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[国际税收] 《国际税收》2019年第10期 税收助推中国自贸领头雁一路前行——试论税收对上海自贸区发展的作用及思考

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税收助推中国自贸领头雁一路前行——试论税收对上海自贸区发展的作用及思考
文/马正文 刘洪波 江青松
作者单位:国家税务总局上海市税务局
(本文刊载于《国际税收》2019年第10期)
来源:国际税收

中国(上海)自由贸易试验区

中国(上海)自由贸易试验区

  一、引论
  建设自由贸易试验区是中国深化改革、扩大开放、应对国际变化的重大举措。而中国大陆第一个自由贸易试验区选择在上海市诞生,与上海市在我国的经济地位和贸易地位息息相关,同时还与它拥有得天独厚的特殊优势——庞大的长三角经济腹地密不可分。
  新中国成立之后,经过70年的发展,尤其是实施改革开放40年,上海市已发生日新月异的巨大变化。统计数据显示,1949年上海市生产总值仅有20.28亿元,1978年改革开放启动,上海市生产总值也只有272.81亿元。随着邓小平同志关于“抓紧浦东开发,不要动摇,一直到建成”动员令的发出,上海市生产总值扶摇直上,从1992年的1 114.32亿元,攀升到2018年的32 679.87亿元,并以不到全国1‰的土地,贡献了13 823.8亿元的税收收入,占全国近10%。上海市第一产业、第二产业、第三产业结构也发生了巨大变化,从倚重传统工业制造,到转化为以先进制造业和现代服务业为核心,显示了强劲的科技实力和产业竞争力。
  解放初期,上海市只有44条公交线。经过70年建设发展,上海市公交线路共有1 543条,高速公路和城市快速路超过1 000公里,城市轨道交通总里程突破700公里,跃居全球城市首位。2018年上海市口岸货物进出口总额1.29万亿美元,跃居全球城市首位;上海港集装箱吞吐量4 200万标箱,连续9年位居全球城市首位;浦东和虹桥两大机场旅客吞吐量1.17亿人次,位居全球第四。
  目前,上海市经济呈现“四分天下”的格局,央企、地方国企、外资、民企各占四分之一,可谓相得益彰。其中,已累计吸引跨国公司地区总部696家、研发中心450家。一大批要素市场也在上海集聚,上海证券交易所、上海期货交易所、上海钻石交易所、上海联合产权交易所等金融市场交易额超过1 600万亿元,成为全球要素市场最齐备、中外资金融机构最集聚的城市之一。所有这些为中国(上海)自由贸易试验区(以下简称为“上海自贸区”)的诞生创造了有利的外部条件,而上海自贸区的建立也将有助于上海市发挥其在全国经济乃至世界经济发展中的作用。

  二、上海自贸区建设成绩斐然
  (一)自贸区建设大踏步前进
  上海自贸区自2013年9月挂牌成立以来的六年时间,已经经历了三次大的飞跃,区域面积从2013年9月的28.78平方公里,扩展到2014年12月的120.72平方公里,再到2019年8月设立临港新片区,跨越浦东新区、闵行区、奉贤区等三个行政区。
  在此期间,上海自贸区取得了一系列突破性的成就:成立仅两年,以负面清单管理为核心的外商投资管理制度基本建立;以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行;以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度创新有序推进;以政府职能转变为核心的事中事后监管制度初步形成。
  统计数据显示,2015年上海自贸区主要经济指标及增长速度表现良好,以占上海市2%的面积,创造了全市25%的国内生产总值,实现税收收入1 022亿元,同比增长6.8%;商品销售额26 866.48亿元,同比增长6%;服务业营业收入3 599.06亿元,同比增长4%。全年区内新增注册企业18 269户。其中,内资企业14 943户,注册资本9 078亿元;外商投资企业3 326户,合同外资396.26亿美元,全年对外直接投资中方投资额为229.10亿美元,占上海市的57.4%。共有42家机构接入分账核算单元体系,开设自由贸易账户44 186个。黄金国际版正式运行,累计成交4 795吨,占上海黄金交易所黄金交易量的14.1%。
  截至2018年底,上海自贸区累计新注册企业5.7万户,其中新设外资企业1万多户,占比从自贸区挂牌初期的5%上升到近20%,累计实到外资250亿美元。2018年,上海自贸区实现外贸进出口额1.46万亿元,占浦东新区的70.9%,占上海市的42.8%。一批功能平台正在上海自贸区集聚,已形成6个销售额千亿级产业和10个销售额百亿级产业。同时“证照分离”改革形成完整体系,在全面实施国务院部署的第一批116项改革事项的基础上,全面完成第二批47项改革任务,自主推进35项改革事项。上海自贸区与上海国际金融中心的联动深入推进,正全力助推国家科创中心建设,同时和“长三角地区”改革发展的协同度也进一步增强。

