《国际税收》2019年第11期 英国住宅性房地产税制度介绍及经验借鉴

天涯怪孤客

英国住宅性房地产税制度介绍及经验借鉴

作者：周凌云\任宛竹

作者单位：北京大学经济学院 上海社会科学院应用经济研究所

（本文为节选，全文刊载于《国际税收》2019年第11期）

原文：国际税收

英国住宅性房地产税制度介绍及经验借鉴

　　 英国作为世界上最早开征房地产税的国家之一，房地产税是其调整赋税关系、完善财政体制的重要管理工具。英国在保有环节征收的房地产税分为住宅性房地产税和营业性房地产税，因为后者为中央税，且按房产的租金收入计证，对我国的借鉴意义较小，所以本文主要介绍住宅性房地产税。
  一、英国住宅性房地产税的政策背景

英国住宅性房地产税（Council Tax）的推行是为了替代撒切尔夫人时期开征的社区税（Community Charge/Poll Tax）。社区税于1989年4月1日在苏格兰推行，于1990年4月1日在英格兰和威尔士开征。1989年开征的社区税对社区所有成年人按人头以统一税额征收，因此也被称之为"人头税"。由于该税种对征税数额与居民纳税能力是否匹配考虑不足，英国民众纷纷发起抗议行动抵制社区税，其在苏格兰推行的第一年拒缴率（non-payment）达到13.7%，英格兰和威尔士开征的第一年拒缴率为9%（Baker,1992）。为解决社区税的弊端，缓解开征社区税引发的社会矛盾，英国政府颁布了《地方政府财政法案（1992）》（Loacl Government Finance Act 1992），制定并实施住宅性房地产税，并于1993年4月1日正式实施，该税种替代了社区税。
　　英国住宅性房地产税在英格兰、苏格兰和威尔士称为地方议会税（Council Tax），在北爱尔兰称为市政费（Domestic Rates）。住宅性房地产税分为A-H共8个价值等级，综合考虑房屋的评估价值、居住的成年人数量、是否符合税收豁免条件等因素，照顾中低收入人群的利益诉求，增进社会公平。

　　二、英国住宅性房地产税制度框架介绍
　　 英国住宅性房地产税是典型的地方税种，评估和征管均由地方政府的估价署（Valuation Office Agency，VOA）负责。该项税收收入是地方财政收入的重要来源，主要用于改善社区居住环境、建设社区文化、维护社区治安及教育等方面。住宅性房地产税的价值评估基础包括房产价值和土地价值，采用分级比例税率，按照住宅评估价值将住宅分为若干等级，不同级别的应纳税额之间存在固定的比例关系。
　　《地方政府财政法案（1992）》规定，符合以下条件的住宅都属于住宅性房地产税的征税范围：（1）符合《一般费用法案1967》（General Rate Act 1967）对遗产的界定、且仍有法律效力的世袭房产；（2）不在中央或地方非住宅税收清单中，且不属于非住宅税收豁免范围的房地产均应归为住宅（何杨，2016）。

　　（一）纳税义务人
　　通常情况下，住宅性房地产的纳税人为房屋的实际居住者或房屋的所有人；共同居住的夫妻，双方均有义务缴纳住宅性房地产税。当房屋的实际居住人为2人及以上时，一般会依据责任等级制度（Hierarchy of Liability System）来判定住宅性房地产税的实际承担者，责任等级制度的具体内容如下：
　　1.拥有房屋完全产权的个人；
　　2.租赁住宅的房屋承租人；
　　3.不是租客但被允许（permission）住在该房屋中的个人；
　　4.没有租赁合同或许可，但确实居住在该房屋；
　　5.房屋所有人但并不居住在该房屋。
　　在实践中，按照上述顺序确认住宅性房地产税的纳税义务人。换言之，如果能够找到第1条所列示的责任人（liable person），其就是住宅性房地产税的纳税义务人。如果没有就继续再去判断是否有满足第2条标准的责任人，以此类推。

