《国际税收》2019年第10期 对海南自贸区（港）建设中财税制度创新的思考

天涯怪孤客

对海南自贸区（港）建设中财税制度创新的思考

记者：高阳\邓汝宇

原文：国际税收

作者单位：中国税务杂志社

（本文刊载于《国际税收》2019年第10期）

       自新中国成立以来，特别是在1988年建省办经济特区以来，海南在经济、政治、文化、社会等各方面发生了翻天覆地的变化。海南这一祖国最南端的明珠，从封闭落后迈向开放进步，从温饱不足迈向全面小康，从积贫积弱迈向繁荣富强，创造了一个又一个海南发展史上的伟大奇迹。在新时代，海南势必乘着建设自贸区（港）的东风，扬帆起航，谱写新时代发展新篇章。

　　2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。建立海南自由贸易港是党中央着眼于国际国内发展大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大决策，是彰显中国扩大对外开放、积极推动经济全球化决心的重大举措。

　　中央赋予海南全岛建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的重大使命，把海南推到了改革开放的最前沿。如何在投资贸易自由、服务贸易自由、货物进出自由、资金流动自由、人员往来和用工自由、数据流动自由，实行“零关税、低税率、简税制”的税收制度等方面体现最高水平的开放形态，又符合中国国情和海南定位，是改革提出的新问题、新机遇与新挑战。近期，本刊记者走访了国家税务总局海南省税务局、海南省财政厅、海南省商务厅、海口海关等部门，听取了各部门在自贸区（港）建设中涉及财税改革与制度创新的各种问题，并进行了全面梳理与系统分析。

　　一、从经济特区到自贸港的跨越：海南自贸区（港）的定位

　　赋予海南经济特区改革开放新的使命，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，必将对构建我国改革开放新格局产生重大而深远的影响。2017年10月，习近平总书记在十九大报告中指出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上（以下简称“413”讲话），充分肯定经济特区建设的历史功绩，深刻总结经济特区建设的宝贵经验，向全世界宣布中央支持海南全岛建设自由贸易试验区，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。“413”讲话为海南努力成为新时代全面改革开放的新标杆，形成更高层次改革开放新格局吹响了号角。

　　自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态。海南自贸试验区与中国特色自贸港是承先启后的关系。相对于自贸区，自贸港是开放程度更高的区域经济形态，是有别于国内所有自贸区的升级版。由于目前海南经济基础相对薄弱，市场发育不够完全，人力资本比较短缺，直接建设自贸港难度较大，因此，中央提出了海南“先区后港”的发展路线，稳扎稳打推进自贸试验区和自贸港的建设。根据中央部署，海南省建设自贸港亦将建立在自贸试验区的基础之上。

　　“413”讲话后，关于海南自贸区（港）改革的指导意见与总体规划陆续出台。

　　2018年4月，中共中央国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》正式发布，对支持海南全面深化改革开放作出重大部署，为海南发展注入强大动力，赋予海南在新时代四大战略定位：全面深化改革开放实验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区（以下简称“三区一中心”）。指导意见提出，海南要牢牢把握“三区一中心”战略定位，以制度创新为核心，以优化营商环境为重点，以高质量发展为目标，加快建设全岛自由贸易试验区，为建设中国特色自由贸易港打下坚实基础。指导意见明确，海南自贸区（港）建设的目标是：“对标国际先进规则，持续深化改革探索，以高水平开放推动高质量发展，加快建立开放型生态型服务型产业体系。到2020年，自贸试验区建设取得重要进展，国际开放度显著提高，努力建成投资贸易便利、法治环境规范、金融服务完善、监管安全高效、生态环境质量一流、辐射带动作用突出的高标准高质量自贸试验区，为逐步探索、稳步推进海南自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策体系打好坚实基础。”

　　2018年9月，国务院印发《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》（以下简称“自贸区总体方案”），回答了建设怎样的海南自贸试验区、怎么建设海南自贸试验区的问题，彰显中国积极推进经济全球化的决心，也反映出中国进一步扩大对外开放的理念和行动。2018年11月，国务院《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》正式印发。