  (二)初创地继续保持强劲势头
  作为中国大陆自由贸易试验区初创地的上海自贸区保税区域,管辖上海外高桥保税区、外高桥物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区四个海关特殊监管区,开发较早,不仅充当上海自贸区的桥头堡,更是中国自由贸易试验区发展的生动样本。
  2013年至2016年的三年间,保税区域内企业经营总收入年均增长8.5%,其中商品销售额年均增长9.1%,工商税收年均增长11.3%,商品销售额、工商税收、进出口额占全国海关特殊监管区域的比重分别达到59.6%、54.1%和18.7%,税收占浦东新区的比重提高至22.2%。进出口额保持稳步增长,占上海市的26.4%(进口额占比达34.0%),其中手表、医疗仪器及器械进口额占全国30%以上,化妆品、医药品、铜及其制品进口额占全国20%以上,酒类、自动数据处理设备及部件进口额占全国10%以上。同时,区域产业结构日趋多元,新设企业中服务业比重由8%增至43%,新增世界五百强项目78个,央企项目65个。此外,在贸易、物流、高端制造等原有产业不断转型升级、继续保持规模优势的同时,文化服务、技术服务、租赁服务、金融服务、消费服务等新兴业态不断培育成长,正在成长为百亿产业群。新设2.8万家企业中超过三分之一实际运作,纳税额逐年递增,2014年纳税额为4亿元,2015年纳税额为33亿元,2016年纳税额达到67.23亿元。
  2018年,保税区域经营总收入达到21 959.35亿元,同比增长10.3%,其中商品销售额达19 003.41亿元,同比增长11.1%;工商税收793.17亿元(其中新办企业纳税额达133.27亿元),同比增长19%;进出口总额9 816.56亿元,同比增长6.5%,发展势头依然保持强劲。

  (三)临港新片区肩负新使命
  实践证明,设立中国自由贸易试验区是正确的战略选择。2019年8月,国务院印发《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》(以下简称“《总体方案》”),增设中国(上海)自由贸易试验区临港新片区。上海自贸区建设进入了一个新时代。
  临港新片区是现有中国自由贸易试验区改革实践的延续和升级,它将对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区,参照经济特区管理模式,致力于打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。
  根据临港新片区总体方案,要在适用中国自由贸易试验区各项开放创新措施的基础上,以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点,推进投资贸易自由化、便利化。同时,将发挥开放型制度体系优势,推动统筹国际业务、跨境金融服务、前沿科技研发、跨境服务贸易等功能集聚,强化开放型经济的集聚功能。加快存量企业转型升级,整体提升区域产业能级,积极向“长三角地区”拓展形成产业集群。临港新片区建设将对上海市、乃至全国经济高质量发展都具有重要的特殊性和先导性,成为新时代中国的新引擎和重要支撑点,也将为世界经济发展注入新的信心和活力。

  三、税收推进了上海自贸区建设
  上海市自实施改革开放后,尤其是在1990年宣布开发开放浦东之后,逐步走上了发展的快车道,成为了中国改革开放的先行者和排头兵。税收在国家治理中所具有的基础性、支柱性、保障性作用也得到充分展现,助推上海自贸区一路前行。