　　（二）住宅性房地产税税基及税率
　　英国住宅性房地产税计算公式为：应纳税额=（房产估值-减免额）×税率
　　1.房产估值办法
　　住宅性房地产税的房产估值由VOA根据特定时间公开市场的交易价格(open market value)进行确定。英格兰和苏格兰采用1991年4月1日公开市场的交易价格来确定住宅的价值等级（valuation bands），威尔士则采用2003年4月1日公开市场的交易价格来确定住宅的价值等级。如果住宅属于1991年4月1日（英格兰和苏格兰）之后的新建住宅，则应提请VOA对其进行评估，依据新建住宅进入公开市场时买卖双方自愿进行交易的价格折算为1991年的名义价值，进而判断所属的价值等级。
　　2.减免政策
　　（1）自动性税收豁免。可以免除住宅性房地产税的房产包括：因抵押贷款而归银行所有的房产、原住宅所有人被拘捕的房产（住宅所有人因拖欠住宅性房地产税而被拘捕的除外）、原住宅所有人移居医院或养老院的房产、原住宅所有人因照顾他人而移居他处的房产、所有者为学生且该住宅是其主要居住地的房产等。
　　（2）居住人数少的税收优惠。英国住宅性房地产税以家庭为单位进行征收，标准家庭指的是两个成年人共同居住在一栋房屋内。当一个成年人独居在一栋住宅时，纳税人可享受25%的税收优惠（通常被称为单人优惠条例）。值得注意的是，当计算房屋居住实际人数时，一些人并不被计算在内，包括不满18周岁的青年、全职学生、实习护士、严重心理疾病患者和长期住院患者等。
　　（3）残疾人的税收优惠。如果住宅为残疾人所有或使用，纳税人可以书面提交申请，通过政府的审核批准以后，住宅评估级次将会在原有按照公开市场交易价格评估的价值等级基础上往下调一级。也就是说，原评估为D级的住宅，如果符合残疾人优惠条件，仅需按照C级纳税；原评估为A级住宅的，只需按照A-级次纳税，A-级次与D级次的比例是5/9。
　　（4）酌情减税。根据《地方政府财政法案（2012）》的规定，住宅性房地产税支持（Local Council Tax Support，LCTS）计划于2013年4月正式实施，其针对低收入者规定了需要承担的住宅性房地产税的最低限额（the minimum percentage that low-income residents pay）。
　　3.价值等级及税率
　　英国住宅性房地产税依据应税住宅的价值等级进行课税。对于同一地区同一价值等级内的住宅，地方政府课征相同的税额。对于同一地区不同价值等级内的住宅，以D级住宅性房地产税为基准（benchmark），其他级次的住宅性房地产税为D级当年应纳税额乘以相应比例。具体来说，住宅评估价值低于D级的一共有A、B、C三级，与D级住宅税的比例分别为6/9、7/9、8/9，比例间隔为1/9；住宅评估价值高于D级的一共有E、F、G、H四级，与D级住宅税的比例为11/9、13/9、15/9、2，除G与H比例间隔为3/9外，其余比例间隔为2/9。表1-表3分别列出了英格兰、威尔士、苏格兰的价值等级标准。

英格兰住宅性房地产税税率

威尔士住宅性房地产税税率

苏格兰住宅性房地产税税率

4.征税流程
　　VOA每年根据每处住宅的评估价值及其对应的价值等级确定应纳税额，并在4月1日将税单寄给纳税人。如果纳税人能在财年初次缴纳住宅性房地产税时一次性缴清税款，可以享受一定的税额折扣。根据《地方政府财政法案（1992）》的规定，纳税人也可以采取分期付款的方式缴纳税款（可分10次），部分地区允许纳税人按周（weekly）或半个月（fortnightly）分期缴税，但分期纳税的首付部分必须在接到税单之日起的28日内缴纳。如果纳税人未能按期缴税，地方法庭会向欠税者发出传票。若在传票规定期限内（7天）仍未补足税款，法庭可以授权地方政府冻结欠税者的收入或财产以补足拖欠的税款。

　　（三）空置房屋及第二套住房的特殊安排
　　自2013年4月1日起，英格兰地方立法机构有权给予空置房产（Empty Dwellings）0% 100%的住宅性房地产税减免（Council Tax Discounts）；居民拥有的第二套住房享有0% 50%的减免比例。而对于持有满2年及以上的空置且实质上未装饰（Substantially Unfurnished）的房屋，英格兰地方立法机构有权加计征收50%的市政税。表4详细罗列了2014年-2018年英格兰空置住宅获得减免（2年以内，Discount）和加计征收（2年及以上，Premium）市政税的情况。2018年英格兰持有满2年及以上的空置住宅共计62 419间，占空置住宅总量的13.2%；持有在2年以内并享受减免的空置住宅数量为72 206间，占空置住宅总量的15.27%。就英格兰居民拥有的第二套住房而言（见表5），2018年享受减免市政税的第二套住宅数量为14 718间，占全部第二套住宅数量的比重为5.85%。

