【2016年11月04日】付广军：促进战略性新兴产业发展的税收政策研究

付广军老师

付广军：促进战略性新兴产业发展的税收政策研究

2009年11月3日，温家宝总理在首都科技界大会上的讲话中提到；“把建设创新型国家作为战略目标，把可持续发展作为战略方向，把争夺经济科技制高点作为战略重点，逐步使战略性新兴产业成为经济社会发展的主导力量。”

  战略性新兴产业的发展，关系国民经济和社会发展的全局和国家安全，它能够引领产业结构优化升级，带动经济社会进步，提升综合国力。从目前中国经济社会所处的条件看，培育壮大战略性新兴产业，不仅是立足当前、应对国际金融危机、调整产业结构、转变经济发展方式的有力手段，更是面向未来、着眼长远、支撑和引领中国经济社会全面协调可持续发展的重大战略选择。

  作为重要宏观调控工具之一的税收政策应不断发挥促进战略性新兴产业发展的作用，增强企业自主创新能力，有力推动经济结构的重大调整，发掘新的经济增长点。

  一、促进战略性新兴产业发展的背景

  “新兴产业” 提法由来已久，但在国际金融危机背景下特别加上“战略性”的前缀，意味着中国决策层充分认识到新兴产业在创造经济财富、创造就业岗位方面的巨大潜力，认识到新兴产业对促进经济结构和产业结构调整，将引领未来经济社会可持续发展的重要作用。国际金融危机造成的世界经济产业结构的调整和对中国经济的严重冲击，使发展战略性新兴产业成为了中国乃至全世界应对金融危机抢占经济发展制高点的战略选择。历史经验表明，经济危机往往孕育着产业和技术革命，科学技术在应对经济危机中具有不可替代的关键作用。依靠科技创新培育战略性新兴产业，激发经济增长的内生动力，是走出危机、实现新一轮经济繁荣的根本途径。

  （一）发展新兴产业已经成为世界各国应对危机、振兴经济的战略选择

  历史经验表明，每一次大的经济危机都会孕育出一些新的市场潜力巨大的产业部门，并拉动新一轮的经济增长。经济危机往往孕育着新的科技革命，正是科技上的重大突破和创新，推动经济结构的重大调整，提供新的增长引擎，使经济重新恢复平衡并提升到更高的水平。谁能在科技创新方面占据优势，谁就能够掌握发展的主动权，率先复苏并走向繁荣。

  1857年的世界经济危机，是第一次波及全球的生产过剩危机。这次危机引发了电气革命，推动人类社会从蒸汽时代进入电气时代。内燃机和电动机逐步取代蒸汽机，创造了电力与电器、汽车、石油化工等一大批新兴产业，同时大幅提升了机械、冶金等产业的发展水平，工业文明成为世界发展的主流。

  1929年的世界经济危机，是20世纪最为严重的全球经济危机。这场危机引发了电子革命，推动人类社会从电气时代进入电子时代。电子产业迅猛发展带动了一批高技术产业崛起，推进了传统产业的升级换代，世界产业结构发生了重大变化，全球化、知识化、信息化、网络化的新时代逐步到来，有别于以往工业革命的新型人类文明形态正在形成过程中。

  面对当前这场国际金融危机，各国正在进行抢占科技制高点的竞赛，全球将进入空前的创新密集和产业振兴时代。主要发达国家和新兴市场经济国家纷纷加大对科技创新的投入、加快对新兴技术和产业发展的布局，力争通过发展新兴产业作为带动经济社会发展的战略突破口，创造新的经济增长点，率先走出危机，抢占新一轮经济增长的战略制高点，在应对危机的过程中先后制定了推动新兴产业发展的政策和措施。战略性新兴产业已经成为各国走向经济复兴的选择和重点。

  美国奥巴马政府十分强调新能源、干细胞、航天航空、宽带网络的技术开发和产业发展，期待着以新能源革命作为整个工业体系新的标志性转型驱动力，发动一场新的经济、技术、环境和社会的总体革命。美国提出，将研发的投入提高到GDP的3%这一历史最高水平，力图在新能源、基础科学、干细胞研究和航天等领域取得突破；最近又两次提出美国科技的主攻方向，包括节能环保、智慧地球等。

  欧盟宣布到2013年以前，将投资1050亿欧元发展绿色经济，保持在绿色技术领域的世界领先地位。法国政府宣布将建立200亿欧元的“战略投资基金”，主要用于对能源、汽车、航空和防务等战略企业的投资与入股。英国为了应对目前的经济衰退，启动了一项批量生产电动车、混合燃料车的“绿色振兴计划”，希望经济尽快以“低碳经济模式”从衰退中复苏。还从高新科技特别是生物制药等方面，加强产业竞争的优势。德国政府批准了总额为5亿欧元的电动汽车研发计划预算，支持包括奔驰公司在内的3 家研究伙伴，计划在2011 年实现锂电池的产业化生产，推动电动汽车产业发展。俄罗斯提出开发纳米和核能技术。

