大连市地方税务局 大地税函[2008]106号 大连市地方税务局关于加强税收执法风险防范进一步推进依法治税工作的意见

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大连市地方税务局
大连市地方税务局关于加强税收执法风险防范进一步推进依法治税工作的意见
大地税函[2008]106号

  大连市地方税务局关于加强税收执法风险防范进一步推进依法治税工作的意见
  大地税函［2008］106号
  全文有效
  各基层局，市局机关各处室，局属各事业单位：
  为深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲曳及国家税务总局《关于税务系统贯彻落实<全面推进依法行政实施纲要>的意见》（国税发[2005]170号），推动地税事业长远健康发展，现就加强税收执法风险防范，进一步深化依法治税工作提出如下意见：
  一、提高思想认识，深刻理解防范与化解税收执法风险的重要意义
  税收执法风险，是指税务机关及其工作人员（以下称税务人员）在履行税收管理职责过程中，未按照或者未完全按照法律、法规和规章的规定实施执法行为，未履行或者未完全履行法定职责，致使国家和税收管理相对人的合法权益受到损害，依法应当承担的不利法律后果，即法律责任。执法风险不仅危害税务机关的执法公信力和执法形象，更会直接触及税务人员的切身利益。因此，各单位、各部门及广大税务人员一定要提高思想认识，正确理解防范税收执法风险的重要意义，树立执法风险意识和责任意识，不断加强自我规范、自我约束和自我监督，增强抵御和化解执法风险的能力，将风险控制在最小限度内。
  （一）防范和化解执法风险，有利于推进依法治税，实现税收工作的根本宗旨
  法治是税收工作的基本原则。依法治税的过程，既是实施法律赋予的税收管理职权的过程，也是实现“聚财为国，执法为民”工作宗旨的过程。在此过程中，法治是手段，也是目的。税务机关不仅承担着组织税收收入的任务，还要通过加强内部管理以及规范对外执法行为，切实保证税收法律、法规与规章在日常税收管理中得到正确贯彻与执行，减少滥用权力多征和失职不征、少征税款以及其他执法违法行危防范执法风险的根本，在于通过制度建设以及科学规范的管理，从源头上防止和减少税收违法行为，降低税务人员受到法律追究的机率，促进税收管理的法治化和规范化，从而深化依法治税。
  （二）防范和化解执法风险，有利于构建和谐的税收征纳关系，减少涉税争讼的发生
  市场经济环境下，税收管理要面对和解决的是多元利益主体并存下的复杂税收法律关系，能否处理好国家与公民、法人和其他组织之间的权益关系，切实实现好、维护好公民、法人和其他组织的合法权益，不仅关系到税收法律规范及国家的大政方针能否得以正确地贯彻执行，更关系到税务机关能否营造和谐的征纳关系和执法环境，而和谐的征纳关系和执法环境正是构建和谐社会不可缺少的组成部分。加强税收执法风险防范，旨在通过明晰税收执法各环节存在的执法风险形式及其法律后果，警示税务人员时刻遵循法治原则，正确履行税收管理职责，树立良好的税收执法公信力和执法形象，减少各类涉税争讼的发生，营造和谐的税收征纳关系，促进和谐社会的构建。
  （三）防范和化解执法风险，有利于正确履行税收管理职责，促进税收事业健康发展
  当前，税务机关与税务人员不依法履行职责的行为是客观存在的，这是引发执法风险的内生性因素。随着民主与法治的进步，公民维权、行政监察以及司法监督力量日益增强，潜在的执法风险演变为现实法律责任的机率增大，能否准确判断、识别、预防并有效抵御各种执法风险，不仅关系到税务人员的切身利益，更关乎税收事业的长远发展。有效防范和化解执法风险，努力营造温馨的税收执法环境，减少税务人员的执法压力，不仅能增强其责任感和忠诚度，激发其工作潜能，保证税收法律制度的正确施行，更有助于提升税务机关的执法公信力，有益于税收事业的长远、健康发展。
