广东省国家税务局 粤国税发[1996]149号 广东省国家税务局关于印发《广东省国家税务局关于进一步深化税收征管改革总体方案》的通知

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广东省国家税务局
广东省国家税务局关于印发《广东省国家税务局关于进一步深化税收征管改革总体方案》的通知
粤国税发[1996]149号

  

  广东省国家税务局关于印发《广东省国家税务局关于进一步深化税收征管改革总体方案》的通知
  粤国税发[1996]149号
  全文有效
  现将经全省国税工作会议讨论通过的《广东省国家税务局关于进一步深化税收征管改革总体方案》印发给你们，请结合本地实际认真组织实施。改革工作中有什么问题和意见请及时报告省局。
  附件：广东省国家税务局关于进一步深化税收征管改革总体方案
  社会主义市场经济的建立和发展需要有一个完善合理的税收制度与之相适应，而要充分发挥税收的职能作用，又必须有一个科学严密的税收征管体系作保障。目前，我国已基本建立起一个适应社会主义市场经济发展需要的比较科学的新的税制框架，但原来的税收征管制度已不适应社会主义市场经济发展的要求，从而妨碍了税收职能作用的充分发挥。因此，迫切需要对现行的税收征管制度进行全面的、深刻的改革。为了指导全省国税系统的税收征管改革，保证税收征管改革工作的顺利进行，根据国家税务总局税收征管改革的总体设想，结合广东国税实际，特制订本方案。
  一、指导思想和原则
  （一）指导思想
  以党的十四届五中全会精神为指导，根据国家税务总局关于深化税收征管改革的要求，在认真总结全省税收征管改革实践的基础上，借鉴国内外税收征管的成功做法和先进经验，运用现代科学技术，建立起一个适应社会主义市场经济发展需要、切合广东实际的科学、严密的税收征管体系，强化税收职能，加强税收管理，防止税款流失，推进依法治税，更好地为促进国经济的持续、快速、健康发展服务。
  （二）基本原则
  1、依法治税原则。深化税收征管改革必须有利于促进和保证国家各项税收法律法规政策的正确贯彻实施。进一步增强税务人员依法办税和纳税人依法纳税意识，建立良好的税收秩序，优化治税环境，强化税收执法刚性。
  2、规范统一原则。深化税收征管改革必须广泛运用现代科学技术手段，实现税收征管的规范化和现代化，因此，必须按照规范统一的原则，统一制定各种征管表格和文书格式，规范征管模式和业务操作流程。
  3、整体协调原则。征管改革必须采取“系统设计、整体推进、重点突破、逐步到位”的战略，既要搞好总体规划，又要注意重点突破；既要循序渐进，又要综合协调。先试点后推广，先城市后农村。
  4、监督制约原则。通过深化征管改革，进一步增强税务机关对纳税人纳税行为的监控能力，加大打击各种税务违法行为的力度；建立健全税务机关各种监督管理制度，进一步促进勤政廉政建设，提高执法水平，形成“外反偷骗、内防不廉”的双向制约机制。
  5、实用高效原则。征管改革要从实际出发，因地制宜，讲求实效。要在有利于提高税收征管水平，推进依法治税的前提下，简化办税程序，优化税收服务，提高办税效率，降低税收成本。
  二、任务和目标
  （一）任务
  深化税收征管改革的核心任务是：建立以纳税申报和优化服务为基础，以履盖全省计算机和防伪税控机网络为依托，集中征管、重点稽查的新的征管模式。主要任务是：改进申报制度，转换征管模式，规范征管行为，改善征管手段，健全监督机制，提高征管效率，优化税收服务。推行税务代理，逐步建立起一个以现代科学技术手段为基础，符合广东实际的科学、严密、高效的税收征管体系。提前五年实现国家税务总局提出的税收征管改革任务和目标。
  （二）目标
  全省征管改革的目标分为近期目标和远期目标。
