【2020年07月15日】新冠肺炎疫情防控的税收支持政策探析

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新冠肺炎疫情防控的税收支持政策探析

李为人        王颖        乔乐乐

中国社会科学院大学公共政策与管理学院，北京  102488

摘要：新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情的蔓延，给我国经济社会发展和对外开放造成了不可估量的经济损失和负面影响。作为国家治理和宏观调控的重要工具，税收政策工具在抵御疫情方面发挥着重要作用。各级税务部门相继出台了一系列积极政策，产生了调节资源配置、促进社会公平等功效，同时也暴露出我国在疫情期间出台税收支持政策科学化程度有待提高，缺乏完备的应对突发公共安全事件的税收长效机制，以及征管工作方面存在的一些亟待解决的问题。据此，我们认为，在建立现代化财税体系的过程中, 财税工作应该充分考虑公共安全因素，财税部门应制定更为科学的税收支持政策，建立完备的应对突发公共卫生安全事件的税收长效机制以及持续支持网络信息化税收征管工作发展的相关政策措施。
关键词：新冠肺炎；疫情防控；税收支持政策 中图分类号：F810.42        文献标识码：A

2020 年初，新冠肺炎疫情爆发，我国 30 余个省市陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应。企业停工停产，全民居家隔离，除防疫工作外，全国经济社会运行近乎按下“暂停键”。习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时强调：“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考。”经过全国人民的不懈努力，截至 2020 年 4 月初，疫情得到了基本控制，疫情防控取得了阶段性成果，经济社会秩序恢复加速。

税收作为国家公共财政最主要的收入形式和来源， 其本质是国家为满足社会公共需要，凭借公共权力， 按照法律所规定的标准和程序，参与国民收入分配。面对突如其来的社会公共卫生安全事件，只有中央及各级政府统一集中安排防疫工作，制定合理有效的财政税收政策，才能在保证人民健康的同时，在一定程度上控制疫情对国家经济社会的冲击。

本文运用归纳演绎及比较分析方法，对疫情期间支持疫情防控的税收支持政策内容及政策效应进行研究，提出了财税部门应制定更为科学的税收支持政策， 建立完备的应对突发公共卫生安全事件的税收长效机制以及持续支持网络信息化税收征管工作发展等建议。

本文内容对完善我国税收治理体系、健全国家公共卫生应急管理体系、推进国家治理体系和治理能力现代化具有一定意义。

1、新冠肺炎疫情防控的税收支持政策初步分析
任何国家政策的出台都有其目的，税收政策也不例外，各项税收优惠政策出台背景及目的有所区别。疫情发生以来，截至 2020 年 4 月中旬，党中央、国务院部
署先后出台了四批税收优惠政策（具体政策内容如表 1 所示）。

结合表 1 我国税收支持疫情优惠政策与图 1 我国新冠肺炎确诊人数趋势图，可以看出，税收优惠出台时间及内容与国内疫情发展情况有一定关系。

2、新冠肺炎疫情防控的税收支持政策效应分析
2.1  从税收组织财政收入职能角度分析
新冠肺炎疫情给我国经济社会运行各个方面带来重创。据国家统计局资料显示，2020 年一季度我国GDP 为 206504 亿元，比上年同期下降 6.8%。2020 年一季度， 全国税收收入 39029 亿元， 同比下降 16.4%。2020 年一季度全国税收收入主要来源为国内增值税、企业所得税、消费税及个人所得税，国内增值税收入同比下降23.6%，企业所得税收入同比下降 12.8%，国内消费税收入同比下降 16.4%，进口货物增值税、消费税同比下降 23.9%。由于多数税种根据上月情况申报纳税，新冠肺炎疫情对财政收入的影响从 2020 年 2 月份开始明显显现，3 月份有所扩大，1—3 月各月全国财政收入分别下降 3.9%、21.4%、26.1%。

全国税收收入下降受多重因素叠加影响：一是，受新冠肺炎疫情影响，国家宏观经济发展而导致的税基减少；二是，为支持疫情防控保供、企业纾困和复工复产采取减免税、缓税等措施，拉低全国税收收入增幅约 10%；三是，受疫情影响，税收征收期延长，导致上年末延至今年初缴纳入库的税收收入同比减少。四是，巩固减税降费成效，增值税翘尾减收效果持续释放， 拉低全国税收收入增幅约 5%。