  （四）防范和化解执法风险，有利于提升征管质量，促进税收征收管理的科学化、精细化
  管理是税收工作的弧，税收管理的质量和效率，决定着税收执法风险的大小，二者之间呈反比关系，即：管理水平越高，管理漏洞越小，税收执法风险也越小；反之，执法风险也就越大。随着依法治税的逐步深入，科学化和精细化管理已成为税收管理的必然要求。科学化要求在管理内容、手段、方式的设定方面，反映并符合事物发展及人类认知的客观规律，进而获得广泛地认同并以合法的形式得到普遍遵循。精细化是深化法治管理的必然选择，通过设定不同种类具体管理行为的标准，将法治原则及行政主体之间的权、责、利落实到具体执法行为的内容与程序之中，使行为的权限、依据、条件、种类、数量、幅度、步骤、顺序、方式方法、时限、责任、救济手段、法律文书等明晰化，使不同地区、不同机构的同一执法岗位的执法标准得到统一。科学化、精细化管理对税收执法提出了更高的标准和要求，内在的管理压力与外在的寻租诱惑相并存，极易引发执法违法行为的发生。因此，唯有有效地防范和化解执法风险，才能更加顺利地推进科学化和精细化管理，促进税收管理深入、全面地发展。
  二、加强研究分析，准确识别和把握税收执法风险及其成因
  （一）税收执法风险的种类
  根据承担执法风险责任主体的不同，税收执法风险可以分为税务机关的执法风险和税务人员的执法风险两类。
  1.税务机关的执法风险
  税务机关的执法风险主要有两种：一是税收行政管理相对人
  提起行政复议或者行政诉讼，具体行政行为被撤销或者被变更；二是给予行政赔偿。
  2.税务人员的执法风险
  税务人员的执法风险主要有四种：一是被追究过错执法责任；二是受到行政处分；三是受到行政追偿；四是承担刑事责任。
  （二）税收执法风险行为的种类及其表现
  根据税收管理行为的构成要素及其内容，将税收执法风险分为共有风险行为和具体风险行危
  1.共有风险行为及其表现
  一是行政决策方面，主要表现为作出决策依据的事实与实际不符，或者未依法定的权限、条件、范围、程序和方式作出决策，参与决策的成员持有不同意见却不予表明等。
  二是法律关系主体方面，主要表现为税务机关或税务人员不具有执法资格却实施执法行为，如实施执法行为的主体与作出执法决定的主体不一致，越权或者滥权实施执法行为，实施执法行为的人数不符合法律规定，以及对纳税人等税收行政管理相对人认定错误等。
  三是执法依据方面，主要表现为法律的适用以及法律规范的援引存在错误，如无法定依据而实施执法行为（越权），适用或者援引的法律规范与法律事实之间没有关联性；不适用上位法作执法依据；适用的法律规范与上位法相冲突；对税法作出的具体解释违背立法精神、原则或与上位法相矛盾等等。
  四是执法程序方面，主要表现为在实施管理活动的过程中，未依照法定的顺序、步骤、方式、方法、时限实施行为或者不履行法定的职责与义务，导致执法行为程序违法，如执法步骤缺失或者顺序颠倒，应告知而未告知当事人享有的权益、救济手段及有关执法信息；非因法定事由，行为时限不足或者超过法定期限；不依法履行告知权利和表明身份等义务；未按法定形式送达法律文书等。
  五是履行职责方面，主要表现为税务人员（包括执法人员和行政管理人员）滥用职权或者玩忽职守，导致国家税收利益或者税收行政管理相对人的合法权益遭受损失，如利用职务上的便利，侵占、骗取公共财物或国家财产，收受或者索取纳税人、扣缴义务人财物或者谋取其他不正当利益；与纳税人、扣缴义务人相互勾结，唆使或者协助其实施偷税、骗税和抗税违法行为；不依法向纳税人公开或者提供涉税文件与执法信息； 依法应当回避而不回避；未依法为税收行政管理相对人和举报人保密等。
  2.具体风险行为及其表现
  按照具体行政行为的内容及管理事项划分，税收执法风险可以分为以下八类：