　　2019年3月，十三届全国人大二次会议通过全国人大常委会的报告，把海南代表团提出的“启动海南自由贸易港法立法调研起草工作”建议纳入其中，表明海南自由贸易港法（以下简称“自贸港法”）正式提上国家立法日程。自贸港法将为探索建设中国特色自由贸易港提供基础性、根本性的法治保障。

　　目前，对应《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》的“中国（海南）自由贸易港总体方案”正在研究拟订阶段，预计将于2020年出台。在“中央统筹、部门支持、省抓落实”的工作机制下，国家各部委纷纷出台支持海南自贸区（港）建设的指导性意见，海南省稳步推进海南自贸区（港）的建设。由于“自由贸易港总体方案”与“自贸港法”尚没有出台与立法实施，因此，目前各有关部门出台的政策主要集中在自贸区层面。

　　二、海南自贸区（港）的自身特点与建设进展情况

　　（一）海南自贸试验区的自身特色

　　2013年9月至2019年8月，我国先后批准18个自贸试验区成立，推动形成了我国新一轮全面开放的格局。海南建设自贸试验区与国内其他自贸试验区最大的不同在于，海南自贸试验区的建设，要为逐步探索、稳步推进海南自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策体系打好坚实基础。海南自贸试验区是全岛试点，开放规模和力度相对而言更大。

　　2019年4月海南以省委全会的形式通过的《关于高标准高质量建设全岛自由贸易试验区 为建设中国特色自由贸易港打下坚实基础的意见》，提炼了海南自贸试验区的自身特色，主要包括如下方面：一是要正确认识和处理好建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的关系。建设海南自由贸易试验区最终目标是建设中国特色自由贸易港。高标准高质量建设自由贸易试验区是当前海南全面深化改革开放的主要任务，要牢牢把握“三区一中心”战略定位，以制度创新为核心，以优化营商环境为重点，以高质量发展为目标，加快建设全岛自由贸易试验区，为建设中国特色自由贸易港打下坚实基础。二是“全省一盘棋、全岛同城化”建设理念。“全省一盘棋、全岛同城化”要把海南全岛作为一个大城市、大景区规划、建设和管理，打破区域、城乡壁垒，促进资源要素的自由流动，实现全岛资源利用效益最大化。三是放得开与管得住。自贸区（港）的基本特征是对外开放。管得住才放得开，自贸区（港）建设要严守意识形态、安全稳定、生态环境等重点领域底线，防范和化解国家主权和周边安全风险、经济领域风险、社会稳定风险、网络安全风险等重大风险。

　　（二）海南自贸试验区制度创新举措

　　海南自贸试验区的各项制度创新，是海南以制度创新为核心，对探索开放型经济发展新机制、新模式、新途径上的重要突破。海南自贸区依靠制度创新激发市场活力，营造一流的营商环境，加快形成更多可复制可推广的制度创新成果，同时为分步骤、分阶段建立中国特色自由贸易港政策和制度体系打下坚实基础。自“413”讲话及指导意见出台以来，海南省全面深化改革开放，推进自贸试验区建设，加快探索中国特色自由贸易港政策和体制，取得了积极成效。海南创新激励方式，激励海南自贸试验区不断涌现制度创新案例。截至2019年7月，海南自贸试验区已先后分四批正式对外发布优化营商环境42项制度创新案例，引起社会广泛关注，反响良好。特别是优化营商环境的制度创新方面取得了丰硕成果，如“全省通办”制度、简化简易商事主体注销公告程序、全国首创设立“候鸟”人才工作站等，得到了良好反馈。