  日本政府则侧重信息技术的应用、环保型汽车、电力汽车、低碳排放、医疗与护理、文化旅游业、太阳能发电等。韩国制定《新增长动力规划及发展战略》，将绿色技术、尖端产业融合、高附加值服务三大领域共17项新兴产业确定为新增长动力。

  这种金融危机背景下的“集体行动”，也正说明国际金融危机的出现改变了主要发达国家特别是美国对于经济服务化和金融化的一些基本立场，使其更加关注实体经济，希望通过战略性新兴产业的发展带动下一轮经济增长。我们必须目光远大，把握机遇，在这场竞争中努力实现跨越式发展，缩小与发达国家在经济和科技方面的差距。

  （二）发展战略性新兴产业是后金融危机时代中国经济发展的必然选择

  金融危机使中国经济发展面临着经济增长、资源环境约束和科技等多方面压力，发展战略性新兴产业成为了后金融危机时代中国经济发展的必然选择。

  1、经济增长压力增大。金融危机的爆发，使发达国家受到重创，本国生产过剩、失业问题突出，因此纷纷启用贸易保护政策。中国由于经济增长对外国出口的过度依赖，加上过高的储蓄率、投资率和过低的消费率，使中国经济陷入了内外严重失衡的局面。在全球经济减速和外部需求萎缩的形势下，中国长期依赖的以出口拉动经济的增长方式将难以为继，中国实现经济稳定长期增长的压力非常艰巨。

  2、资源环境约束日趋明显。中国正在处于工业化、城市化的加速发展时期，重工化是经济增长的主导，大规模的基础设施建设，使得经济发展对能源和资源产生大量需求。虽然中国部分能源和资源总量居于世界前列，但由于人均资源水平低及因技术水平低、增长方式粗放、市场机制作用发挥不充分和管理落后等因素造成的低资源利用水平，使中国形成了对能源和资源的需求保持高增长态势。特别是随着中国在国际经济与政治地位的提高，世界各国特别是发达国家更是对中国施以更大的承担节能减排的责任和压力。国外的强制施压和国内的高度需求将使中国面临更大的能源资源压力。

  3、科技压力更加突出。历史经验表明，全球性经济危机往往催生重大科技创新和技术产业化。可以预见，后金融危机时代，在世界经济结构调整、经济复苏的要求和新一轮经济繁荣的推动下，世界必将催生着一场以新能源技术和生命科学重大突破为标志的第四次技术革命。面对当前的金融危机，世界各国特别是发达国家已经展开了激烈的科技竞赛，它们纷纷投入巨资用于对新技术的研发，以抢占科技制高点。

  在这样的背景下，加快培育和发展以重大技术突破、重大发展需求为基础的战略性新兴产业，对于推进产业结构升级和经济发展方式转变，提升中国自主发展能力和国际竞争力，促进经济社会可持续发展，具有重要意义。2010年9月8日，国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议，审议并原则通过《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，目前中国正在加紧制定并即将出台《战略性新兴产业发展规划》。

  二、战略性新兴产业的定义、特点和内容

  （一）战略性新兴产业的定义和特征

  战略性新兴产业，是指在中国未来国民经济中具有主导战略地位，对未来经济社会发展与国家安全具有深远意义的新型支柱产业。其具有以下特征；第一，高新技术特征。战略性新兴产业必须掌握关键核心技术，这种核心技术具有超前创新性特征，且外溢性极强，一项领域的技术突破往往可以带动其他多个领域的技术突破。第二，市场需求稳定，综合效益好。该产业的产品可在短时期内创造新的市场需求，实现较高的利润增长率，同时，它会在中长期内改变消费者的习惯，确立稳定的消费群体。第三，产业关联度大，带动力强。该产业与其他产业之间存在大量的产品、劳务、生产技术、投资等要素关联，其需求的增长会对其他各产业发展产生带动作用，从而创造大量就业机会.推动社会总产出增长和经济发展。

  （二）战略性新兴产业的内容

  2009年11月23日，温家宝总理在《让科技引领中国可持续发展》的讲话中指出，战略性新兴产业包括以下内容；第一，新能源产业。这种新兴产业以绿色与低碳技术为标志，主要包括水电、核电、风力发电、太阳能发电、沼气发电，以及地热利用、煤的洁净利用等清洁能源与可再生能源。第二，节能环保产业。该领域通过节能减排的产品与技术开发，实现防治环境污染、保护自然资源的目的，包括洁净技术、洁净产品、环境服务等方面。第三，电动汽车产业。该产业从事开发以车载电源为动力、用电机驱动车轮行驶的交通运输工具。第四，新材料产业。包括微电子和光电子材料和器件、新型功能材料、高性能结构材料、纳米材料和器件等智能绿色材料。第五，新医药产业。包括治疗多发性疾病和防治新发传染病的创新药物产业，应用面广、需求量大的基本医疗器械制造业以及干细胞研究与应用的再生医学产业。第六，生物育种产业。为了提高农产品产量和改善产品质量，战略性新兴产业应包含转基因育种技术、分子设计育种等高新生物科技产业。第七，新型信息产业。包括未来的传感网和物联网产业。