  一是征收管理方面，主要是在税务登记管理、纳税申报管理、发票管理、票证管理和税款征收过程中，存在违反法律、法规规定和不依法履行职责的行为，如不按规定权限、条件、时限审批、延期申报和缴纳税款；无正当理由不受理纳税申报，不予开具完税凭证、不予抵扣税款、不予办理政策性退税；未按法定条件、范围、对象、税种、程序、方式实施核定征收；擅自委托他人实施税收管理或者征收税款；无正当理由停止发售发票或者收缴发票；未按法定条件、对象、范围和种类代开发票等。
  二是税务检（稽）查方面，主要是在实施税务检查过程中，存在不依照法定权限、内容、程序、方式实施检查的行为，导致处理结论与管理相对人的实际状况差异较大，损害了管理相对人的合法权益，如对案件的事实认定不清楚，收集的证据不确凿，对案件的定性不准确；未如实反映检查情况，对检查发现的问题隐瞒不报或者查多报少；不按规定时限、方式调取、退还纳税人的账簿及财务资料；对涉嫌犯罪的案件，应当依法移送而不移送，经责令纠正而拒不纠正；对举报有功人员应当奖励而不予奖励等。
  三是税政管理方面，主要是在税收规范性文件的制定以及税收业务解答过程中，存在与法律、行政法规、规章以及上级规范性文件相冲突的行危
  四是行政审批（行政许可）方面，主要是在审批减免税以及实施行政许可过程中，存在未按法定条件、范围、类型、程序、方式、时限审批减免税和作出许可决定的行为，如对减免税的事实认定不清，对具有减免资格的申请人不予减免，对不具备减免资格的申请人给予减免；无正当理由不予行政许可，或者未依法说明不予许可的理由；未在办公场所公开公告许可事项和有关申请许可的资料等。
  五是税收保全和行政强制方面，主要是在实施税收保全和强制执行过程中，存在违反法定条件、权限、范围、内容、程序、种类、原则的行为以及不履行法定职责的行为，如对不符合法定条件的当事人实施税收保全和强制执行措施；税收保全或强制执行的程序违法；查封、扣压的期限超过法定时限；对已缴纳税款的当事人未及时解除保全措施；实施税收保全或者强制执行，查封、扣押了个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品；未尽到保管义务，致使查封、扣押的财物缺失或者毁损；委托非法定拍卖机构实施拍卖行为；无正当理由实施阻止出境行为等。
  六是税务行政处罚方面，主要是在对税务登记、纳税申报、发票管理、帐簿资料管理和税款征收等违章处罚过程中，存在违反法定条件、权限、内容、程序、种类、幅度、原则实施处罚的行为，如处罚程序违法或者程序缺失；实施处罚时不使用或者使用非法定部门制发的罚没财物单据；对违法行为应当处罚而不予处罚；无法定事由，作出加重当事人负担或者不利于当事人的处理决定；违反法律规定自行收缴罚款，截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者财物；处罚畸轻畸重，显失公正等。
  七是执法证据、文书与卷宗管理方面，由于执法案卷是全部税收执法活动过程与内容的历史记录，对判别税收执法行为的合法性与适当性具有重要作用，因此，要格外重视执法证据与执法案卷存在的风险。此类风险主要表现在执法证据、执法文书记载与反映的内容与案件事实本身是否具有一致性，是否具有直接的、充分的证明力，如卷宗案件事实或者法定事项记载不准确、不详实；定案证据缺少真实性与合法性，与案件事实缺乏关联性；定案证据不充分，对案件缺乏直接证明力；收集和制作证据的方式违反法律规定，致使证据缺乏必要的法定形式要件；执法程序缺少法律文书记载；未按法定的条件、项目、种类、格式使用和填写执法文书，或者项目和内容填写不完整；执法案卷丢失或损毁；对外提供的涉税证明或者纳税鉴定不符合实际，致使公民或法人的合法权益受到损害等。
  八是税收法律救济方面，主要是在办理税务行政复议和行政赔偿案件过程中，存在不按照法定权限、范围、内容、程序、时限办理复议、赔偿事宜的行为，如在法定时限内不作出行政复议或行政赔偿决定；被申请人违反法律规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；阻挠、变相阻挠当事人申请行政复议或者提起行政诉讼，对申请人进行打击报复；应当受理而不予受理行政复议和行政赔偿申请等。
