【2019年7月18日】朱青：中国养老保障：世纪难题的破解

白云载酒

朱青：中国养老保障：世纪难题的破解

核心提示

降低基本养老保险的企业缴费率是当前减税降费的重要内容。然而，我国正面临着严峻的人口老化形势，基本养老保险的财务可持续性日益受到挑战。目前我国社会保险的缴费率已经高于许多发达国家，导致企业的竞争力下降。由于我国基本养老保险基金没有实现全国统筹，主要还是以地市为单位运行，加上各地区之间养老的负担高低不一，一些地区已经出现收不抵支。应对基本养老保险财务可持续性问题的重要途径之一就是落实党的十九大报告提出的“尽快实现养老保险全国统筹”，只有实现了全国统筹，才能消除我国基本养老保险一方面享受大量财政补贴而另一方面又出现巨额结余的怪现象。实现了全国统筹，还可以将节省下来的财政补贴资金用于支持企业社保费的降费。另外，为了在保障退休职工权益的同时降低社保的缴费率，国家应当不断加大一般公共预算对基本养老保险基金的财政补贴，这样可以在消费和劳动力之间分散税负，有利于提高企业的竞争力。


近期，面对经济下行的压力，国内减税降费的呼声不断高涨，其中也包括降低基本养老保险的缴费。应当说，减税降费作为逆周期宏观调控的一种手段无疑是必要的，但如果作为应对结构性经济下行的一种政策措施，则必须考虑其给国家财政带来的长期性后果。如何在降低企业缴费负担的同时又能保障未来基本养老保险制度财务的可持续性，是当前值得深入研究的一大课题。

人口老化给基本养老保险财务可持续性带来的挑战

当前我国职工基本养老保险计划在财务上面临的最大问题，就是随着人口老化的不断加剧，养老金支出的规模越来越大。例如，城镇职工基本养老保险支出占GDP的比重，2005年仅为1.82%，2015年上升到3.29%，2018年则超过了3.5%。据国家统计局统计，2018年我国60岁以上的老人占总人口的比重为17.9%，而据国务院印发的《国家人口发展规划（2016—2030年）》预测，我国60岁以上人口在2021—2030年增长速度将明显加快，到 2030年占比将达到25%左右；还有预测表明，到2050年前后，我国60岁以上老年人口数会达到峰值4.87亿,占总人口的比重将达到 34.9%。可见，在这个人口老化趋势下，我国未来基本养老保险的开支压力会越来越大。另外，人口老化对养老保险的缴费收入也有负面的影响，因为在老龄化的背景下，就业人口的增速是下降的，这样缴费规模也会受到不利影响。例如，1999年到2008年我国城镇就业人口年平均增速为4.07%，而2009年到2018年该比例就下降到0.97%。城镇就业人口增速下降也会反映在养老保险缴费收入的增速上面。据统计，1999年至2008年，城镇职工基本养老保险的缴费收入年均增长率为17.84%，而2009年至2018年期间，这个增速就降到了15.04%。与此同时，企业职工基本养老保险支出的年均增长率却从前10年的15.04%提高到后10年的16.53%。可见，人口老化会从上述收支两个方面对养老保险的财务可持续性构成严重威胁。

从理论上说，为了应对未来人口老化对基本养老保险财务可持续性的挑战，今后国家还应不断地提高养老保险的缴费率，但经济下行的压力不断加大以及国际竞争日趋激烈根本不允许我们这样做。而且从国际比较来看，我国目前社会保险的缴费率已经明显高于许多国家，甚至高于一些发达国家。例如，目前北京市企业各项社会保险缴费的比例为30.8%，如果再加住房公积金，缴费比例则上升到42.8%，而目前发达国家企业雇主的社保缴费比例基本上都比我国要低。根据毕马威国际会计师事务所的统计，2018年雇主社保缴费的比例分别为：美国13.65%，英国13.8%，日本14.9%，荷兰19%，德国19.4%，比利时 27.5%，瑞典31.4%，法国最高为45%。显然，如果再提高社保缴费率，我国企业在国际上就有可能因为劳动力成本过高而逐步丧失竞争优势。

要加快推进实现养老基金全国统筹

近日李克强总理所作的政府工作报告提出，2019年要明显降低企业社保缴费负担，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。在五项社会保险计划中基本养老保险的缴费率最高，降低基本养老保险费率可以有效降低企业成本，妥善应对中美经贸摩擦带来的负面影响，保持和增强我国企业和产业的国际竞争力。为了避免降低基本养老保险费率带来的部分地区基金财务压力，应加快实现养老基金全国统筹。目前基本养老保险基金实现省级统筹（统收统支模式）的也只有四大直辖市和陕西、福建、青海、西藏等八个省市自治区，其它地区还基本上停留在地市级统筹。尽管根据国务院《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，建立的中央调剂基金可以对 省际间企业职工基本养老保险基金负担起到一定的均衡作用，但由于各省（市、区）上解比例在起步阶段仅为3%，调节力度有限，总体来看企业职工的基本养老保险仍是地区之间“各自为政”，养老保险财务状况的“贫富不均”问题仍然没有得到根本的解决。例如，按目前的调剂方案，调剂后黑龙江、辽宁、青海等六个省（市、区）企业职工基本养老保险计划仍然存在收不抵支的问题，需要财政一般预算给予补贴；天津、山西、吉林等许多省（市、区）在调剂后虽然能够实现收支平衡或略有结余，但在维持现行统筹层次的情况下，如果大幅度降低企业缴费率，也会出现大范围的收不抵支问题。