税收收入作为国家财政的重要组成部分，具有组织财政收入的职能。从疫情对税收收入影响的第三、四点影响因素来看，此次新冠肺炎期间出台的税收政策， 短期内并未充分实现税收组织税收收入职能；但从长期来看，疫情期间分阶段出台税收的优惠政策，发挥了涵养税源的作用，我们应充分理解轻税机制的经济社会价值，特别是对于疫情经济的特殊时效意义。

2.2  从税收调节资源配置角度分析
疫情期间的税收支持政策充分发挥了其调节资源配置的作用，主要体现在支持防护救治、物资供应， 鼓励公益捐赠等方面。

（1）在支持防护救治方面，据不完全统计，截至2020 年3 月1 日，全国共有30197 名医护人员驰援武汉，人民军队也派出 4000 多名医护人员赴武汉支援。对相关个人所得税的减免是对无私投身于“战疫”一线的医务人员和防疫工作者的补偿和肯定，也体现了国家对防疫工作的重视，促进了防疫工作的高效开展。

（2）在支持物资供应方面。据国家统计局资料， 2020 年 3 月份，医药行业增加值同比增长 10.4%，口罩产量同比增长超过 6 倍，酒精产量增长 28.3%，医疗仪器设备及器械增长 83.4%。除国家加大对疫情防控及卫生医疗领域财政支出外，对符合条件的参与防疫工作相关企业给予留抵退税，部分收入免征增值税，生产设备所得税前可以扣除等税收优惠政策同样发挥了一定作用。

（3）在鼓励公益捐赠方面。据中国红十字会数据显示，截至 2020 年 4 月 16 日 17 时，中国红十字会总会机关和中国红十字基金会共接收用于新型冠状病毒肺炎疫情防控社会捐赠款物 220776.17 万元。其中，接收资金 166675.66 万元，物资价值 54100.51 万元。抗疫工作开展以来，税收部门对符合条件的公益捐赠实行全额扣除及减免增值税消费税等优惠政策，在很大程度上鼓励了个人及企业积极进行捐赠，起到了调节资源配置的作用。

（4）在支持复工复产方面。截至2020 年4 月21 日，企业平均开工率和复岗率分别达到 99.1% 和 95.1%。税收部门通过对小规模纳税人增值税进行阶段性减免，鼓励各地通过减免城镇土地使用税等方式支持出租方为个体工商户减免物业租金等方式，在一定程度上有助于减缓疫情对实体经济及中小微企业的冲击。

2.3  从税收促进社会公平角度分析
（1）从地区角度来看。国家结合全国及湖北省防疫工作态势，出台了阶段性减免小规模纳税人增值税的税收支持政策。自 2020年3月1 日至5月 31 日， 对湖北省增值税小规模纳税人，适用 3% 征收率的应税销售收入，免征增值税。此项税收支持政策的出台， 充分考虑了地区间的税收公平，据表 2 全国及湖北省一季度税收收入构成及变动幅度可以看出，湖北地区的各项税收收入的下降比例明显高于全国税收收入。

（2）从行业角度来看。如表 3（2020 年一季度GDP 初步核算数据）可知，2020 年第一季度，我国住宿、餐饮业、批发和零售业经济增加值下降幅度最为明显， 分别下降 35.3% 和 17.8%。与此同时，税收支持政策对公共交通运输服务、生活服务及居民必需生活物资快递收派服务收入给予免征增值税规定。税收支持政策的制定充分考虑了与疫情相关及受疫情影响较为明显行业的税收负担，也在一定程度上考虑了行业间的竞争公平。

（3）从企业角度来看。受疫情影响较大的困难行业、企业，2020 年度发生的亏损最长结转年限延长至8 年，阶段性减免增值税小规模纳税人增值税，各地通过减免城镇土地使用税等方式支持出租方为个体工商户减免物业租金等税收支持政策，在一定程度上考虑了企业间的公平，精准地为抗风险能力较弱的纳税人减轻负担。

（4）从个人角度来看。税收支持政策对获得政府规定标准的疫情防治临时性工作补助和奖金免征个人所得税，及个人取得单位发放的预防新冠肺炎的医药防护用品等免征个人所得税，这些税收优惠的出台对积极参与抗疫工作的医护人员及个人起到了一定激励及补偿作用，充分考虑到了个人公平。

2.4  从税收征管工作角度分析
在防疫时期税收征管工作方面，一方面，国家税务总局明确了各地 2020 年 2—4 月份纳税申报期限可以进行适当延长；对受疫情影响办理申报仍有困难的纳税人，可依法申请进一步延期。另一方面，按照“尽可能网上办”的原则，税务总局共梳理了 185 个涉税缴费事项可在网上办理，在此基础上，税务部门还进一步依托电子税务局、手机APP、微信公众号、邮寄等方式， 不断拓宽“非接触式”办税缴费渠道，更好地为纳税人、缴费人服务。