  了解战略性新兴产业的特征、内容和发展趋势，对制定切合实际需求的相关税收政策是十分必要的。

  （一）战略性新兴产业发展背景和主要特征

  全球经济正面临着新一轮的产业及结构调整，经济发展迫切需要寻找新的增长引擎。世界各国政府不约而同，都把眼光盯在新兴产业上，以此来抢占经济、科技战略制高点。中国也认识到新兴产业发展的重要性。传统的经济发展方式，一是带来巨大的资源环境压力，二是经济增长趋于饱和，三是承受外部冲击能力较弱。发展新兴产业，有利于提高自主创新能力，增强可持续发展能力，对于调整经济结构，转变发展方式和提升国际竞争能力，有着重大作用。2010年10月，国务院出台了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，其计划目标是：将战略性新兴产业加快培育成为先导产业和支柱产业，使中国战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重，到2015年力争达到８％左右，到2020年力争达到15％左右。国家创新能力大幅提升，掌握一批关键核心技术，在局部领域达到世界领先水平；形成一批具有国际影响力的大企业和一批创新活力旺盛的中小企业；建成一批产业链完善、创新能力强、特色鲜明的战略性新兴产业集聚区。用20年时间，使战略性新兴产业整体创新能力和产业发展水平达到世界先进水平，为经济社会可持续发展提供强有力的支撑。

  何为“战略性新兴产业”？“战略性”是事关未来产业和科技竞争的制高点，对其他产业发展具有决定性和引领作用；“新兴”主要在于技术创新和商业模式的创新。战略性新兴产业是新技术与新产业的融合，是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。战略性新兴产业具有四个特征：一是其发展驱动力在于高新技术的创新和应用；二是物质资源消耗少,对环境保护有益；三是产品有良好的经济技术效益，有发展前景且稳定的市场需求；四是能带动一批产业的兴起，从而拉动经济的增长；五是大力发展战略性新兴产业可以极大地解放生产力，提高生产效率，降低人力成本。

  根据战略性新兴产业的特征，国务院立足中国国情和科技、产业基础，决定现阶段重点培育和发展以下七个产业（见表1）。

资料来源：国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定， 2010年10月18日，中国政府网。

  三、现有的与战略性新兴产业有关的税收政策分析

  当前中央政府及各级地方政府对促进战略性新兴产业的发展都进行了很多有积极的探索。本部分通过梳理当前促进战略性新兴产业发展的税收政策，并对其制定和实施中存在的问题进行了分析，发现现有的税收优惠政策存在诸多问题，如：促进战略性新兴产业发展的税收优惠多而杂，集中度和针对性相对弱；企业所得税收优惠多，货物与劳务税税收优惠少；区域税收优惠多，真正针对战略性新兴产业的优惠少；税收优惠对战略性新兴产业的支持在范围、力度、制度等方面存在不足等问题。

  (一)当前促进战略性新兴产业发展的税收政策概述

  国家促进战略性新兴产业发展的一般税收政策。鼓励企业技术改造方面。主要通过支持企业设备投资和更新，减免企业所得税、城镇土地使用税、印花税等形式促进企业投资国家重点扶持的基础设施投资；通过加速折旧、抵扣创业投资企业的应纳税所得额等形式，促进企业技术进步，支持创业投资企业发展。

  促进高新技术产业发展方面。主要通过企业所得税的税率优惠、研究开发费用税前加计扣除和摊销、企业工资总额税前加计扣除等形式鼓励企业进行技术自主创新和技术先进型服务企业发展；通过实行增值税即征即退、企业进行技术成果转让减征企业所得税等形式，鼓励企业进行技术成果应用。

  支持循环经济和绿色产业发展方面。主要通过免征增值税、不同程度的增值税即征即退和先征后退、免征城镇土地使用税等形式，鼓励资源综合利用，促进再生资源回收利用；通过减征、免征企业所得税，对国家鼓励的专用设备投资额在应纳税额中进行抵免，引导企业进行资源节约和环境保护。

  促进文化、创意产业、绿色食品发展方面。主要通过免征企业所得税、免征营业税、免征房产税等措施，促进文化、动漫、农产品种植、农业服务、技术服务等企业的发展。

  (二)当前促进战略性新兴产业发展的税收政策存在的问题

  1、促进战略性新兴产业发展的税收优惠多而杂，集中度和针对性相对弱。现行的战略性新兴产业税收优惠措施，大多是以前制定的高新技术企业优惠，优惠政策的设计没有很好地遵循战略性新兴产业发展的特殊规律，缺乏集中度和针对性。在战略性新兴产业发展的各个环节，都存在不同程度和方式的税收优惠政策的支持，而现行的税收优惠政策重点不明确，重产品、轻投入；重科研成果、轻科研转化的现象尤为明显。

