【2021年04月12日】“十四五”财政规划大家谈 | 李旭红：2021年及“十四五”时期税制改革展望

天竺语税

财政部2019年度部门决算

作者：北京国家会计学院 李旭红 郭紫薇

  

2021年是“十四五”开局之年。“十四五”规划建议提出，税制改革将继续与国家治理体系和治理能力现代化深度融合，不断健全地方税、直接税体系，优化税制结构，促进直接税和间接税之间的平衡，深入推进税收征管制度改革，促进我国现代财税金融体制不断发展完善。回望2020年，新冠肺炎疫情给世界各国经济造成巨大冲击，我国一系列财税政策聚焦支持疫情防控和经济社会发展，有效应对了经济下行压力，但是，国内外经济仍存在较大的不确定性。因此，2021年及“十四五”时期的税制改革应结合国内外新的经济形势及我国构建新发展格局，着力于提升我国税收治理能力和国际竞争能力。具体而言，可以从以下四方面发力：

与财政资源统筹相结合
“十四五”规划建议提出，要建立现代财税金融体制，加强财政资源统筹。在新发展格局下，现行财税政策仍有较大优化空间，诸如税与费、税与债、中央与地方之间的关系仍需统筹协调。因此，应推进结构性调整、激发市场主体活力、优化营商环境。

在减税降费方面，要立足于财政可持续的角度，推进结构性减税。大规模减税降费虽然激发了市场主体的活力，但也带来了财政收支的压力，从而对财政可持续性构成挑战。因此，未来的减税降费趋势将不再是一味扩大，而是应在保持宏观税负相对稳定的前提下，进行结构性的减税降费，并结合相应社保体制、税收制度改革来进行，在激发市场主体活力的同时，促使税制结构朝着更为均衡的方向前进，实现经济的高质量发展。另外，减税降费政策也应该进一步巩固成效，诸如亏损结转、盈亏互补的支持疫情防控的相关政策可以适当延长期限，此举能够帮助受疫情影响严重的企业平稳度过困难期，并激发市场主体活力以刺激经济复苏，使减税降费在助力“六稳”“六保”方面发挥更加积极的作用。

应均衡债与税之间的规模，有效控制债务风险，并保障适度的支出强度。政府融资是近年来热点问题之一，其中地方政府债券的发行受到关注。在应对国内外经济的不确定性方面，短期内一些强有力的对冲措施可以拉升经济，但是，持续性的稳中求进更符合经济发展的规律，不但可以保障经济的增长，给予经济恢复一定的时间周期，同时不会因强对冲过度消耗财力而带来“后遗症”，是理性经济预期的选择。中央经济工作会议提出财政政策要保持适度支出强度，因此“十四五”期间的赤字、债务应保持适当规模。具体而言，首先要完善政府债务管理制度，防范化解隐形债务风险，合理确定政府债务规模，规范和管理地方举债的结构，引导地方政府债务满足地方经济发展及民生需求。其次要健全和完善地方税体系，增强地方政府财力。维持地方公共服务，地方政府的财力不足是地方债兴起的原因之一。从我国“十三五”财政运行情况来看，地方的财政收入主要依赖的并非是债，而是税收，地方经济的发展是带动地方税收乃至财政能力提升的关键。但现行地方税税种的收入仍不足以满足地方事权的支出，这在一定程度上造成了地方财政的困难。第三，应统筹协调税与债之间的关系，优化地方税收与地方债务的比重，同时促进税收收入与其他非税收入及地方债务的协同发展，以实现新发展格局下地方经济的良性循环。

在中央与地方关系方面，要着重关注地方税体系的构建。分税制改革建立了现行央地财政关系的基本框架，但也带来了双方财权事权不甚匹配的问题。因此，新一轮的税制改革应着重关注地方税体系的建设，均衡中央与地方的财政关系，在保障中央税收收入的基础上进一步探索地方事权与财权的平衡。地方税体系的完善主要可围绕税收立法强化地方税权、简税制宽税基补充地方税源、地方税体系与地方经济联动、调整税费结构完善地方税体系四方面发力。一方面建立完善的地方税体系，保障地方税收收入，有利于促进地方经济良性发展。另一方面应提高税务机关的征管能力，积极推进税收征管现代化，建立央地共享的信息系统与数据库，优化征管资源配置，对跨区域流动性税源进行更好的监控，也有利于保障地方收入的筹集。中央和地方政府应相互协调、积极配合、互相尊重、统筹谋划，将逐步提升税收治理能力纳入兼顾国家质量发展体系当中，增强税收确定性与公平性。