2014-2018英格兰空置住宅减免及加计征收市政税情况

2014-2018英格兰第二套住房减免市政税情况

（四）住宅性房地产税支持计划
　　2013年4月实施的LCTS取代了自1993年生效的住宅性房地产税津贴（Council Tax Benefit，CTB）。CTB主要用来帮助那些支付不起住宅性房地产税的低收入者，2013年2月（CTB生效的最后一月），共计有590万英国民众获得这项津贴。CTB从本质上来说属于国家补助，而新推出的LCTS属于一揽子地方减免措施（Collection of Localised Discounts）。
　　LCTS的政策目标主要有三个：一是削减地方财政赤字。据测算，2013-2014财年，LCTS减少财政支出4.9亿英镑，相较于继续执行CTB，降低了约10%的财政支出。二是给予地方政府更大的自主权限。LCTS本质上是各地方立法机构给予的住宅性房地产税减免，使得地方有更大的自主权限参与地区公共事务的管理。三是提高民众的工作积极性并促进就业。相比直接给予CTB，LCTS规定不同群体需要承担的住宅性房地产税比例，有效避免了直接津贴补助"养懒人"的问题。
　　在实践中，LCTS将居民分为不同类别，享受不同的支持水平（Level of Support）。如针对残疾者（disabled recipients）或者亲属中有护理病人的群体(carers)，规定10%的支付比例；换言之，如果住宅性房地产税总额为1 500英镑，上述群体自己承担的住宅性房地产税仅为150英镑。

　　三、启示
　　基于完善我国地方税收体系，解决房地产相关税负存在"重流转、轻保有"问题的现实需要，本文从坚持税收法定、合理设置价值等级、增强房地产保有环节征税的针对性以及给予地方自主权限等方面总结了英国住宅性房地产税制度可供我国房地产税制度改革借鉴的经验。

　　（一）坚持法定原则
　　英国在推进住宅性房地产税改革过程中，始终坚持立法先行，通过立法将住宅性房地产税的制度框架确立起来。我国与房地产相关的税收法规繁多，尚未形成专门性的统一的法规体系。除《中华人民共和国房产税暂行条例（2011修订版）》规定的若干情况之外，大多数房地产税收政策散见于实施细则、通知、批复等各类文件中，缺乏规范性，不符合税收法定原则。事实上，房地产税收政策特别是具有普遍适用性的政策，必须在税法中明确说明，赋予地方政府的税收减免权限也应当明确，避免出现人为因素造成房地产税收"洼地"。

　　（二）坚持以房地产的公开市场交易价值为依据，合理设置价值等级
　　英国住宅性房地产税制度从建立伊始，就确立了以房地产公开市场交易价值为依据，房地产价值评估由估价署负责。英国住宅性房地产税有A-H 级共8个价值等级，不同价值等级对应着不同的住宅价值区间，住宅评估价值越高，对应的价值等级越高，相应地，房屋所需缴纳的住宅房地产税越高，因而能最大程度实现量能课税和横向公平。我国房地产税制在立法进程中也应该以公开市场价值为依据，合理设置房产的价值等级，通过设置较低税率以及免征额动态调整的方式，提高房地产税设立初期民众的接受度。

　　（三）增强房地产税的针对性和导向型
　　对于残疾人等特殊群体，英国设置了残疾人住宅性房地产税豁免（Disabled Council Tax Relief）条款。具体来说，当某处住宅被VOA确立享受残疾人豁免后，如果住宅评估为D等级，那么只需按照C级次纳税，以此类推。因此，我国房地产税制立法设计中也应该体现税收对特殊困难群体的照顾，增强房地产税的导向性，促进社会公平。

　　（四）给予地方立法机构更大的自主权限
　　CTB可能会带来"养懒人"的问题，建议学习LCTS的做法，将房地产税减免权限交给地方。各地方根据收入水平将本地居民归至不同类别，从而享受不同的房地产税支付比例。

　　（五）多套持有收取相对较高的税费
　　英国住宅性房地产税制度中对于持有超过2年及以上的空置住宅，规定了50%的加计征收比例。与此同时，还对特殊情形的空置住宅规定了税收豁免。就我国而言，据测算，2017年我国城镇住宅市场的空置住房数量总数为6 500万套，城镇地区住房空置率为21.4%。空置房屋不仅扭曲了住房市场的供求关系，使得住房（特别是租赁住房）供给不足，而且会推动房屋租金的过快上涨。为此，我们可以借鉴英国关于空置住宅的制度安排，将纳税人持有的第二套及以上且空置满2年的住宅作为加计征收房地产税收的对象。在确定计税依据时，可以根据住宅不同的价值等级，加计征收一定比例的房地产税。

作者单位：北京大学经济学院   上海社会科学院应用经济研究所
（本文为节选，全文刊载于《国际税收》2019年第11期）