　　（三）积极开展海南自贸港政策和制度研究

　　海南在建设自贸试验区过程中，也积极开展海南自贸港政策和制度的研究，形成自贸港建设的一些设想，如探索以“低税率、简税制、零关税”为特点的财税制度，采取分步骤、分阶段的方法稳步推进；设计“投资便利自由、服务贸易自由、货物进出自由、资金流动自由、数据流动自由、人员往来便利”的政策；在海关领域，海口海关依据自贸试验区总体方案通过制度创新，初步探索了“一线放开、二线高效管住”的自贸区（港）货物进出境管理制度；在地方债方面，发行自贸港建设特殊债，不占用地方债务指标，等等。（所谓“一线放开，二线管住”是指：第一，从其他国家人和物进入中国来讲，其他国家的人和物进入海南是一线；其他国家的人和物从海南进入内地是二线。其他国家的人和物进入海南的一线，要适当放开；其他国家的人和物经海南进入内地，要适当管住。第二，从中国的人和物出去到其他国家来讲，内地的人和物进入海南就是一线；内地的人和物经海南进入其他国家就是二线，内地的人和物进入海南的一线，要完全放开；内地的人和物经海南进入其他国家要适当管住。第三，海南本地人和物进出内地，完全放开；海南本地人和物进出其他国家，适当放开。）

　　三、海南自贸区（港）建设中的财税制度创新

　　自贸港建设的核心在关税与其他税制领域。在税收政策方面，全球高水平自由贸易港全部实行零关税政策，同时给予区内企业一定的企业和个人所得税低税率优惠，甚至在一定期限内免征企业和个人所得税。此外，部分自由贸易港对区内企业间的交易给予免征增值税的优惠。全球高水平自由贸易港相关政策虽然存在一定程度的差异，但宽松的投资和营商环境、高效的通关监管模式、自由的外汇交易市场及优惠的税收政策均是高水平自由贸易港运营不可或缺的关键要素。在这样的背景下，对标全球高水平自贸港的税收制度，海南省税务局推进了一系列的创新举措，并深度参与了“中国（海南）自由贸易港总体方案”中“税制建设”部分的规划起草。

　　（一）稳步推进落实海南自贸区（港）税收工作任务

　　海南省税务局承接了自贸区建设的九大方面共计99项任务事项，其中第一牵头事项5项，共同牵头事项2项，配合事项92项。海南省税务局按照责任分工，狠抓贯彻落实，确保任务清晰、责任明确，有条不紊、扎实有序推进自贸区（港）建设。

　　海南省税务局所认领5项牵头事项包括：一是“严厉打击逃税行为”任务事项。二是“创新贸易综合监管模式：研究赋予海关特殊监管区域内企业增值税一般纳税人资格，在海关特殊监管区域全面实施货物状态分类监管”任务事项。三是“研究在海南投资项目和注册企业属地化经营和纳税的管理办法，加大力度涵养税源”任务事项。四是“允许自贸试验区创新推出与国际接轨的税收服务举措”任务事项。五是“强化部门协同合作，在实现政府部门、社会之间涉税信息共享的基础上，创新税收执法协助机制，加强对服务贸易重点企业的监测，切实防范骗税和骗取补贴的行为”任务事项。

　　海南省税务局创新工作方式，推动配合事项的开展。海南省税务局对94项配合事项实行清单式管理。对外积极与牵头单位进行沟通衔接，明确任务事项配合措施，建立日常工作常态化联系；对内明确局内责任分工，逐项把责任落实到人，按要求将任务事项的相关情况及时反馈至牵头部门。

　　（二）加大推动海南自贸试验区税收制度创新工作力度

　　海南省税务局在全省范围内围绕“落实‘放管服’改革、优化税收营商环境”，积极谋划制度创新项目，开展基层自主制度创新活动，进一步拓宽创新工作思路，推出了一批税收制度创新项目。其中，最为有特色的是“无税不申报”制度。

　　2019年7月，为更好地支持海南自贸区（港）建设，海南创新税收征管模式，率先在海口地区试点推广实行“无税不申报”制度。“无税不申报”是指对税款所属期无应税收入且未做票种核定的小规模纳税人，免于增值税、消费税及其附加税费、文化事业建设费、印花税、土地增值税等相关税（费）种的纳税申报。“无税不申报”除了推行税（费）种按次申报以外，还建立纠错机制，加强后续监管。具体而言，防控纳税人发生不报、错报、漏报税收等问题和风险；加强税收违法惩罚力度，打击税收违法行为。“无税不申报”制度很大程度上改变了以往纳税人即使未发生法定纳税义务也要按期零申报的做法，惠及海口市约6万户无票种核定小规模单位纳税人。“无税不申报”制度，切实减轻纳税人和基层税务人员负担，有效促进税收营商环境的优化提升，被列为第四批中国（海南）自由贸易试验区制度创新案例之一。

