土地和建筑物的租用进行，租期一般为3年。计划的优点是在保留竞争性招标的同时，帮助商家以更快的速度和更大的确定性来开创事业。以构思投标计划为例：有意申请者必须提交构思投标计划申请（ITS）。评价标准包括标价、投标者的使用建议和投标者的跟踪记录。此外，拒绝申请的原因还包括拟定用途与其邻近住宅区、周边地区的协调性，对交通的潜在影响等。

中国香港香港土地出让制度为批租制和年租制的混合体制 中国香港实行土地政府所有制，只能出让土地使用权。1984年《中英联合声明》确定香港土地出让制度为批租制和年租制的混合体制。首次拍卖时，土地价格包括征地费、土地前期开发费和出让期限内各个年度租金差值的贴现值总和。土地出让期内，按年征收实际年租金。根据《地租<评估及征收>条例》规定，1985年5月27日期满的土地续约后，土地承租人不用补交地价，但要在续约期内缴纳实际年租金；1985年5月27日以后新批出的土地，土地承租人除了要一次性交清地价外，还要按年缴纳实际年租金。实际年租金收入有逐年上升的趋势 目前，名义年租金和实际年租金处于并存状态，未到期的批租土地还在实行名义年租金，续期和新批租土地则全部实行实际年租金。征收范围上，除新界原居民的乡村屋得到豁免外，涵盖香港所有物业；其中，约75%的物业均需要缴纳实际年租金。


实行实际年租制后，由于部分土地租金从首次拍卖地价转变为每年的实际租金，理论上讲，拍卖的竞标地价和以前相比必然会有所下降。随着到期续约和新批租土地累计数量的逐年增多，实际年租收入有逐年上升的趋势。近五年，香港政府的土地年租金收入平均约占财政总收入的2% 。 土地出让方式有公开拍卖、公开招标、私人协议、临时出租 香港政府出让土地的方式有公开拍卖、公开招标、私人协议、临时出租等。公开拍卖适用于地理位置好的土地，或者商业中心等竞争性强的土地。公开招标的夺标者不一定是出价最高者，而是综合考虑各方面因素后开发计划最合理、最符合政府需要的使用者。私人协议指对某些需要加以扶持的部门或单位采用的批地方式。临时出租时香港政府把闲置土地及一些不宜长期固定出租的土地，临时租给有需要的申请者使用。

中国台湾实行“平均地权”的土地制度，即：农地农有，市地市有，富源地国有。围绕城市土地开发，台湾推行了市地重划计划。重点包括：参照毗邻区域地块市场价格评估 （1）市价补偿。重划土地价值参照毗邻区域地块市场价格评估。政府定期公布城市各区域土地市场价格。评估价作为市地重划补偿的依据。 “抵费地”由政府统一经营 （2）权属调整。重划后，政府获得的土地称之为“抵费地”，由城市政府经营。原土地所有者获得的土地仍为私有。重划土地过程中，给地上权利人、永佃权人及地役权人、抵押权人造成的损失，由原土地所有权人给予补偿或重新设定相应权利。设定底价，公开出让 （3）公开出让。城市政府获得的“抵费地”通过设定底价，公开标售，作为房地产开发用地。出售土地收入用作城市基础设施建设和支付市地重划成本。 通过税收调节地产转让增值收益，涨价归功（4）地产转让。台湾房地产转让增值收益通过税收政策调节，体现“涨价归公”。这里，有两个关键点：一是“涨价”测算按照购买房屋时和出售时政府公布地价为依据，差价即为计税基数；二是税率梯度递增，涨价幅度越大税率越高。


英国自由保有土地和租赁保有土地均受到法律的严格保护 英国以土地私有制为基础。按照1925年《财产法》规定，土地产权包括自由保有和租赁保有，受到法律的严格保护。土地登记具有强制性，由《土地登记法》（1925年，2002年）及配套的土地登记条例来规范。 土地发展权归国家所有尽管土地所有者可以自由交易，但是政府通过土地用途管制限制随意开发行为。1947年，《城乡规划法》规定一切土地的发展权归国家所有。任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，必须申请规划许可。程序如下：申请前的咨询、公示和公众咨询、规划委员会审查等。此外，与之配套的申诉制度有效制约了规划审查的随意性，保证了申请的公平公正。保证土地开发有序进行的同时，获得土地规划得益以保证社会公平 实践操作中，土地开发规划许可的发放通常有附加条件，即开发商必须以现金或实物形式回馈给社会。例如，地方政府可能要求开发商提供必要的基础设施和公益设施如学校等，或提供20%~30%的房屋给地方政府作为安居房或廉租公屋，以取得规划许可的发放。 1990年《城乡规划法》得到强化，2004年《规划与强制征用法》出台后得以趋向标准化和规范化。