与促进税制公平相结合
税制公平最主要的就是依托于直接税的建设，让税收负担与纳税人自身的收入能力、财产状况相匹配。“十四五”规划建议中明确提出，要完善现代税收制度，健全直接税体系，优化税制结构，提高直接税比重。从本质上讲，“十四五”期间的直接税制度改革的核心应该在于增强税制的系统协同效应，在完善现有所得税制度的基础上，结构性调整征税对象的比重，最终实现税制的公平。而这种公平又将体现为与我国“十四五”时期的整体发展战略相互适应，从税源的结构上适当降低市场主体的负担，以激发市场的活力，为我国高质量发展注入新动能。我国直接税主要包括企业所得税和个人所得税，因此下一步的税制改革应围绕两大主体税种展开。

在企业所得税方面，可在以下三个方面进行进一步探索及完善：一是降低税负。企业所得税作为直接税中的最大税种，在促进经济长效发展、引导市场公平方面具有重要作用。OECD在其2020年发布的税制报告中提出，世界范围内企业所得税税率下降的趋势仍将持续。另外，部分国家还在设备投资、研发支出方面实施了更加宽松的企业所得税税收政策以刺激企业的投资与创新，为经济发展注入新活力。降低企业所得税税负有利于帮助市场主体平稳度过疫情时期，也可直接对招商引资、科技创新等方面产生影响。降低企业所得税税负，不仅与国际趋势相匹配，更能够在经济全球化背景下增强国际竞争力，把握发展主动权，激发市场主体潜力，引导市场公平，加快构建新发展格局。二是增强税收确定性。税收的确定性是保障税收公平的关键。近年来，随着经济全球化及经济数字化的快速发展，许多新兴业态出现，税收的确定性面临较大的挑战，会导致税收的不公平。目前为解决税收确定性问题，避免国际避税及重复性征税，OECD与G20集团开展包括BEPS行动计划、双支柱蓝图在内的各项国际税收制度改革。另外，如何在数字经济高速发展的背景下进行税收治理，尤其是高度数字化的跨国企业利润分配的征税权问题受到许多国家关注。因此，我国应积极参与国际税收规则的制定，并考虑在双支柱的基础上优化合理的企业所得税税收规定以应对相关挑战。三是加快构建绿色化税制体系。绿色税制有助于为人民建设更美好的家园，实现社会公平。“十四五”规划中明确提出要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，并提出发展绿色金融、实现绿色发展的要求。因此，企业所得税制度也应当体现出绿色化特征。具体来看，可以考虑加大对绿色产业的税收优惠力度，例如提高绿色项目税收减免额度、允许绿色设备加速折旧、给予绿色产品免税待遇等，建立绿色财税引导机制，推进企业实现绿色化生产，持续深化绿色税制改革。

在个人所得税方面，应进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，进一步落实税收公平原则。在“十四五”时期这一新的历史节点，税收公平原则应得以更为完全的体现。因此，为帮助弱势群体，实现社会公平，个人所得税税制改革的工作重点应主要集中在劳动所得减税与资本利得结构调整方面。一是劳动所得减税。个人所得税改革将继续强化调节收入分配的作用，实现税收公平原则。根据OECD在2020年度发布的税制报告，个人劳动所得对应的个人所得税税负在2013年至2019年期间持续下降。因此，降低我国劳动所得适用的个人所得税税率，加大劳动所得的扣除项目，并将扣除项目与经济增长挂钩并适时进行调整，能够减轻中低收入人群的税负，刺激国内劳动供给，增加就业人数，促进经济社会良性发展。二是对资本利得进行结构调整。资本利得作为消极收入，其适用税率将间接影响劳动供给情况。因此，通过扩大综合所得的应税范围等方式对税制结构进行调整，平衡劳动所得与资本利得税负水平，能够在满足公平原则的同时增加劳动供给意愿，鼓励更多群体通过勤劳和才智致富。


与宏观经济系统性联动相结合
财政与金融体制改革密切相联。“十四五”规划建议中提出，要全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，建立现代财税金融体制。财税和金融制度建设是保证宏观经济稳定运行的重要内容，也是社会主义市场经济体制的重要组成部分。面对世界经济的不确定性，需要宏观政策进一步发挥协同效应，以增强政策对冲的效应。财税政策与金融政策是宏观经济政策的两个最为重要的调控方向，因此，将财税与金融体制有效融合，产生协同效应，有助于更好地实现政策预期目标。另一方面，随着经济数字化以及经济全球化的进一步发展，尤其是我国加快构建新发展格局将进一步促进我国经济的高水平开放。在此背景下，财税、金融将面临更畅通的国内外流动环境，金融政策与财税政策之间的相互传导性将有可能进一步增强，金融政策的外部溢出效应将联动财税政策。因此，将二者置之于统筹发展的体制下，将有助于进一步提升政府治理能力，促进经济社会的发展。

一方面，财税及金融两大体系应该各自具有相应健全的体系。无论是财税还是金融，本身各自具有丰富的内涵，因此健全各自的体系需要综合考虑许多因素。以财税体系为例，直接税制度的完善、地方税体系的建设均有助于巩固现代税制改革的成效。而现代金融体制的建立对于促进我国金融支持实体经济、增强金融普惠性、服务国家经济发展等多方面均发挥积极的效应，同时也有助于有效防范金融风险。