  第一，税收优惠方式集中度较弱，对战略性新兴产业的税收优惠的环节、对象尚待优化。现行的战略性新兴产业优惠手段是税收直接减免，优惠方式单一。但是该手段只能在一段时期内使用，对于战略性新兴产业企业的长期发展缺少持续的激励。中国的战略性新兴产业税收优惠政策主要是对企业和科研成果实施优惠，而不是针对个体的科研开发活动及其项目，这一方面使税收优惠缺乏针对性。目前税收优惠政策遵循的基本原则是“锦上添花”而不是“雪中送炭”，只是对已形成科技实力的战略性新兴产业企业，特别是高新技术企业以及已享有科研成果的技术性收入进行优惠，而对技术落后、急需进行技术更新的战略性新兴产业企业以及正在进行科技开发活动的战略性新兴产业企业缺少激励措施，这样就人为地造成有潜力的战略性新兴产业暂亏企业步入“亏损—不能享受优惠—缺乏科技再投入或更新提高—亏损”的恶性循环。

  第二，税收优惠对象针对性不强。战略性新兴产业税收优惠政策以企业为主而不是以具体的项目为对象，一方面使得一些企业的非技术性收入也享受了优惠待遇，造成税收优惠泛滥；另一方面使得一些经济主体的有利于战略性新兴产业发展的项目或行为难以享受税收优惠，造成政策缺位，最终降低了税收优惠政策的效果。此外，以企业为优惠对象还导致许多战略性新兴产业企业不是在科技创新上下功夫，而是在“新产品”、“高科技企业”、“先进企业”等认定方面下功夫，钻政策的空子。

  2、企业所得税收优惠多，货物和劳务税税收优惠少。当前对战略性新兴产业的税收优惠主要集中在所得税上，而很少涉及到货物与劳务税的优惠，并且直接优惠较多，间接优惠较少，以致税收优惠的政策效果不很理想。同时，税收优惠方式主要是税率优惠和税额优惠：税率优惠更侧重于行业性普惠，但难以突出重点；税额优惠更注重于税收利益转让，只有取得利益才能享受此种优惠，强调的是事后优惠。而对于更偏重事前引导，企业实施了技术开发与研究的税基优惠基本上没有采用，这无疑影响了税收优惠激励战略性新兴产业作用的发挥。

  3、区域税收优惠多，真正针对战略性新兴产业的优惠少。为了促进战略性新兴产业的发展，各地竞相采取有针对性的财政激励措施及地方税收优惠，对需要支持的战略性新兴产业项目采取税收先征后返、列收列支专项予以返回或财政补贴的优惠方式，这些不同的地方性税收优惠政策更多的体现出区域优惠特征，而没有针对战略性新兴企业。

  第一，地方促进战略性新兴产业发展的税收优惠政策设计带有地区性色彩，各地区的口径不一致，容易引起地区性的不平衡，甚至造成财政性优惠政策的恶性竞争，影响公平、公正的市场经济外部环境条件的形成。

  第二，强化了地区战略性新兴产业政策优势，弱化产业性的政策导向，从总体上对国家战略性新兴产业政策和税收政策的实施造成影响，有违税收公平原则，不利战略性新兴产业的可持续发展。开发区、高新区等区域内企业和区外企业的所得税负差距太大带来的利益驱动，致使战略性新兴产业企业特别是高新技术企业纷纷挤向高新区，甚至在开发区、高新区“假注册”，也享受开发区、高新区待遇，有违税收政策促进战略性新兴产业发展的初衷。

  4、税收优惠对战略性新兴产业的支持在范围、力度、制度等方面存在不足。

  第一，对战略性新兴产业的税收支持缺乏系统性。中国现行的战略性新兴产业税收制度方面，多数是由部门规章加以规定的，在国家法律中几乎没有规定。优惠政策主要是各项税收优惠措施的简单罗列，一些税收法规因临时性需要而仓促出台，没有总体上的规划，缺乏系统性和规范性。可见，中国现行战略性新兴产业税收政策立法层次低，缺乏应有的权威性、规范性、稳定性。

  第二，战略性新兴产业税收优惠政策的优惠力度偏小。如：在鼓励企业加大科技投入，促进企业科技创新和高科技产业化，支持力度不够；只有存在盈利的企业才能真正享受到企业所得税的优惠，大大降低了企业所得税优惠的效果。同时，由于超额扣除部分受盈利水平限制，对于研究开发需不断进行，且投入巨大的正处于成长期的战略性新兴产业群体，这项政策难以发挥更大的促进作用。

  第三，促进战略性新兴产业发展的先征后返、先征后退等税收手续繁琐，成本较高，时间滞后。战略性新兴产业企业办理新产品退税要经过科委、经委、国税、地税、财政五家联合认定、审核，环节多，手续繁琐，从而造成税收政策优惠运行效率低下。