  (一)税收优惠政策成为上海自贸区建设的重要支撑力量
  1.支持浦东开发开放的税收政策,成就上海自贸区发展的基础。1990年,国家宣布浦东开发开放的战略决策,颁布了《上海浦东开发十项优惠政策》,对外商、外资企业在浦东投资给予了税收、环境等各方面的优惠政策,明确“区内生产性的‘三资’企业,其所得税减按15%的税率计征;经营期在十年以上的,自获利年度起,两年内免征,三年减半征收”“进口必要的建设用机器设备、车辆、建材,免征关税和工商统一税”“允许外商在区内投资兴建机场、港口、铁路、公路、电站等能源交通项目,从获利年度起,对其所得税实行前五年免征,后五年减半征收”。这些优惠政策力度之大,前所未有,对推动浦东开发开放起到了极其重要的作用。浦东新区的地区生产总值从1990年的60亿元跃升到了2009年的4 001亿元,经济总量占上海市的比重由1990年的十二分之一上升到2009年的四分之一,为上海自贸区建设打下了扎实的基础。
  随着改革日益深入,企业所得税“两法”合并。浦东开发开放的部分优惠政策被取消,但是扶持高新技术产业发展的税收优惠政策仍然保留,即2008年1月1日(含)之后完成登记注册的国家需要重点扶持的高新技术企业,在上海浦东新区内取得的所得,自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。这也使得集成电路、生物医药等高新技术产业成为浦东新区重点发展的对象,并写进上海自贸区临港新片区总体方案当中。
  2.率先实施的税制改革措施,使上海自贸区企业能够轻装上阵。1979年,上海市就与部分城市一起率先开始了增值税在我国的实践,为增值税条例的制定和实施,提供了有益的经验。2012年,上海市在全国率先对交通运输业和部分现代服务业实施营业税改征增值税(以下简称“营改增”)试点,减少重复征税问题,减轻企业负担,并逐步扩大行业试点范围,到2016年5月1日起,全面推开“营改增”试点,将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入试点。至此,营业税退出历史舞台,增值税制度更加规范。数据显示,截至2018年9月,上海市企业由于“营改增”累计减税规模达到4 372亿元。
  “营改增”有效加快了上海市包括自贸区结构转型的步伐。2011年,第三产业增加值占上海市生产总值的比重为57.9%,但从2012年试点实施“营改增”改革后,第三产业占生产总值比重超过60%,年均保持2 3个点的增幅。2018年,第三产业已占上海市生产总值的69.9%,超过第二产业40.1个百分点。营改增为上海自贸区发展投资、贸易、金融等行业提供了发展先机,创造了良好的外部环境。
  随着近年来国家深化供给侧结构性改革,大力实施减税降费措施,降低增值税税率、实施小微企业普惠性减税和地方税减免,上海市包括自贸区企业制度性交易成本进一步降低,企业负担进一步减轻。经过上海市税务局等部门的共同努力,2016年至2018年,上海市企业累计减负超过3 000亿元。2019年1-4月,上海市全社会新增减税437.6亿元;全年预计新增减负超过1 800亿元。
  3.部分特殊税收优惠政策,直接推动上海自贸区优势产业发展。上海市税务部门积极争取国家支持,扩大启运港退税政策的范围。从青岛、武汉两个启运港报关出口、经上海洋山保税港区离境的符合条件的集装箱货物可以退税,逐步扩大到8个港口、13个港口,离境港也由洋山保税港区扩大到上海市外高桥港区。并突破直航限制,增设沿途经停港口,缩短了企业退税周期,提高了企业资金周转率,降低了企业资金占用的财务成本。
  同时,上海市又争取到对设立在自贸区内从事飞机融资租赁企业的增值税优惠;对设立在自贸试验区内生产企业和生产性服务业企业进口所需的机器、设备等货物予以免税;允许在特定区域设立保税展示交易平台等政策。此外,处在海关特殊监管区域的上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区分别执行“国外货物入港区保税;货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续,并按货物实际状态征税;国内货物入港区视同出口,实行退税;港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税”等相关税收政策,这也成为上海自贸区、尤其是保税区域发展的重要支持。
  从已经发布的《总体方案》来看,上海自贸区将在集成电路、人工智能、生物医药、民用航空,以及临港产业获得税收优惠政策的支持后,迎来一个前所未有的历史发展机遇期。特别是临港新片区将“实施具有国际竞争力的税收制度和政策”,在政策上或将有所突破,又一批税收改革举措将在上海自贸区里开花结果。
  《总体方案》第七条明确:“在确保有效监管、风险可控前提下,对境内制造船舶在‘中国洋山港’登记从事国际运输的,视同出口,给予出口退税。进一步完善启运港退税相关政策”;第十条规定:“对境外进入物理围网区域内的货物、物理围网区域内企业之间的货物交易和服务实行特殊的税收政策。扩大新片区服务出口增值税政策适用范围,研究适应境外投资和离岸业务发展的新片区税收政策。对新片区内符合条件的从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业,自设立之日起5年内减按15%的税率征收企业所得税。研究实施境外人才个人所得税税负差额补贴政策。在不导致税基侵蚀和利润转移的前提下,探索试点自由贸易账户的税收政策安排。”
  临港新片区肩负国家赋予的重大历史使命,在与世界上成功的自由贸易园区同台竞争时,没有税收优惠政策是难以成功的,因此,如何做好税收制度安排值得深入研究。