另一方面，财税与金融两大体系之间还应相互促进，形成更好的协同效应，促进两者的良性循环，以更好地发挥宏观政策的调控作用。下一步的税制改革应在以下几方面发力：一是加强财税金融政策联动，以税收优惠措施引导社会投资行为，促进金融市场的繁荣及良性发展。二是继续大力实行积极的财政政策，以缓解由于扩张性金融政策可能导致的金融风险。纵观全球关于财政政策与金融政策的配合策略，大多数国家采用的是一紧一松的配合，例如积极的财政政策与谨慎的货币政策，这样既有利于加强政策的传导效率，减少时滞，又能够避免通货膨胀等导致的金融风险。因此，我国继续实行积极的财政政策是对于金融稳定的保障。三是考虑到一些由于金融市场（例如货币市场、外汇市场）所带来的经济溢出效应能够转化为保障财政的实力，实现财政的可持续性，因此，加强财税金融体制的有效协调及融合，有利于推动我国治理体系与治理能力现代化，提升国民经济体系整体效能，以应对世界经济的不确定性影响。

  

与高水平开放相结合
世界发展离不开中国，中国的发展也将有利于世界。经济全球化、贸易全球化、生产全球化已成为不可逆转的趋势，任何单边主义、贸易保护主义势力都将被历史而抛弃。中国作为世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，以构建新发展格局提速高质量发展，是新时代深化经济改革和扩大对外开放的必然要求。我国已经在税制方面做出诸多改变以适应对外开放的要求，例如降低关税税负，推动建立海南自贸港等。这是持续扩大开放的有利举措，下一步的税制改革应继续与高水平的开放相结合。这不仅将极大程度地促进我国高质量发展和现代化税收体系建设进程，还将让全球企业获得更多机遇，为世界发展贡献中国力量。

一是对现行关税税率进行调整。主要可以考虑降低关键零部件、核心材料、高端设备的进口税率，刺激企业进口国外优质资源，提高国内企业创新能力和竞争优势。国务院关税税则委员会印发通知，2021年对部分进口商品的最惠国税率、协定税率和暂定税率进行调整。这对促进我国经济高质量发展、助力构建新发展格局具有重要意义。当今世界环境充满不确定性，新冠肺炎疫情肆虐更是导致全球经济持续低迷，在此背景下对进口关税进行调整不仅有助于吸引全球资源要素和技术人才，促进我国产业技术发展，使我国在国际合作中发挥竞争优势和规模优势；还有助于促进资源要素流动和统筹使用，推进国内国际双循环建设，促进国民经济良性增长。综上，下一步的税制改革应继续推进关税制度的调整，使关税政策与我国坚定不移扩大对外开放的战略相匹配，加快国内企业技术进步，促进构建现代化经济体系，实现经济的高质量发展。

二是结合自贸区建设进行改革以扩大开放。海南自贸港以制度创新为核心，坚持先行先试，能够切实促进投资与贸易便利化，为中国加强“一带一路”合作、深度融入世界经济、参与全球经济治理提供新机遇。海南自贸港是联接国内国际双循环的重要枢纽，未来的税制改革应结合海南自贸港及自贸试验区的建设过程进行，坚持扩大对外开放，在服务经济高质量发展目标的同时助力我国实现税收体系现代化。要对海南自贸港的关税政策进行研究和分析，推进自贸港税收体系的建设和完善，为我国高水平自贸港体系的建立健全提供坚实基础和税收经验支持。要考虑自贸港内所得税优惠的具体措施，在保证财政可持续的同时降低市场主体和个人的税收负担，提高对全世界资源要素、人才服务的吸引力，助力我国开放向更高水平迈进。要统筹协调减税降费与对外开放的关系，使下一步减税降费政策全方位服务于新发展格局下对投资、消费、出口的要求，引导经济结构性变革，实现高质量发展。

三是促进形成区域经济一体化。“十三五”期间，由于一些国家采取单边关税壁垒，导致世界经济受到冲击，加之新冠肺炎疫情的蔓延，世界经济更是雪上加霜。在这样的背景下，我国主动采取以降低关税或零关税为主导的积极措施，促进RCEP区域经济一体化，利用中国强大的消费潜力，不但为中国与世界人民创造了更多的贸易、投资及就业的机会，同时也引导世界各国从单边壁垒走向多边合作，谋求在合作共赢中带领世界经济走出寒冬。签署区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），形成全球最大自贸区，这是我国又一重大开放成果。下一步，应继续利用灵活自主的关税减让模式，加快推进区域经济一体化，形成统一市场，促进国际自由贸易，推动“引进来”与“走出去”并举，从而加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。


原载于《中国财政》2021年第4期
图片摄影：袁永东
责任编辑：张蕊
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