  四、促进新兴产业发展的税收优惠政策国际比较

   (一)市场经济发达国家相关产业税收优惠政策比较

  市场经济发达国家没有专门针对战略性新兴产业发展的税收优惠政策。在促进战略性新兴产业的发展上，其税收优惠主要体现在高新技术产业税收优惠政策上。其税收优惠政策以所得税为主，通常以间接优惠为主，同时辅之以直接优惠。如美国对非营利性科研机构免征各项税收，对企业研究与开发费用实行税收优惠；英国通过税收优惠、为科技计划匹配资金等多种有效措施，吸引和鼓励战略型新兴产业增加科技投入，发展自己的核心技术和核心产品，以便在世界上占据主导地位；法国通过较大幅度的税前扣除等税收优惠政策支持战略性新兴产业开展技术研发，等等。西方发达国家有关税收优惠政策比较分析(见表2)。

注：表中所列税收优惠政策均根据总局科研所2008年编译的《外国税制概览》（第三版）整理得来。


   (二)中等发达国家和地区相关产业税收优惠政策比较

  中等发达国家和地区也没有专门针对战略性新兴产业发展的税收优惠政策。在促进战略性新兴产业的发展上，其税收优惠同样体现在高新技术产业税收优惠政策上，且其税收优惠政策、激励方式各有千秋。如韩国通过法律形式规范高新技术税收政策；新加坡在低税负的基础上对高新技术企业加大研发创新税收政策的支持力度；台湾地区则实施鼓励成果转化、企业研发、购置先进技术装备的税收政策，等等。中等发达国家和地区有关税收优惠政策比较分析(见表3)。

注：表中所列税收优惠政策均根据总局科研所2008年编译的《外国税制概览》（第三版）整理得来。


  （三）中、印两个发展中大国相关产业税收优惠政策比较

  中、印两国同处亚洲，同属发展中的大国，同样面临着发展经济、实现国家和民族振兴的现实需要。印度自1947年独立以来，一贯重视科学技术的发展，尤其强调独立自主地发展科学技术。目前，印度政府为促进战略性新兴产业的发展已经建立起一个政府性的、涉及广泛科学技术部门、涵盖众多科学领域的科学技术体系，包括政策、计划、项目管理和评估等各个环节的决策和实施机制。如2003年印度政府出台的《科技政策》，第一次将科学和技术两方面合二为一，提出：“将创新思路转化为商业成功，对于国家实现高速经济增长和提高全球竞争力都是至关重要的。因此，不仅要对研发工作和创新技术因素给予重视，而且也要对那些对技术创新的采用、传播、转移同样非常主要的社会、体制、市场等因素给予重视。”

  为促进高新技术产业的发展，印度政府利用税收政策极力推动企业科技成果产业化，对企业用于成果转化的费用，按一定比例免除或减少税收。例如，为鼓励信息技术成果产业化，印度政府自1981年开始对在自由贸易区生产电子出口产品的企业取得的利润，实行连续5年免税的政策；对通过认证的成果转化机构为从事研发活动而采购的国内货物免税，进口的设备等免征进口税；对从事成果产业化研究取得的收入如果再用于研发也免税；对承担国家计划的产业化研究项目，研究开支可抵扣125%；对长期风险投资者的资本利得和红利收入实行全部免税政策，等等。中、印两国有关税收优惠政策比较分析（见表4）。

注：表中所列印度税收优惠政策根据总局科研所2008年编译的《外国税制概览》（第三版）整理得来。


  (四)促进战略性新兴产业发展的税收政策启示

  战略性新兴产业的发展包含了技术研发、自主创新、成果转化等若干环节。总结各国相关产业税收优惠政策，我们不难看出，科学合理的税制设计无疑会对产业的发展起到积极促进作用，其调控作用的发挥主要依赖于税收制度对该产业各环节成本和收益的影响。

  启示一：加强税收制度对战略性新兴产业技术研发的调控力度。技术研发最大特点在于风险和收益不配比。技术研发初期，各项技术尚不成熟，具有高风险、收益少的特点，一段时期后，一旦消费者接受这种产品，会进入大批量生产阶段，其风险大大降低，收益增长率则会快速攀升。因此，加强税收制度对技术研发环节的调控，应着眼于调节不同时期的收益，降低研发成本与研发风险。

  启示二：加强税收制度对战略性新兴产业自主创新的调控力度。为了突出未来的产业政策导向，税收激励政策应在战略性新兴产业发展上实现国家科技发展战略从跟踪模仿为主向自主创新为主转变，从注重单项技术突破向注重技术集成创新转变中发挥重要作用。由于自主创新具有高投入、高风险和高回报的特点，自主创新税收激励政策的重点应放在补偿和降低战略性新兴产业的投资风险方面，将目前主要针对高新技术产品生产和销售环节的税收优惠，逐步转化为对科研技术开发补偿与中间实验阶段给予税收鼓励，将政策激励作用的重心从产业链下游向上游转移，以增强税收科技政策的一体化效应。