  （三）税收执法风险产生的原因
  税收执法风险的产生，既有内生性原因，也有外部原因。
  1.内生性原因
  当前，存在税收执法风险的内部原因主要有三种：一是对税收执法风险的主观认识不足，缺乏应有的风险和责任意识，实施管理行为的随意性较大；二是个人的责任心和集体感不强，综合素质不高，税收业务不熟练，造成违法执法或者工作失误；三是缺乏法制观念和廉政意识，在人情、金钱和物质利益的诱惑下，利用手中权力谋取个人私利。具体体现在客观行为方面，主要有以下两种表现：
  一是在税收管理过程中，未履行或者未能履行好法定职责和义务，损害了国家和税收行政管理相对人的合法权益。
  二是当涉嫌危害税收征管犯罪的案件移送司法机关后，案件事实全部或者部分不被司法机关认定，因在事实与法律认定方面同司法机关存在差异，致使税收行政管理相对人的合法权益受到损害。
  2.外部原因
  一是税收行政管理相对人的维权意识和维权行为能力日益增强，通过法律途径，包括复议、诉讼、控诉等维护自身合法权益，已为越来越多的纳税人所接受和采用。
  二是市场经济环境里存在利益寻租行为，在趋利心理与趋利行为的作用下，不可避免地带来税务人员让渡国家税收利益，换取个人非正当利益的行为，由此产生执法违法行危
  三是纪检监察与司法机关加强了对税收执法与执纪行为的监督检查，新闻及社会舆论也成为较强的监督力量，使税收执法过程中潜在违法行为转变为实际法律责任的机率增大。
  三、加强执法风险防范，探索构建防范和化解执法风险的工作机制和有效措施
  税收执法风险的内容及表现决定了税收执法风险在税收管理过程中将始终存在。在推进法治化、科学化和精细化管理进程中，防范税收执法风险已势在必行。然而，防范执法风险并非一朝一夕之事，需要持之以恒，常抓不懈。当务之急，是要继续坚持依法行政和依法治税，在全面、彻底、深入地落实好现有工作制度弧上，积极探索建立防范和化解税收执法风险的长效机制，将依法治税工作推向深入。
  （一）完善执委会工作制度，进一步健全依法治税的决策和领导机制
  一要坚持税收行政执法委员会工作制度，继续扎实稳妥地推进集体合议、民主决策的治税工作机制。
  二要进一步完善执委会工作制度，增设执委会专业会议，采取执委会专业会议合议、执委会工作会议通报等方式，对日常性、临时性执法事项进行审议决策，提高执委会工作效能。
  三要坚持实事求是的工作原则，在事实清楚、证据确凿、法律依据充分的前提下，履行法定决策程序，合法、适当地作出决策。
  四要探索建立提高决策管理水平的有效渠道和方式，在税收政策的重大调整或者重大管理决策出台前，采取座谈会、听证会、论证会等形式，广泛征求社会各界的意见和建议，以避免因决策不当而带来的执法风险。
  五要加强对决策落实情况的跟踪与监督，建立健全决策执行的跟踪反馈机制，确保集体决策切实得以落实。
  （二）加强执法主体资格管理，进一步明确执法主体权限
  一要科学设定执法机构并合理界定机构职责，防止出现“执法密集地带”或“执法空白地带”。
  二要建立执法主体审核与公告制度，未经审核与确认公布的执法机构，不得实施执法行为；严格委托执法管理，对不适宜委托管理的事项以及不符合受托条件的单位或个人，不得实施委托。
  三要严格履行法定义务，不得越权执法或者滥用法律授权。执法机构与执法人员要具有法治意识和全局观念，遵循上下对口、左右配合、内外协调的工作原则，在正确履行职责弧上，做好相互之间的协作与配合工作。
  四要加强税收执法资格管理，强化税收执法能力考核。未取得执法资格的人员，不得安排从事税收执法工作；临时聘用人员，不得令其独立实施执法行为或者作出执法决定，只可从事辅助性工作。
  （三）提高执法制度建设质量，进一步增强执法制度的科学性和可操作性