  1、近期目标（1996年-1998年）
  通过三年改革，在全省基本实现以下目标：
  ――建立纳税人自行申报和社会中介组织代理申报相结合，以上门申报纳税为主的申报纳税方式。
  ――建立县城（市区）中心税务分局集中征管、重点稽查的征管模式。
  ――建立税务机关和社会中介组织相结合，以税务机关为主的双层次税收服务体系。
  ――建立以计算机和防伪税控机为依托，条块结合，以条为主的税收管理监控体系。
  ――建立人工和计算机相结合，以人工为主的稽核稽查体系。
  ――建立以强化征管功能设置机构和划分职责，县以上（含县）按行政区域，县以下基层征收单位按经济区域设置的组织体系。
  2、远期目标（1999年-2005年）
  通过七年的努力，全省基本达到以下目标：
  ――建立以邮寄、电子申报为主的申报纳税方式。
  ――建立以税务机关与社会中介组织相配合的多层次税收服务体系。
  ――建立以现代化管理手段为依托，履盖全社会的税收管理监控体系。
  ――建立人工和计算机相结合，以计算机为主的稽核稽查体系。
  ――建立全省按经济区域形成若干税收征管中心的组织体系。
  三、主要内容
  通过改进纳税申报制度，建立和推行以现代通讯手段为载体，纳税人自行或社会中介代理的纳税申报方式，进一步明确征纳双方的法律责任，促使纳税人自觉履行纳税申报义务；通过利用计算机和防伪税控机等现代科技管理手段，加强对纳税人纳税情况的全面监控和分析，促使纳税人依时申报纳税；通过加大稽查力度，建立有效防范和严厉打击各种税务违法犯罪行为的监督制约机制，促使纳税人自觉遵守国家税收法规；通过合理设置税务机构和明确岗位职责，强化内部制约，促使税务人员严格依法办税，提高工作效率，改善税收服务。
  （一）改进申报纳税制度改进申报纳税制度的目的在于划清征纳双方的法律责任，明确纳税人对其纳税申报内容的真实性、准确性负法律责任，促使纳税人或税务代理人自觉依法申报纳税。
  1、统一申报方式。纳税人自行申报或委托社会中介组织代理申报的方式，可根据具体情况选择以下三种方式中的任何一种，但一经税务机关批准，就不得随意变更，如确需改变，应重新报主管税务机关审批。
  第一种，上门申报。由纳税人或其委托的社会中介组织到税务机关或税务机关设立的受理点报送纳税申报表及有关资料。城镇和距税务机关或受理点比较近，交通比较方便的地区可采取这种方式。
  第二种，邮寄申报。纳税人用专门的信封通过邮电部门向税务机关邮寄纳税申报表及有关资料。偏远山区和距税务机关或受理点比较远，交通不太方便的地区可采取这种方式。
  第三种，电子申报。纳税人通过电话、传真机、计算机或防伪税控机网络将纳税申报表列信息及有关资料传输给税务机关。电讯比较发达以及实现计算机和防伪税控机与税务机关联网的地区可采取这种方式。在1998年底以前，纳税人的纳税申报方式，采取上门申报与邮寄申报和电子申报相结合，以上门申报为主。1999年底以后，则以邮寄、电子申报为主，在城镇逐步过渡到电子申报。
  2、统一缴款方式。纳税人自行缴税或委托社会中介组织代理缴税的方式有以下二种：
  第一种，委托银行划缴税款。即纳税人在税务机关指定的银行开设“税款预储帐户”，按纳税期提前储入当期应纳税款，并在法定的申报纳税期内向税务机关报送纳税申报表和有关资料，由税务机关通知指定银行划款入库。在各银行实现联网后，纳税人可在任何银行固定开设“税款预储帐户”，并委托其划缴税款。
  第二种，持卡纳税。即由纳税人向银行办理ＩＣ卡或信用卡，持卡向税务机关纳税。从1996年起，全省固定工商业户一律取消现金缴税方式。
  3、规范纳税表格，实行分色申报表。根据国家税务总局的统一部署，分两步规范全省纳税表格：
  第一步，统一分税种的纳税申报表、税款缴款书格式，并规范其内容；