  启示三：加强税收制度对战略性新兴产业科技成果转化的调控力度。由于中国《科技进步法》和《促进科技成果转化法》中没有相关条款促进企业投资于科技成果转化，造成中国科技成果转化和产业化经费主要依赖于政府拨款 。经费来源过于单一，致使用于中间放大试验的资金明显不足，中试条件基础落后。为从根本上扭转这种不利局面，税收政策应加大在产业化前期的支持力度，以促进战略性新兴产业加强科技成果的转化。

  五、促进战略性新兴产业发展的税收政策建议

  大力发展战略性新兴产业是中国转变经济发展方式，促进经济结构调整的必有之路。税收作为调节产业结构的重要杠杆，在促进产业结构升级与发展方面具有不可替代的作用，但由于税收政策的制定权主要集中在中央，地方可用手段有限。因此，充分发挥税收作用、促进战略性新兴产业的发展，其着眼点在于中央政府对税收政策的调整和完善上。

  基本原则：调整和完善促进战略性新兴产业发展的税收支持政策应确立两个指导原则：一是以产业鼓励为主，税法的价值取向和目标应与整个产业发展相匹配。二是在现行税制的框架下进行，不能肢解现行税法，特别是不能破坏现行税法的公平性。在税收政策的制定上，结合各个战略性新兴产业的特点，针对产业链上的关键环节制定税收优惠政策，整合应用所得税、货物与劳务税、行为税等税种优惠政策，形成战略性新兴产业的投资、研发、产品推广使用等等的系统税收优惠政策，充分发挥税收的调节作用，促进战略性新兴产业快速发展。

  总体思路：要以战略性新兴产业的发展带动经济社会可持续性协调发展为目标，突出社会效益、突出经济效益，突出产业结构的调整与升级，不断完善税收优惠政策。一是把产业目标作为税收优惠政策的基础，突出针对性。逐步改变以区域性税收优惠政策为主的方式，实行以行业性税收优惠政策为主的方式，并使其体现国家政策导向。税收优惠政策逐渐由突出区域导向转为突出产业导向为主，在条件成熟时，再由产业导向过渡到项目导向，以便准确地贯彻中国的产业政策，促进中国产业结构的调整、优化、升级，体现鼓励市场竞争、鼓励提高效率、鼓励创新、鼓励可持续发展的目标。二是把税收优惠政策内部结构优化作为抓手，突出科学性。逐步降低货物与劳务税税收优惠政策的比重，主要措施是改货物与劳务税减免为政府财政补贴，变全额性的优惠为定额补贴。三是把提高税收优惠政策的法律层次作为保障，突出连续性。从横向来看，应逐步减少行政机关制定、变更税收优惠政策的权力，提高税收优惠政策的法律级次，减少税收优惠政策的随意性，避免朝令夕改，增强税收优惠政策的稳定性和系统性。从纵向来看，应适当将部分税收优惠政策的制定权、管理权下放给地方政府，明确中央、地方相关部门的权利、责任、义务，增强地方政府解决特殊问题的灵活性，减少地方政府自定章法、越权减免的冲动。

  (一)继续推进企业所得税改革

  1、建立技术准备金制度。对科技型企业按其销售收入一定比例在税前提取科技发展准备金，同时限制该准备金在一定时间内(3—5年内)用于研究开发、技术革新、技术改造和技术培训等方面，逾期不用或挪做他用的，应该补税并加收利息。

  2、加大投资抵免力度。如投资新办科技型企业可以获得投资额部分比例的税收抵免；提高科技型企业研究开发费用抵缴所得税的比例；对科技型企业购买新的资本设备，可以考虑规定一定比例直接抵扣当年的应付税款；对企业购置专利等先进技术的成本，允许按购置成本的一定比例给予税收抵免。

  3、放宽费用列支标准。例如，对科技型企业购买的固定资产和专利等先进技术全面实行加速折旧和快速摊销；企业向科技型中小企业技术创新基金和经国务院批准设立的其他激励自主创新的基金的公益性捐赠，允许在税前全额扣除。

  4、实行再投资退税政策。对企业用税后利润进行研发再投资，给予一定比例退税的支持；对于创业投资企业或基金的股东转让股权的收益，如果再投资于其他创业风险投资企业(或基金)，给予再投资退税优惠。

  5、加大科研成果转化税收优惠力度。对企业转让技术和研究成果取得的收入，给予减征或免征所得税的优惠，以鼓励科研成果转化为产品，应用于生产。

  6、制定有关风险投资税收倾斜政策。风险投资是高新技术企业的孵化器，税收优惠政策是风险投资发展的助推器。要鼓励社会资金以各种形式建立风险投资公司，可考虑采用加倍提取风险准备金、降低所得税税率、延期纳税、再投资退税等方式来降低风险，提高行业吸引力，支持中小企业的发展，促进科技成果转化与产业化。