  (二)持续优化营商环境成为促进上海自贸区发展的助推剂
  1.试点在前,逐个突破。2013年上海自贸区成立不久,上海市税务部门在国家税务总局的支持下,推出“便民办税一网通”10项创新服务举措,主动接轨国际通行准则,打造中国自由贸易试验区的税收服务创新高地,形成了“服务最大化、干预最小化、纳税诚信化”的服务新理念,其中网上自动赋码、网上审批备案、网上自主办税、网上信用评价四项创新举措,被国务院列入首批全国复制推广工作事项。
  2015年,上海自贸区又开始率先试点出口退税无纸化管理,企业退税周期从原来的20个工作日,缩减至3 5个工作日。不久,又纳入国际贸易“单一窗口”平台建设,进一步突破时间和空间的限制,不断降低企业经营成本。在领用发票上,分批分步实施发票“网上申领+专业配送”服务,极大方便了企业。在畅通税企沟通上,实施重点税源企业首席联络员制度,帮助纳税人解决各类问题。积极引进微信的服务功能,开发企业微信号,为实现税企互通提供了“指尖上的便利”。
  此外,为顺应企业简并征期的呼声,在对洋山保税港区享受增值税即征即退优惠政策的运输企业,成功实行按季度申报的基础上,对融资租赁行业试行增值税按季度申报试点,节省了企业三分之二的工作量,也减轻了企业的资金压力。截至2018年底,注册在上海自贸区保税区域的融资租赁企业就达1 836户(含项目子公司),注册资本5 824.68亿元,租赁资产合计金额累计1.08万亿元,涉及368架飞机、316艘船舶以及26台飞机发动机等大型设备,2018年纳税额达39亿元,同比增长9.74%。
  2.系统集成,整体推进。一是稳步推进税收制度建设。根据简政放权要求,全面落实国家税务总局合并征期、精简资料、简化流程、取消有关证明材料等部署,不打折扣。推行实名办税,引进“随申办”服务,实现零障碍办税,也减少了税务部门资料审核环节的工作压力。实施新办企业套餐式服务,企业一次性办齐多项涉税业务。简化企业注销流程,对符合条件企业,推行即时办结服务。在上海自贸区保税区域试行税收管理员制度改革,突出管户与管事相结合的税源管理办法。二是提升实体办税的服务能力。全面实施办税服务厅标准化建设,实行综合服务窗口和专业窗口有机结合,突出“一窗多能”,提升办税效率。增强导税服务功能,实施办税分流处置。推行办税预约服务、延时服务、外语服务等,满足纳税人个性化需求。设置自助办税终端,提供24小时不打烊服务。建立健全税务专家咨询室,面对面答疑解惑,维护纳税人权益,提升办税体验度。对自贸区内部分办税服务厅,还试行涉税事项通办业务,方便就近办税。三是加快税务智能化建设的进程。大力推行电子纳税申报、增值税专用发票勾选认证、网上代开发票等服务。加快与上海市政府“一网通办”平台顺利对接,及时将网上办税服务厅升级至电子税务局,推进网上服务“随时随地”享受。推进税收电子退库全联网和全覆盖,实现申报、证明办理、核准、退库等业务网上办理。实施所得税汇算清缴申报与退抵税办理联动,提高资金退付和使用效率。加强12366纳税服务热线的建设,引进人工智能,提升涉税咨询服务能级,逐步实施涉税信息需求的个性匹配和精准推送。四是建立跨部门跨区域联动机制。积极参与国际贸易“单一窗口”建设,实现申报“无纸化”向信息“免填报”跨越。加强“长三角通关一体化”执法数据的资源共享,逐步构建出口退(免)税全链条穿透式综合治理新机制。建立区域内重大税收违法失信案件信息发布平台,努力实现联合惩戒。与江苏、浙江、安徽等地税务机关开展资质互认、征管互助、信息互通等领域合作,推进风险管理、执法稽查、税收分析等方面的协同共治。
  在2019年世界银行营商环境评价中,中国内地营商环境(上海和北京是样本城市,上海权重为55%,北京为45%)总体排名上升32位,位列第46名。这也表明以上海自贸区建设为代表的上海税收营商环境已经取得了积极成效。