  一要严格执行税收规范性文件制定管理规定，提高制度建设的科学性，充分揭示和反映税收管理的客观规律和要求，避免文件、制度与上位法相冲突；制定的制度要具有操作性，防止脱离实际或超出执法人员承受能力，既要避免制度陷阱，又要防止制度泛化，不成熟或者不必要的制度不宜出台。
  二要探索建立涉税规范性文件听证制度，并坚持规范性文件集体审议制度，凡是对纳税人具有普遍约束力的规范性文件，均须提交执委会集体审议，以推进决策管理的科学化和民主化。
  三要坚持规范性文件定期清理制度，对矛盾冲突或者内容不适当的规范性文件和规章制度，要及时修改或废止。
  四要深入推行税收政策评价反馈制度，并探索建立涉税规范性文件及管理办法实施效果评价制度，促进税收管理制度体系的进一步完善。
  （四）加强具体执法事项的管理，进一步提高税收执法的质量和水平
  一要切实坚持依法治税和依法管理，严格执行税收法律、法规规定，熟练掌握履行管理职责所必需的法律依据、执法权限、范围、幅度、程序、步骤、方式方法、时限等内容，全面、准确、适当地实施执法活动，依法履行管理职责。
  二要进一步转变管理理念、管理职能和管理方式，优化办税流程，简化办税程序，减轻纳税人的办税负担，注重保护管理相对人的合法权益。在作出不利于税收管理相对人的处理决定前，应当告知其有关事实、法律依据及拟处理意见，给予其陈述、申辩机会，并告知其依法享有的救济权利与途径；管理相对人依法提出听证申请的，应当依法组织听证会。
  三要加快税收执法信息化建设进程，将执法环节、执法内容与执法过程固化在计算机系统中，通过计算机向各执法岗位分配工作，控制工作流程，记录并考核岗位工作质量，提高管理效能。
  （五）加强执法证据和执法案卷管理，进一步提高税收管理弧工作质量
  一要严格执行税务稽查案件管理、税务稽查证据规则、税务稽查卷宗管理以及执法文书规范的规定，遵循先取证后裁决的行政程序规则，不得先作决定后补证据。
  二要正确使用并准确填写和制作各种税收执法文书和证据材料，客观、详实地记录涉税违法行为的事实、情节及证据，不得隐瞒事实与证据。
  三要按照证据规则要求，充分收集与案件定性和定量处理相关的证据材料，并根据需要加以鉴别、认定和制作。对于案件的检查记录、证据材料和执法文书，要依照档案管理规定立卷保存。
  四要采取抽查案卷与实地检查等方式积极开展执法案卷评查，进一步提升执法案卷质量。
  五要加强对基层执法人员有关证据收集、认定和适用规则的实务培训与实地指导，提高执法人员收集与制作证据的能力与技巧。
  （六）加强内部检查与监督，进一步发挥多层面的监督效能
  一要坚持全面落实税收行政执法责任制度，以岗位设定为弧，依岗定责，明确具体岗位的执法内容与执法程序，减少不作微慢作为或任意作为等行危
  二要加强涉税规范性文件的审核监督，严格执行规范性文件制定审核及备案管理制度，未经法制部门审核的规范性文件，包括涉税通告和公告，一律不得对外发布。
  三要切实发挥税收执法检查的功效与作用，通过日常、专项和年度执法检查，查摆问题，纠正错误，落实责任，并加强整改工作的跟踪问效管理。
  四要健全完善评议考核与执法责任追究制度，采用计算机考核与人工考核相结合的方式，评价税收执法质量，增强评议考核的科学性和客观性。
  五要进一步加强对税收执法权和行政管理权的监督，同时要积极拓宽监督渠道，完善群众举报制度，全面推行政务信息公开，重视人大、政协、司法等部门监督以及新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查核实，并依法及时处理。
  （七）积极化解涉税行政争议，依法保障税收管理相对人的合法权益
  一要拓宽复议案件受理渠道，公正、公平地解决纳税争议，对于能采用调解方式处理的案件，要采取调解方式结案。