  (二)加大对研发投入环节的税收支持力度

  1、减轻货物和劳务税税负。由于战略性新兴产业在研发过程中需要使用大量的研发设备和厂房等硬件设施，还需购买专利权、非专利技术等无形资产，承担了货物和劳务税、营业税、财产税等诸多税种的税负，通过减轻这些税负有效降低研发成本。

  2、降低产业融资成本。稳定的资金来源对战略性新兴产业具有重要意义。然而，该产业融资狭窄的问题需要税收政策予以调控：一方面，战略性新兴产业的研发和市场风险非常高，商业银行发放贷款时要综合衡量收益和信贷风险，从而对该产业存在一定的惜贷现象；另一方面，中国资本市场不完善，导致战略性新兴产业直接融资渠道不畅，影响其融资规模。因此，需要建立间接促进战略性新兴产业融资的税收制度，即通过税收优惠降低货币资本拥有者从事战略性新兴产业融资的税负，以鼓励其为该产业提供融资支持。

  3、适当加大对产品研发费用的税前抵扣比例。可以根据企业研发投入的总量和增量综合考虑，在现今对企业研发实行150%的税前抵扣的基础上，对企业研发投入的增长部分，再给予50%的税前抵扣，同时，对没有应纳税所得额或尚未盈利的创新“试错”企业，其研发投入也可按此规定预先申报税收减免，并允许向前向后结转扣除。

  4、适当扩大企业税前列支的范围。允许企业在税前列支一定比例科技创新投资风险准备金，用于研发阶段技术开发、技术培训、技术革新和引进研究设施等。企业可按营业额或收入总额的5%提留技术开发准备金，自提留之日起3年内使用，在投资发生前作为损耗计算。

  (三)实行多样化的促进战略性新兴产业自主创新的税收优惠方式

  针对企业自主创新的特点和面临的实际困难，制定促进战略性新兴产业自主创新的税收优惠政策要重点明确三种目标取向：其一，重点支持应用研究。其二，重点支持技术的自我开发，同时兼顾引进技术。其三，重点支持高新技术产业、同时兼顾传统技术的改造。在促进战略性新兴产业围绕三种目标取向进行自主创新时，建议采用多样化的税收优惠方式：

  1、税收抵免。凡是向政府批准的新技术工业项目投资的本国公司，可以从公司收入中免缴相当于投资金额20%的所得税。

  2、延期纳税。允许企业由于客观原因暂时无法支付税款时延期缴纳税款，最长可以允许延长3年，减轻企业的资金压力。

  3、将再投资退税政策扩展到科技创新企业。只要是科技创新企业再投资增加创新投入，都可以享受再投资退税优惠，可将再投资所投入资金的50%部分的企业所得税税款退还再投资者。

   (四)制定对创新“试错”企业的税收宽容政策

  1、将创新失败损失直接抵减应税所得额。创新“试错”企业往往可能出现大额亏损，面临严重的资金短缺困境。若创新失败损失能在税前予以直接抵减，则可以在一定程度上缓解企业的资金压力，调动企业的科技创新热情。在具体的政策设计中，首先，对创新损失的核定要有统一的标准。创新损失包括技术开发人员的人工、研究设备的折旧、新产品试制失败材料损失、技术咨询费、中间试验费等；其次，由于企业创新项目周期长，有的长达四五年，所以损失额的确定应按照现值核算，以使实际利率等于名义利率；第三、应延长科技创新“试错”而导致的亏损结转期限。可考虑创新失败的损失额允许在以后年度内无限期地抵减应税所得额，或用以前年度的盈利弥补从而退还以前年度的已纳税额。

  2、对创新失败企业实行税收间接优惠政策为主。间接优惠侧重于事前优惠，有利于创新“试错”企业享受实在的税收优惠，减轻税负，真正地体现政府推动企业科技创新的政策取向。具体可以通过采用加计费用扣除、投资抵免、加速折旧、税收豁免等优惠措施刺激企业建立健全科技创新机制，也可以允许“试错”企业在合乎规定的年限内，分期缴纳或延迟缴纳税款。

  (五)激励战略性新兴产业发展的配套税收优惠政策

  1、加强对战略性新兴产业发展的税收立法，提升法律层次。结合国家对战略性新兴产业的部署，从整体上考虑促进新兴产业发展的税收优惠政策。一方面可将现有的较为成熟的条例、法规通过立法程序提升为国家法律，增强相关税收政策的法律权威性。另一方面，针对战略性新兴产业发展的不同阶段，制定出既相对稳定又可以适时调整的税收优惠内容，为战略性新兴产业自主创新提供政策平台。注重在创业初期对战略性新兴产业的扶持和鼓励，在成长期则侧重于对收益的优惠等。这样，既保持政策的连续性与稳定性，又能与必要的政策微调相结合。

  2、对金融机构为战略性新兴产业进行创新研发活动提供贷款所取得的利息收入免税。建议对金融机构为研发企业、科研机构和高等学校的研发活动提供贷款所取得的利息收入，免征印花税、营业税和企业所得税。对担保机构为研发贷款提供担保所取得的担保收入，也给予同样的税收优惠待遇。