  第二步，简化、合并有关表格，包括相关税种纳税申报表的简并和合理设置表列内容，并将纳税申报表和缴款书一体化。为便于分类管理，将纳税申报表分白、黄、蓝三种颜色，分别适用于纳税信誉不同的纳税人。对纳税信誉好，连续三年没有发生税务违法行为的纳税人，实行蓝色申报表；对纳税信誉一般，发生某种税务违法行为的纳税人，实行白色申报表；对纳税信誉不好，连续多次申报不实或发生多起税务违法行为的纳税人，实行黄色申报表。采用不同颜色申报表的纳税人，在税务管理方面区别对待，以引导广大纳税人模范遵守国家税收法规，正确履行纳税义务。
  4、合理设置申报受理点。纳税申报受理点集中设在中心税务分局的办税大厅。对距办税大厅较远又未能实行邮寄或电子申报的地方，可由税务机关定期派人或委托其他单位代为受理。1999年底前，采取集中和分散受理纳税申报相结合的办法。1998年开始取消分散受理，逐步过渡到由中心税务分局办税大厅集中受理。
  （二）转换征管模式征管模式的转换最终是要建立以纳税申报和优化服务为基础，以计算机和防伪税控机网络为依托，集中征管，重点稽查的新的征管格局。目前全省各地的情况不同，条件不一，因此，在转换税收征管模式过程中，不可能一步到位，也不搞一刀切，应结合本地实际循序渐进，积极创造条件向集中征管，重点稽查的征管模式转换，即按经济区域设立中心税务分局，根据征管功能内设若干系列，负责办理本地区所有纳税人的纳税事项。
  （三）进一步强化税收稽查深化税收征管改革，必须促使税务机关的主要精力放在税务稽查方面，通过计算机等现代管理手段在稽查工作中的广泛应用，进一步加大稽查力度，强化税收稽查，严厉打击各种偷骗税等违法行为。为适应这一要求，必须建立人工和计算机相结合的稽查体系，同时采取其他相应的配套措施，及时准确地发现纳税人纳税异常情况，有效地防范和打击各类偷骗税行为，堵塞各种漏洞，最大限度地减少国家税款的流失。
  1、加强稽查机构，充实稽查力量。建立健全相应的专门稽查机构，充实稽查力量，优化人员素质。从事稽查工作的税务人员要进行严格考核，并颁发上岗证。在正式上岗前规定一年的见习期。建立稽查人员立功授奖制度。
  2、建立计算机预警选案系统。科学设计一套纳税人纳税异常情况预警指标体系，运用计算机对储存的纳税人有关信息进行处理，对纳税人纳税方面的异常性情况，由计算机自动显示报警，从中筛选重点稽查对象，作为制定稽查计划的依据。
  3、建立多渠道税务情报网络。建立健全全省和区域性的偷骗税举报中心，拓宽信息来源渠道。进一步完善群众举报奖励制度。
  4、建立纳税人违法违章案底制。对经查实有偷骗税等税务违法行为的纳税人，将其有关税务违法资料输入计算机，建立案底，为今后稽查选案、查案和评定纳税人纳税信誉等级、享受优惠待遇及授予各种荣誉等提供依据。
  5、建立异地执法交叉检查制度。为打破地方保护主义，严格依法办事，在上级税务机关的组织协调下，适时开展异地执法交叉检查，交流执法经验，提高执法水平。
  6、建立案件稽查和案件处理相分离制度，形成稽查监控机制。中心税务分局要严格按照“选案――查案――审理――执行”四个环节规范税务稽查工作程序。稽查系列负责选案、制定稽查计划、查案、案件结果分析；政策法制系列负责案件的审查处理，形成稽查监控机制，减少案件查处的随意性，进一步提高办案质量。
  （四）加快现代科技手段在税收征管中的应用运用现代科技手段，走税收与科技相结合的道路是强化税收征管的必然方向。深化税收征管改革必须大力推广和应用电子计算机等现代化管理手段，建立履盖全社会的以计算机和防伪税控机为依托的税收管理监控体系，逐步实现税收征管的科技化、现代化。
  1、按照全国要求，建立统一纳税人识别号。这是依托计算机实现对税收监控管理的前提，是归集、分类、处理、交换、查询税务信息和选案等的先决条件。全省每个纳税人终身只有一个识别号，并在办理一切税务事项中始终如一地使用该识别号。