  二要在法定时限内作出复议决定，并监督被复议机关执行复议决定的情况。被复议机关要接受复议机关的监督，依法对作出具体行政行为的事实、理由和依据作出说明。
  三要建立健全行政救济工作制度，包括税务行政赔偿工作制度、行政赔偿听证及协商和解制度、复议调查和听证制度，减少征纳双方的对立，提高化解矛盾的效率。
  四要正确对待并接受司法机关的监督，建立执法机构负责人出庭应诉制度，对本单位年度内发生的首起行政诉讼案件，执法机构一把手应当出庭应诉，并自觉履行法院依法作出的生效判决和裁定。
  五要加强个案研究，将办理案件同完善税收政策、改进执法制度结合起来，将化解执法风险同维护管理相对人合法权益结合起来。
  （八）加强纳税服务与工作协作，积极构建和谐的税收执法环境
  一要严格执行纳税服务制度，牢固树立公正、公开和文明执法是最佳服务的理念，满足税收行政管理相对人正当、合理的需求，不断提高纳税服务水平，促进纳税人依法纳税，努力营造和构建和谐的税收管理环境。
  二要积极探索建立税务系统内部纵向与横向之间的工作配合与协调机制，提高税务系统内部的协调性与一致性，减少因内部配合不利而导致的执法风险。
  三要积极与政府有关部门建立相互协作配合的工作机制，进一步扩大协税、护税网络，加强税源管理。
  四要加强与政府以及纪检、监察、财政、审计等政府有关部门和司法机关的工作联系，明确外部监督部门对税收执法的监督内容及评判标准，减少因内外认识标准不一致而引发的执法风险。
  五要采取多种形式加强税收执法风险教育与宣传，组织业务技能培训和依法行政实务培训，坚持学以致用，用以促学，切实提高税务人员的业务素质和才干，增强依法履行职责和抵御各种风险侵袭的能力。
  六要认真做好与政府及有关部门的沟通、协调，积极提供有效的管理建议，增强政府工作的系统性、协调性与科学性，减少政府对税收执法的不适当干预。
  四、加强组织领导，严格落实防范税收执法风险的各项制度和责任
  （一）提高思想认识，切实加强组织和领导
  税收执法风险是税务机关和税务人员当前所面临的首要执法问题，税务人员尤其是领导干部，要充分认识执法风险的危害性以及防范和化解执法风险的重要意义，将税收执法风险的防范工作提上议事日程，认真抓实抓好，抓出成效。各单位、各部门的一把手是本单位、本部门推进依法治税、防范执法风险的第一责任人，要切实加强对防范执法风险工作的组织和领导，创造性的开展工作，研究建立适合本单位实际的执法风险防范机制和有效工作措施，并逐级抓好落实。
  （二）明确职责分工，加强制度和责任的落实
  各单位、各部门要立足长远，统筹兼顾，循序渐进，扎实有效地推进税收执法风险防范工作：一要加强制度建设并提高制度的科学性与合理性；二要加强制度的贯彻落实，切实发挥好制度的管理效用；三要加强系统内外以及系统内部纵向与横向之间的工作配合与协调，减少内部的冲突矛盾，强化与外部的工作联系；四要切实加强法制建设，充分发挥法制机构在加强依法治税、防范执法风险中的重要作用；五要严格执法监督，严肃工作纪律，切实加强责任管理，对滥权、越权、违法、失当执法以及不履行法定职责的税务人员，严格追究法律责任；六要强化信息沟通与情况通报工作，各单位、各部门对日常税收执法状况以及发现的新情况、新问题，要通过恰当的途径及时向上级有关部门报告。
  （三）加强教育培训，提升业务能力和执法水平
  各单位、各部门要强化税务人员的法制培训，采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，加强对通用法律知识以及税收实务的学习，使其能够熟练掌握并应用各项规章制度，增强依法行政的能力。要适时组织工作实务考试，使学法、用法成为常态，使钻研业务、精通业务成为常态，通过提升税务人员的依法行政能力和职业道德素养，最大限度地减少税收执法的随意性，切实降低并有效化解税收执法风险。要积极组织开展多种形式的执法风险宣传教育，提高税务人员认识、发现、预防和化解执法风险的能力。
  二○○八年六月二十四日