　　以海口综合保税区税务局为例。该局为提高办税服务厅工作质效，推行预约错峰办税举措；积极响应纳税人办税需求，落实纳税服务规范制度；优化税务注销程序，扩大机办注销适用范围；改进优惠备案方式，取消60余项税务证明事项；推行“无税不申报”“无申请退税（费）”，解决办税难的问题。2019年8月，海南省电子税务局在海口综合保税区成功上线试点运行，为今后不断优化，并在全省范围推广提供了可复制的第一手经验。纳税人实现了足不出户即可网上办结437项涉税业务。

　　除了“无税不申报”的制度创新，海南省税务局还出台了“创新税务监管模式、服务平台经济发展”“成立全国首支警税联合支队”“出台全国首张免罚清单”多项制度创新项目。

　　（三）积极开展海南自贸港税收政策和制度研究

　　为贯彻落实海南全面深化改革开放领导小组和省委深改办相关会议精神，海南省税务局成立海南自贸港税制框架起草组，围绕海南自贸港定位和目标，积极开展研究，从税收制度构成、税收营商环境和税收监管体系等方面探索海南自由贸易港税收制度总体方案和分步骤、分阶段实施方案。目前，在税制建设方面，自贸港总体方案达成的初步共识大致如下：在税收制度方面，海南自贸区（港）推进税制转型，加快“低税率、简税制、零关税”的税制体系建设；在税收营商环境方面，打造一流税收营商环境，推出与国际接轨的税收服务举措；在税收监管体系方面，利用科学先进手段，加强税收监管，守住不发生系统性税收风险的底线。

　　四、海南自贸区（港）建设中财税制度创新的难点

　　海南建设自由贸易港，独具自然地理条件与区位优势、良好的基础设施、后发优势、法律制度环境与独特的开放政策优势。但同时，与我国已有的18个自贸试验区（截至2019年8月）相比，特别是与建设中国特色自由贸易港的目标相比，在开放型经济新体制建设方面，海南仍有一定差距。在调研过程中，各个单位都分析了海南自贸区（港）建设中财税制度创新的难点，并提出了政策诉求。

　　第一，相关法律支持不足。在调研中，海南省各业务厅局反映的一个普遍问题是，与海南自贸港的政策定位相比，相关部委下放的政策不够匹配。相关诉求反映了海南自贸港的建设必须有相关法律制度的支持。从税收视角来看，海南自由贸易港建设在全球范围内没有先例。这是因为，海南岛并非独立的经济区，取消关税对海南而言不仅要面对境外进出口贸易，还要面对境内进出口贸易，这就衍生出独特的“一线”管理与“二线”管理难题。因此，海南的自贸岛建设具有鲜明的中国特色，无法简单对标具有独立经济区地位的新加坡或中国香港。目前，在海南省税务局承接的94项自贸区（港）建设配合任务事项中，有相当一部分任务事项涉及推出相关的税收优惠政策，包括推出支持旅游行业、海运业、国际能源交易场所设立、产权交易场所设立、引进境外高端人才和紧缺人才等方面的税收优惠政策。但在“自贸港法”没有出台之前，相关单位给予海南超越其他地区的政策是存在障碍的。

　　第二，尚未建立专门的自贸区（港）税收建设领导机制。对于海南自贸区（港）建设，中央建立了“中央统筹、部门支持、省抓落实”的工作机制，海南省委于2018年10月成立了省委自由贸易区（自由贸易港）工作委员会，并制定了专门的工作规则，统筹推进海南自贸区（港）建设。根据省委自贸办的要求，为科学统筹推进海南自贸区（港）建设，海南省税务局已经成立海南税务系统自贸区（港）建设工作领导小组，下设办公室，抽调骨干力量集中办公。但目前，尚未建立全国专门的自贸区（港）税收建设领导机制，不利于海南自贸区（港）税收政策问题的统一高效处理。