  2、全面推广应用防伪税控机。在全省所有增值税一般纳税人中推广应用防伪税控机，并逐步实现与税务机关计算机联网。通过防伪税控机全面、真实、准确地反映纳税人购销业务和税款抵扣情况，及时了解和掌握纳税人的有关资料，强化税收征管，打击偷骗税不法行为。1998年底前，全省70%的增值税一般纳税人使用防伪税控机，2000年底前达到100%。
  3、建立省、市、县和中心税务分局四级计算机监控管理网络。在省、市、县国税局和中心税务分局建立四级计算机监控管理系统，并逐步实现纵横向联网，实行税务信息资源共享。四级计算机网络建立后，利用计算机系统对增值税发票和出口退税等实行分级属地稽核。在同一县（区）范围内使用的增值税发票和出口退税凭证，由县（区）的计算机系统自行稽核；超出同一县（区）但在同一地级市范围内的，由市级计算机稽核；超出同一地级市的，由省级稽核。1996年底前，建立市一级的计算机监控管理网络；1998年底前，建立县级范围内计算机监控管理网络；2000年底前，建立中心分局级的计算机监控管理网络，
  4、建立履盖全社会的计算机税收监控体系。2000年前，实现纳税人使用的防伪税控机和省、市、县、中心税务分局计算机的联网。同时，积极创造条件，实现税务与海关、银行、工商等部门的计算机联网，并纳入全省信息高速公路，形成履盖全社会的计算机税收监控管理体系。
  （五）改革基层税务机构设置
  合理设置基层税务机构，科学划分职责和配备人员是加强征收管理，强化税务稽查，提供税收优质服务和提高办税效率的组织保证。深化税收征管改革，最终要打破原有按行政区域和税种结构设置税务机构和划分职责的格局，建立按经济区域和征管功能设置机构和划分职责的科学、精简、高效的组织体系。
  1、设立中心税务分局。改革现行按行政区域设置基层税务征收单位的做法，根据纳税户数的多少、管区的宽窄、税源的大小、征管力量的强弱以及计算机装备水平等因素确定中心税务分局的设置。取消现行按职能设立涉外、发票、出口退税等专业分局。在一个县（区）行政区域内，县城所在地设一个中心税务分局；县以下按经济区域设若干个中心税务分局。地级市城市市区按行政区域或经济区域设置若干个中心税务分局。全省设600-900个中心税务分局。
  2、职能划分。按照税收征管功能，中心税务分局内设五个系列。
  其职能分别为：
  ――管理服务系列：负责税务登记、发票管理、纳税咨询、受理各项税务申请、应纳税额核定、外部信息采集等；
  ――征收监控系列：负责受理纳税申报、税款征收及各项违章处罚款项的收纳；办理减、免退税；逾期未申报的催报、滞纳税款和逾期未缴款项的催缴、逾期不执行税务处理决定的强制执行；税收计划、会计、统计、报表以及票证管理；
  ――稽核稽查系列：负责纳税资料稽核、稽查选案、制定稽查计划、实施案件稽查，进行案件结果分析；
  ――政策法制系列：负责税法宣传、地方性法规和规范性文件的制定、解释税收政策，开展执法监督检查、稽查案件审查处理、税收政策问题调研和反馈、税务行政复议、行政诉讼案的应诉；
  ――行政领导系列：负责指挥、领导、协调上述四个系列的工作，办公室文秘、文印档案、宣传信息、财务、保卫、后勤接待等。
  3、人力分配。根据充实稽核、强化稽查、保障后勤的原则，各系列人力占全部人数的比例大致为：管理服务系列约占20%，征收监控系列约占25%，稽查系列约占35%，政策法制系列约占10%，行政领导系列约占10%。各地可根据实际需要作适当调整。
  4、建立办税大厅。办税大厅是纳税人办理纳税事项和税务机关直接为纳税人提供税收服务的场所。办税大厅的功能主要有：负责办理税务登记、纳税申报、税款缴纳（银行划转）、税务咨询、受理有关申请、开具各类证明、购销有关票证等。一个中心税务分局只设一个办税大厅。办税大厅的人员由中心税务分局各系列抽调。