基于公共利益需要，政府及相关机构可以通过行使强制购买权来征用土地基于基础设施建设等公共利益需要，政府及相关机构可以通过行使强制购买权来征用土地。议会决定何种用地功能属于公共利益范畴，不同情形由不同的法律进行规定。例如，1992年《交通和工程法》和基于某项议会特别法案颁发的《强制购买令》。当征地机构决定使用强制购买权后，必须遵循从提出强制购买方案直至做出补偿的十大步骤。被征地人有权向最高法院上诉，低收入者还可在法律费用方面获得经济资助。征地成本较高，强制购买权行使程序复杂，约束了土地征用 政府对于土地征用申请的核准尤为严格：首先，有关大臣主持召开公开调查会，听取各方对动用强制征地权的意见。2009年全国70城市土地出让金收入同比增加超过100%；排在前20位的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增加108%。土地出让金收入排在前20位的城市的土地出让金收入；2007、2008和2009年排在前七位城市的土地出让金收入占当年地方财政收入的比例。2009年土地出让金收入最高的是上海，高达821亿，占当年上海地方财政收入2540.3亿元的32.3%。在2009年，土地出让金收入排在前七位的城市，土地出让金占当年地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%（武汉），最低的也达到了23.9%（北京）；而在2007年最高的武汉土地出让金收入占当年地方财政收入的比例更是高达86.0%。

地方政府对“土地财政”依赖在一些三线城市甚至一些中小城镇也表现强烈。在东部沿海某镇的调查显示，该镇土地收入占镇可支配财力的比例一直居高不下，最高的年份（2003年）占到了91.11%，最低的年份（2008年）也占到了33.93%。而土地收入一直构成该镇财政总支出的主要来源。

地方政府大量举债以保障财政支出的刚需。2013年年末审计署公布的中国政府债务规模显示，截至 2013 年 6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任的债务 2.93万亿元，可能承担一定救助责任的债务 6.65万亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务 2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务 4.34万亿元。

2013年的审计公报显示，“与一些国家的政府债务主要用于消费性支出不同，中国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。”审计署在报告最后也提出了四点建议，即建立规范的政府举债融资机制，健全政府性债务管理制度；建立健全地方政府性债务管理责任制，严肃责任追究；进一步转变政府职能，稳步推进投融资、财税等体制机制改革以及建立健全债务风险预警和应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险。

（三）中央与地方财力分配中存在的主要问题

分税制是世界各国普遍实行的行之有效的财税体制。中国实施分税制以来, 在理顺中央与地方的财政分配关系, 建立规范的财政运行机制, 保证中央和地方财政收人稳定增长, 增强中央财政调控能力等方面, 取得了显著成效。但由于这次改革的渐进性, 中国分税制在中央税制与地方税制体系的建立、税权划分、国税地税协调运行、财政转移支付制度等方面仍存在一些问题。

1、地方政府财政困难、入不敷出。分税制改革的主要目的是增加中央财政预算收入在总财政收入中所占的比重，从而增强中央对整个国民经济的宏观调控能力。但是，在分税制实行多年后，一个凸显的问题就是地方财政预算收入占总财政收入的比重大幅下降，地方财政困难的现象日益普遍和严重。1993 年到2012 年间，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重从78%下降到52.1%，但中央政府的比重却由22%上升到47.9%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却一直维持在70%的水平。

2、中央对地方税收返还政策加剧地方间不公平。在分税制改革之后，中央政府为保护个地方政府的既得利益格局，设置了中央对地方的税收返还政策。1993年中央净上划收入全额返还地方，1994 年以后，税收返还额在1993 年基数上逐年递增。税收返还政策的标准默认了起点上的不公平，经济发达、税源充足、基期净上划收入多的地区以后每年税收返还的数额就多；而经济落后、税源不足、基期净上划收入少的地区以后每年税收返还的数额就少。这样实质上加剧了不同地区地方政府之间的财政收入差距。

3、省级以下分税制不完善。目前的分税制改革只是重点改革了中央政府和省级政府间的财政收入支出分配关系，但对省级以下各级政府分税制的改革的落实并不到位。中国的行政管理层次很多，省级及省级以下的有省、市、县、乡四级。根据分税制的要求，省级政府及其以下各级政府之间也要有明确规范的税收收入和支出的分配关系。省级以下政府在这点上的改革并不完善，分配关系也不明确，这与中国行政管理层级过多也是有关的。

参考文献：
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3.刘玲玲，冯懿男.分税制下财政体制改革与地方财力变化[J].税务研究，2010，（04）.
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7.赵梦涵.新中国财政税收史论纲[M].北京：经济科学出版社，2002.
  
注：本文为2013年度国家税务总局重点研究项目（项目编号：2013ZD01）“分税制条件下中央与地方财力分配状况统计分析”的总报告。课题组组长、执笔人付广军。鉴定等级：优秀。