　　第三，海南自身的条件不足带来的挑战。一是优化自贸港营商环境的挑战。国际高标准自由贸易港对营商环境要求实现货物、服务、资金、人员、信息等要素流动的“高度开放、高度自由、高度便利。”近年来，海南省在推进“放管服”、完善管理制度方面取得了重要的阶段性成果，但离国际先进自由港营商环境要求还有较大差距。如何进一步优化营商环境，特别是税收营商环境，实现货物、服务、资金和人员等要素的高度自由流动，将是海南自由贸易试验区（港）建设面临的一大挑战。二是经济基础较为薄弱和产业结构较为单一。相比国内其他自贸区，海南省经济基础薄弱，经济结构和产业结构比较单一，市场主体较少，相比较而言在海南试点税收优惠政策制度对在全国推行的借鉴意义不强，这在一定程度上影响了推动相关税收优惠政策制度在海南率先落地。三是缺乏高端人才。当前海南在开展税收制度创新方面存在着观念与人才的短板，这种情况在一定程度上制约了海南自贸区（港）的财税制度创新。

　　五、对海南自贸区（港）财税制度创新的政策建议

　　在海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系的过程中，财税制度创新居于核心位置。在调研过程中，各个业务部门都针对海南自贸区（港）建设中财税制度创新提出了建议，总体而言可以归纳为如下几个方面。

　　第一，尽快推进“自贸港法”立法工作，构建自贸港税收法律制度。从国际上建设自贸区（港）的经验来看，各国税收立法权虽然都属于国家层面，但在建设自贸区（港）方面，大都采取中央特别立法或授权地方立法方式推进相关政策制度体系的建设。目前，“自贸港法”尚未出台，一定程度上限制了推动符合海南自贸区（港）发展定位和目标的税收政策落地。由于自贸区（港）建设中涉及大量税收法律法规调整，如分批逐条报请国家立法机关或财税部门调整难度很大。因此，建议立法机关尽快推进“自贸港法”的立法工作，以“自贸港法”的立法为契机，授予海南自贸港更大的税收政策自主性。同时，以“自贸港法”为统帅，使海南自由贸易港税收制度总体方案和分步骤、分阶段实施方案尽快落地。

　　第二，成立全国自贸区（港）税收领导工作机制，加大支持指导力度。建议尽快建立全国自贸区（港）税收工作领导小组，强化对海南自贸区（港）税收工作尤其是在制度创新方面的指导和支持。尽快出台指导性意见，做好各项实施方案编制工作，尽快把四梁八柱搭建起来。鉴于目前许多国家部委都出台了支持海南全面深化改革开放和自贸区（港）建设的指导性文件，建议国家税务部门在适当的时机出台推动海南自贸区（港）建设专门的指导性意见，从税收角度给予海南全面深化改革开放和自贸区（港）建设强大的顶层支持。建议统筹全国科研力量，加强自贸区（港）理论和政策研究，重点研究自贸港税收制度对内地的经济影响。在加强海南省税务人才培养的同时，建议统筹全国税收人才资源支持海南自贸区（港）的财税制度创新工作。

　　第三，健全海南自贸区阶段的税收政策。在海南全岛建设自由贸易试验区阶段，应以改善营商环境为重点，以负面清单为突破，实现海南自贸区的重要起步。对标中国香港、新加坡等自由贸易港税收政策，为海南自贸区建设和发展赢得竞争优势，提出构建符合海南实际、更加优惠、更加灵活的税收优惠政策。建议在海南自贸区实施更加灵活开放的税收政策，准予海南自贸区在推动旅游业、现代服务业、高新技术产业等海南重点发展产业税收政策上积极探索，先行先试。完善适应境外股权投资和离岸业务发展的税收政策。落实现有相关税收政策，在全国其他自贸区经试点的税收优惠政策，也应允许在海南自贸区进行试点。

作者单位：中国税务杂志社

（本文刊载于《国际税收》2019年第10期）