  （六）改革县以上税务机构设置根据形势发展的要求，到2000年后，逐步改革现行县以上税务机构设置，打破按行政区域设置的做法，按照全省形成的若干大的经济区域建立副地（厅）级的税收征管处理中心。
  四、配套措施
  （一）建立税法公告制度深化税收征管改革，标志着税收征管由传统的“保姆式”管理方式向新的现代化征管方式转变。为适应税收管理方式这一历史性转变，必须相应建立税法公告制度。通过建立税收法规信息库、推行电话咨询、设立电子触摸屏等形式，及时向社会公布国家税收法规，使广大纳税人和社会各界能够及时、准确、全面了解国家税法，提高办税能力。《南方税务导报》是广东省国家税务局主办的公布国家税法和地方税收法规的权威刊物和主要渠道。
  （二）广泛推行税务代理推行税务代理是建立新的税收征管模式的重要外部条件。深化税收征管改革，必须广泛推行税务代理，建立税务机关与社会中介组织相结合的税收服务体系。税务代理分阶段稳步推进：在全国举办税务师资格统考前，采取考核认定的办法发展税务师，审批税务代理机构，并在建立税务代理管理体制、申请考核办法、税务代理管理制度等方面取得突破，将税务代理工作开展起来。在全国开展税务师资格统考后，大力发展税务师，壮大税务代理队伍，完善税务代理的管理制度，形成一个适应税收工作需要的较为完整的服务体系。
  （三）健全税收司法保卫体系加强税收司法保卫，是严格依法治税，强化税收刚性的重要保证。进一步加强税务检察室建设。按照全国的统一部署，组建一支反应快速、威慑力强的税务警察队伍。根据税收征管改革的进程，适时选择部分条件成熟的地区组建税务法庭，建立健全税收司法保卫体系，加强对各种偷骗税违法犯罪行为的打击力度。
  （四）改革干部人事管理制度根据国家公务员条例改革现行税务干部人事管理制度，建立起一个公平、公正、公开的干部队伍激励竞争机制。实行岗位薪（奖）金制。不同的工作岗位对税务人员的素质要求不同，根据岗位和工作实际确定薪（奖）金。改进工作安排制度，税务人员安排在何种岗位，主要通过业务考核和工作业绩来确定。经过全省业务统考，达不到较高系列规定要求的，安排在要求较低的岗位，下一次统考合格，方能进入较高的层次。中心税务分局的正副局长和税务人员实行全员岗位聘用制。一般税务干部实行“双方选择，优化组合”。连续两次未被优化组合的税务人员，经地级市税务机关批准可予以辞退。
  （五）建立规范统一的干部素质培训体系建立适应社会主义市场经济体制和科学严密的税收征管体系，必须提高全省国税干部的整体素质。为此，必须建立一个规范统一的干部素质培训体系，从思想、文化、技能等多方面进行培训，教育广大国税干部热爱国税，安心本职工作，培养他们有较强的事业心和责任感。通过多种教育培训方式，提高税务干部的整体文化素质，提高干部应用计算机等各项技能，增强反偷骗税和严格执行的综合能力。
  （六）逐步实现国税机关办公现代化全面实施新的税收征管模式，要求对各级国税领导机关实现办公手段的自动化和现代化。国税领导机关办公现代化包括以下几个方面：建立一个以计算机通讯网络为依托的省、市、县、中心分局四级及各级税局办公大楼内的税务信息交换、处理系统；建立纳税人、发票管理、税收计会统、税收政策法规、稽查案件档案等信息库；建立一个自上而下的税收执法监控系统，实现办公和决策信息化。改善税务机关的交通、通信等工具。
  （七）逐步在全省范围内统一推广计算机软件统一开发计算机管理（包括税收征管）软件，是规范化管理和加快现代化管理步伐的需要。在国家税务总局统一开发计算机软件前，省局组织力量第二次开发研制一套征管软件系统，各地可结合本地实际相应作调整。为适应建立计算机通讯网络的要求，各地要逐步向符合总局征管改革方案要求的全省统一的税收征管软件过渡，并为最后过渡到全国统一的税收征管信息系统（ＴＡＴＳ）做准备。