  3、对保险公司向战略性新兴产业提供的科技保险实行税收优惠。建议对保险公司向战略性新兴产业提供的科技保险收入免征相关税费，投保企业所获得的赔偿额则全部免征企业所得税，以促进科技保险的运用和推广。

  4、促进战略性新兴产业加强人力资本投资。一方面政府通过整合相关税收优惠政策，增加对人力资本支出的扣除，激励战略性新兴产业进行人力资本投资。另一方面，加大个人所得税优惠力度，促进个体人力资本投资。如在个人所得税中设置直接扣除或减免的教育费用项目，对战略性新兴产业人员的正规教育支出和在职培训支出，在计算个人所得税时列为税前扣除项目，引导相应人员提供更多的人力资本投资；对在技术成果和技术和技术服务方面的收入比照稿酬所得，减征或免税；对科技人员获得的企业发明创造奖和科技进步奖等给予一定的税收优惠；对战略性新兴产业内个人取得的特许权收入免征个人所得税；改革个人所得税累进税制，鼓励战略性新兴产业内高收入人才进行人力资本投资等等。

  (六)完善税收征管的建议

  1、建立规范的税收优惠政策管理制度。要以有利于加强征管，有利于降低税收优惠政策的执行成本为目标，完善管理制度。一是加大税收优惠政策的宣传力度。把税收优惠政策的落实作为税务机关的一项法定义务来抓，广泛通过各种宣传手段，及时把各项税收优惠政策传达到纳税人手中，通过宣传、咨询、解释，确保纳税人能够及时享受有关的税收优惠政策。如在办税大厅设立专门的办税指南窗口，为纳税人提供办税流程咨询；完善多媒体自助咨询服务系统，使其真正起到分流咨询窗口的作用；完善12366服务热线，为纳税人提供优质的咨询服务，开展主动介入式的税收服务。二是简化办理流程，改革办理办法。充分利用现代化的信息管理手段，变层层审批、多部门审批为微机信息监控，并且将事前认定与事后执行统一起来，通过政府机关内部信息传递或者联合办公的方式改变程序多、文书多、多头跑、多次跑、办事繁、办事难的问题。三是强化对税收优惠政策执行全过程的监控和检查制度。主要是通过实时监控、经常性的检查防范纳税人骗取税收优惠政策的行为，看税务人员是否有违规乱作为帮助纳税人骗取税收优惠政策的行为，是否有主观不作为的行为，是否有刁难纳税人的行为。通过严格的处罚制度保证税收优惠政策的顺利执行。

  2、建立有效的信息跟踪反馈机制和政策评估机制。要以提高税收优惠政策执行的透明度，有利于加强监控为目标，完善监控制度。高度重视税收优惠政策执行情况的信息传递、信息收集、信息分析和信息反馈工作，通过政策分析、政策评估、政策调查提高税收优惠政策的针对性和执行效率。从长远考虑就是逐步将税收优惠纳入预算管理，实现从税收优惠向税式支出的转变，增大税收优惠政策的透明度，加强政府对税收优惠的监督和控制。

  3、建立健全有利于战略性新兴产业自主创新的税收征管机制。对战略性新兴产业实行自主创新成果的验收、鉴定制度，防止优惠政策的滥用。税务部门应与科技信息等部门和行业协会充分配合，建立战略性新兴产业自主创新活动标准评估体系、自主创新项目指导目录定期公告制度、自主创新跟踪评价机制及政策问效机制，对税收优惠政策的落实情况及其所形成的经济与社会效益进行定期评估考核，认真检查、督促企业所享受的税收优惠是否真正用于自主创新项目，防止企业利用不正当的手段骗取研发经费的税收优惠政策，使税收优惠政策落到实处。

  4、建立有利于提高纳税服务的常态化和高效的税企联系机制。在这次调查中，我们邀请部分纳税人法人代表座谈，他们提出了许多好的意见和建议。如在改进税收征管上，许多企业提出，可指定专门管理员对集团公司所属纳税人实行集中统一管理；对于总分支机构不在一地由不同税务机关管辖的，明确各税务征管机构的职责以及对税源的分割比例，便于协调管理；采用增值税进项发票处理方式，对海关完税凭证进行扫描确认；适度放开发票版量控制，根据企业实际情况适当调整增值税发票填开限额；允许将持续时间跨越纳税年度的收入进行备案，计提税金，开票后办理销档；根据综合指标评价，建立企业在税务局中的复合信用资料库，对企业实行分级管理，等等。税务部门应重视税企双方的联动，建立常态化的、高效的税企联系机制，切实满足纳税人合理需求，努力打造责任型政府机关。

  

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注：本文为2010年度国家税务总局重点研究项目(项目编号：ZD201002)“运用税收政策促进战略性新兴产业发展”的总报告。课题组组长、执笔人付广军。鉴定等级：优秀。