  四、税收在推进上海自贸区建设上的未来方向
  随着山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江六地自贸试验区总体方案的公布,中国自由贸易试验区已经遍及沿海沿边、东部和西部地区,推动形成全面开放的经济格局。而上海自贸区又与其他地区自由贸易试验区有所不同,它起步早、面积大、使命艰巨,是中国大陆自由贸易试验区雁阵里的“领头雁”。面对未来,税收在服务上海自贸区建设上还需要做什么,如何发挥税收的职能作用,如何有效妥善地处理局部与整体、眼前与长远等关系,仍然需要不断探索和实践。

  (一)加快研究制定适合的税收安排
  根据《总体方案》,将对临港新片区做出具有竞争力的税收安排,新形势需要临港新片区拥有税收政策优势。从已有信息来看,部分是现有政策的延续与优化,部分是从无到有,需要研究突破。因此,当务之急就是要根据新形势、新任务、新要求,做好新旧税收政策的对接落地工作。加紧研究适应境外投资和离岸业务发展的新片区税收政策,可以考虑对离岸公司开展的离岸业务和跨境服务扩大适用增值税零税率的范围,全面推行增值税免税政策,实行企业所得税差别税率,实施个人所得税优惠政策。加大研究力度,理清市场经营主体的业务特征和利润来源,对部分业务形态的征税方式可以从宽从简,宜粗不宜细,然后逐步规范。同时,要落实好自贸区内外都能享受的普惠性税收优惠政策,做好宣传和执行工作,确保优惠政策不走样、不打折扣、不抵消,让企业能够及时享受到政策红利,进一步激发市场主体的活力和动力。

  (二)进一步加大跨部门信息共享
  目前,自贸区内从事进出口贸易业务的纳税人对海关缴款书抵扣的速度、非贸付汇备案及支付发生的频率、增值税专用发票协查频繁等问题,希望能够进一步给予优化提升。这些问题涉及多个部门,既有税务系统内的,也有跨系统的。形成这些问题的主要原因是信息传递不及时,共享难度大。如果这样的基础性问题不能很好解决,要促进投资贸易自由化、便利化,深化改革扩大开放,就是一种奢望。此外,应利用各个信息渠道加强信用体系建设,对信用等级高的企业放宽监管要求,加强对信用异常企业的监控,加大跨部门信息共享的工作力度。

  (三)进一步创新征管服务举措
  在落实纳税服务和征管规范的基础上,要加强应用场景及需求分析,积极吸收最新科技与管理成果,突出创新举措的针对性、系统性,以及可复制推广性。要继续落实“放管服”要求,简化办税流程,优化电子税务局的设计和应用,使绝大多数涉税事项都能在网上办理。要积极引进人工智能技术,实现更多业务自动化审核,申请事项即时办结,政策查询和咨询智能化,提高信息检索和回应的有效性。积极推进纳税信用等级的动态调整工作,更及时反映企业信用状况。加快电子发票覆盖面和应用水平,提升企业体验度。同时,要进一步扩大涉税事项的通办范围,适应“跨境办税”“异地办税”“居家办税”需求。当前,尤其是要加强系统网络的稳定性与兼容性建设,经受住大流量考验,及时反馈校正系统运行中的各类问题,这样既能保障日常办税的正常进行,又能够支持各项改革举措的实施。

  (四)继续加大税收人才的培养力度
  一方面,依托全国税务系统实施素质提升“115”工程,覆盖行政管理、征管评估、税务稽查、纳税服务和信息技术等岗位,以“走出去、请进来”方式,通过脱产与在岗培训相结合,着力培养一批热爱税务工作、业务精湛、素质全面,具有国际视野、通晓国际规则的专业人才,及时响应纳税人需求,更好地服务自贸区新业态、新模式、新产业发展。另一方面,还要加强涉税中介机构建设,通过专业人员向企业和个人提供涉税服务。因此,必须进一步定位好中介机构的地位,加大引导和扶持力度,支持专业人员参与到税收工作中来。同时,要推进企业办税人员业务能力的培训,倡导通过自我教育提升业务素养,整体推进和谐的税收征纳关系,共同履行好税法赋予的职责和义务。

作者单位:国家税务总局上海市税务局
(本文刊载于《国际税收》2019年第10期)





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