  （八）保证对税收征管改革的投入税收征管改革涉及方方面面，是一项以运用现代科技管理手段为基础的系统工程，需要投入大量的人力、财力和物力。省、市、县都必须增加对税收征管改革的投入，保障税收征管改革的顺利进行。征管改革资金主要从三个方面筹集，上级拨一点，各地自筹一点，当地政府支持一点。征管改革的资金投入要优先用于办税大厅的建设、计算机硬件的购置和软件的开发应用等方面。
  五、实施步骤税收征管改革是一项复杂的系统工程，在深化改革过程中，必须注意把握好节奏，既要整体推进，又要分步实施；既要突出重点，又要兼顾一般。有条件的地方，速度可适当加快，为全省征管改革提供经验。征管改革大体分四个阶段进行。
  （一）准备阶段（现在至1996年第二季度）。主要是研究和制定全省征管改革总体方案。组织力量对现行各项税收征管程序及其内容进行调查、评估和论证，在此基础上，按照国家税务总局提出的征管改革总体设想，结合我省实际，制定全省国税系统进一步深化税收征管改革的总体方案和有关配套措施。
  （二）试点阶段（1996年第三季度至1997年底）。分两步走：1996年，每个市选择一个单位开展征管改革试点。试点单位可以是一个中心税务分局，也可以是一个县（市），并对试点情况进行全面的评估、鉴定、验收。1997年扩大试点，每个市选择2～3个县（市）进行全面改革，每个县（区）选择2～3个中心税务分局开展试点。1998年对扩大试点单位进行检查验收。
  （三）推广阶段（1998年至2000年）。在扩大改革试点的基础上，全面推行征管改革。至2000年底，全省基本完成征管模式的转换，初步建立起一个较为科学、严密的国税征管体系。
  （四）完善阶段（2000年至2005年）。全面推行税收征管改革后，要不断进行跟踪、分析和总结，解决改革中出现的各种新情况、新问题、新矛盾，进一步完善征管改革，实现征管改革的预期目标，完成本方案所提出的各项改革任务。
  六、组织领导
  （一）提高认识，统一思想。深化税收征管改革，是建立和发展社会主义市场经济的必然要求，是巩固和完善税制改革的客观需要，是我国税收制度的又一次重大变革。无论其广度、深度、力度，还是难度，都不亚于税制改革。由于征管改革涉及方方面面，关系到征纳双方利益调整和税务机关内部工作关系的调整。因此，全省国税干部尤其是各级领导必须提高认识，统一思想，统一行动。要从深化征管改革直接关系到社会主义市场经济体制的建立和税制改革的最终成败的高度来认识。加强对征管改革工作的宣传，做好干部的思想发动工作，促使广大国税干部积极主动地参与改革，从思想上、组织上、行动上保证改革的顺利进行。
  （二）成立机构，加强领导。征管改革涉及面广，矛盾多、难度大，必须加强对这项工作的组织领导。省局在局党组的领导下，成立全省税收征管改革领导小组，由陈流明局长任组长，曹凤檀副局长任副组长，成员由办公室、征管处、计财处、人事处、教育处、发票处、调研处、信息中心、稽查分局的负责同志组成。其主要职责是：负责确定征管改革的主要内容；审批改革总体方案；批准改革试点计划；批准出台有关改革措施；组织、协调并监督改革规划的实施；负责改革经费的筹措和使用等。征管改革领导小组下设办公室，负责日常具体工作。市、县国家税务局也要成立相应的领导机构，加强组织领导，负责贯彻执行省局制定的各项改革措施，指导本地区的税收征管改革工作。
  （三）制订规划，付诸实施。各市、县要根据本方案，在认真开展调查研究，摸清本地情况的基础上，研究制定本地区实施税收征管改革的具体方案，并采取有力措施，认真付诸实施。
  广东省国家税务局
  一九九六年四月一十八日