总的来看，防疫期间的各项税收优惠政策在防疫应急过程中也确实起到了调动和配置社会资源的作用，有利于特殊时期扶持相关行业尽快走出困境。短期来看，税收优惠政策的出台对于疫情的医疗防护救治， 保障物资供应，鼓励公益捐赠，保障纳税人权益，及助力企业复工复产等方面产生了积极影响；但从长期来看，相关税收政策在应对突发公共卫生安全问题时存在一定制约因素，需要税务工作者及学者在今后的实际工作和理论研究中引起重视。

3、新冠肺炎疫情防控的税收支持政策存在的问题及建议
3.1  新冠肺炎疫情防控的税收支持政策存在的问题

3.1.1   应对新冠肺炎疫情税收支持政策科学化程度不高
此次新冠肺炎税收支持政策科学化程度不高，一方面，表现在部分增值税免税政策存在一定问题，从而导致涉及的相关政策不能有效实施。另一方面，还表现在政策规定不够明晰，纳税人对政策了解不足，错误适用税收优惠政策而引发税收风险。此外，也有少数不法分子，利用疫情期间优惠政策中的漏洞，虚假进行防疫物资生产，偷工减料，生产假冒伪劣防疫物资、虚构收入、虚假报税等，使得税收支持政策的实施并未达到其制定时的目标和效果。

3.1.2  我国缺乏完备的应对突发公共安全事件的税收支持长效机制
首先，我国针对疫情防控的相关税收支持政策出台时间并不集中，多是根据疫情发展态势制定相关税收政策，并未形成完备的应对突发公共卫生事件的税收政策支持体系 。其次，由于缺乏应对突发公共安全事件的税收支持长效机制，不同地方政府在启动不同级别重大突发公共卫生事件响应之时，税收政策灵活程度不高。最后，此次疫情期间的多数税收支持政策实施期限与国家防疫工作进程相关联。若未形成完备的应对突发公共安全事件的税收支持长效机制，则此次新冠肺炎疫情的税收支持政策效应只具有一定的时效性。在此次疫情完全得到控制后，税收政策便不能继续发挥相应作用。

3.1.3  我国税收征管工作网络信息化程度仍有提升空间
在疫情爆发期间，面对防疫工作中出现的限制人员流动，限制部分企业复工复产等现象，各级税务机关开展税收征管工作难度相应有所增加。部分地区企业财税人员在提供财务资料进行纳税申报过程中，由于企业电子化财税资料缺失、电子税务局互联网端口出现故障等原因，企业财税人员仍需在税务局实地报税， 并未实现“互联网一站式”管理。诸如新冠疫情此类的公共卫生安全突发事件为各级税务机关智能化办税、信息化办税等提出了更高的要求。

3.2  完善应对重大疫情防控工作的税收建议

3.2.1  制定更为科学的应对突发公共卫生安全事件的税收支持政策
首先，为应对突发公共卫生安全事件所出台的税收支持政策优惠政策形式应有所侧重，尽量减少针对行业增值税免税，以有效防止其造成的行业税负不公平现象产生。其次，在税收优惠形式上，可侧重采用直接减免、留抵退税、投资抵免和亏损弥补等方式。再次，在出台临时性税收支持政策时，政策适用范围应尽可能明确。最后，对突发公共卫生安全事件税收支持政策制定应更加考虑企业间公平。

3.2.2  建立完备的应对突发公共卫生安全事件的税收支持长效机制
自 2003 年“非典”疫情以来，历次突发公共卫生事件出台的临时性税收政策条款具有高度的相似性。中央及各级政府可以探究建立一套完备的应对突发公共卫生安全事件的税收扶持机制 。在突发公共卫生安全事件发生初期、中期，终期，财税部门可以立即施策， 分级别适用不同财税政策。

3.2.3  持续支持网络信息化税收征管工作发展
在疫情持续时期，税务机关应深入拓展“非接触式办税”新模式，鼓励“互联网一站式”办税缴费。首先， 纳税户可采用网络、电话、邮寄等多元化渠道进行申报纳税。其次，税务机关工作人员可拓展网络税务检查方式，采取视频会议等方式进行场地检查，切实降低疫情传播风险。最后，加强税务机关数据管税工作的开展。除此之外，各级税务机关还应利用互联网大数据平台， 切实加强税收政策执行情况的监督评估，认真落实各项疫情期间税收支持政策。

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