看来，解决这个问题最彻底的办法就是落实党的十九大报告提出的“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”。如果实现全国统筹，企业职工基本养老保险算全国的总账，当年的收支缺口（不考虑财政补贴和利息收入）也仅为1256亿元，但2017年财政一般公共预算给予企业职工基本养老保险的财政补贴却高达4955亿元，这又直接导致整个企业职工基本养老计划当年出现了大量结余（当年收支结余为4975亿元）。一方面是大量的财政补贴，另一方面是巨额的收支结余，出现这种现象主要原因就是基本养老保险在财务上实行“地区割据”，而地区之间的养老负担又高低不一，这样像劳动力大量流入的地区如广东、北京、上海、江苏等省（市、区）基本养老保险基金就有较大的收支结余，为了实现保值增值还要将结余的一部分委托给全国社会保障基金理事会进行投资；而劳动力流出的大省如东北三省则又陷入养老保险入不敷出的境地，需要大量的财政补贴。如果养老保险基金实行全国统筹，资金的余缺可以在地区之间调剂使用，至少从静态上看，其财务收支状况会有很大的改善，而且还可以为一般公共预算节省下来一大笔资金。当然，如果可以把节省下来的这笔财政资金用于养老保险制度的运行，那么就可以为企业的降费提供一定的财力支持。根据匡算，如果2017年实现了全国统筹，财政当年提供的4955亿元补贴弥补完缴费收入和养老金支出的1256亿元缺口后，还剩3700亿元，至少可以支持基本养老保险企业缴费率降低3个百分点。

要加大一般公共预算对基本养老保险基金的补贴

目前企业职工基本养老保险基金的资金来源四分之三以上来自于企业和个人的缴费，而这种缴费的计费依据是职工的工资薪金，从性质上说它是对劳动力的一种课征。随着人口老化形势的日益严峻，企业和职工个人缴费的压力就会越来越大，劳动力成本也会随之大幅度上升。国外解决这个问题的一个成功经验是尽量利用一般税收（例如增值税、公司所得税、个人所得税等）来为养老金计划筹资，在我国实际上就是增加一般公共预算对基本养老保险基金的补贴。因为一般税收的税基不一定集中在劳动力上，例如增值税是对消费的课税，企业所得税是对资本的课税，加大一般税收对养老保险基金的筹资力度可以分散人口老化对劳动力课税的压力，提高一国经济的竞争力。近些年来，除了个别国家，OECD成员国的宏观税负是提高的，其平均税负水平从2009年的33.8%提高到2017年的34.2%。但OECD国家特别是其中的欧洲国家人口老化都比较严重，过去大力发展社会保障造成的结果是社保缴费负担比较沉重，导致企业逐渐失去了竞争力。所以，这些年来OECD国家税制改革的一个核心内容就是调整税基结构，在保持宏观税负水平不变甚至有所提高的前提下尽量减轻劳动力的税负，并增加对消费的课税。具体的改革内容主要是降低雇主社保缴费率，同时提高增值税的税率。例如，德国在2007年将雇主失业保险的缴费率从3.25%降低到2.1%（目前已降至1.5%），同时将增值税标准税率从16%提高到19%；匈牙利在2010年将增值税标准税率从20%提高到25%，然后在2011年将雇主社保缴费率从32%降到27%。尤其是2008年国际金融危机爆发后，一些OECD国家为了在不损害本国经济竞争力的前提下维持或增加财政收入，纷纷提高了增值税的标准税率。例如：意大利 2012 年将增值税 税率从20%提高到21%，2014年又提高到22%；荷兰在2013年将增值税税率从19%提高到21%；西班牙在2011年将增值税税率从16%提高到18%，2013年又提高到21%；英国2011年将增值税税率从17.5%提高到20%。2008 年，OECD国家中有4个增值税标准税率超过22%，目前则达到了10个。改革后，一些国家税制结构发生了明显的变化。例如：从2007年到2016年，英国社保缴费占GDP的比重从13.01%降到了12.2%，商品和劳务税的占比从9.54%提高到10.6%。在此期间，西班牙社保缴费的规模从13.01%降到12.2%，商品和劳务税的规模则从9.54%上升到10.6%；匈牙利社保缴费的规模略有上升，从13.64% 提高到13.8%，但商品和劳务税的占比却从14.58%增加到17.4%。


从我国的实际情况看，企业职工基本养老保险对政府一般公共预算的财政补贴依赖度越来越大，补 贴的规模已经从1998年的20亿元增加到2018年的5000多亿元，年均增长率超过了30%。应当说，一般预算对基本养老保险基金的财政补贴大大缓解了企业基本养老保险缴费率的上涨压力。特别是一般预算收入的70%来自于税收，而税收收入的50%以上又来自于对消费课征的流转税，所以增加一般预算对养老保险基金的财政补贴真正起到了分散劳动力税负的作用。当然，不断增加消费课税对基本养老保险的补贴以应对人口老化也要有一个前提，即增值税和消费税等流转税必须有一个适度的增长率，否则也很难起到税基替代的作用。在当前将降低增值税作为减税降费的核心内容的背景下，大幅提高一般预算对基本养老保险的财政补贴尚存在一定的难度。但从未来的发展来看，这不失为解决我国基本养老保险筹资问题的一个思路。另外，消费课税的归宿涉及面广，不仅劳动者要负担税收，退休职工以及各种低收入人群也会负担这种税收，所以用消费课税为养老金计划融资必须注意税负公平问题，这时政府应当利用转移性支出等手段加大对低收入群体的财政补贴，矫正消费课税对社会公平的扭曲。

文章来源：朱青，刘洋：《我国基本养老保险财务可持续性面临的挑战和应对措施》，《财政研究》2019年第4期。

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