【2020年6月16日】新冠肺炎疫情防控的财税对策研究

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新冠肺炎疫情防控的财税对策研究

2020年1月，由新型冠状病毒引发的肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情以极快的速度在全国蔓延，其未来态势还在变化之中。新冠肺炎疫情是一起典型的突发公共卫生事件，它的快速传播不仅影响了正常的社会秩序和家庭生活，也对我国经济造成重创。面对来势汹汹的新冠肺炎疫情，不管是短期的疫情防控，还是疫后的经济恢复，财税政策调控在其中都是不可缺位的。

关于疫情防控现状的分析已在本公众号的之前的文章有所分析。以下主要分析我国应对新冠疫情的财税政策应对。

一、政策机理：疫情防控时期的财税政策作用机理
疫情期间，财政部、卫健委、国税总局、发改委等多个部门不断出台各种政策，在财政直接补助、减税降费等方面所采取的发力力度空前，各级财政支出规模已经远超SARS疫情时的支出，所采取的减税降费措施也比SARS疫情更加全面。

图1 补贴补助作用机理

如图1所示，通过面向企业和个人的补贴补助，一方面由国家财政兜底解决了确诊患者的治病问题，使患者不因为费用问题耽误救治；另一方面给防控工作者支持，既体现人文关怀，又调动防控工作积极性。

图2 税费优惠作用机理

如图2所示，税费优惠方面分为对企业和个人的优惠。企业税收优惠中的捐赠优惠、重点保障企业优惠都能对防控工作起到激励作用，针对困难行业、小规模纳税人的增值税减免政策能帮助这些企业尽快复工。行政事业性收费的减免能直接支持疫情防控产品的研发。社保单位三项费用的减免和延期能减轻企业负担。针对个人的税收优惠涵盖捐赠、工作补助、工作物品等方面，既能保证补贴政策切实惠及个人，也能激励企业向个人发放防控物品，保障企业复产复工；住房公积金缓缴和创业担保贷款减免政策均是直接减少个人的支付压力，助力个人度过难关。

图3 资金支持作用机理

资金支持的作用机理如图3所示。财政部出台的允许地方财政提高财政资金留用比例、提前进行转移支付这些措施能直接增加地方财政可支配收入，调整支出结构的要求为其节省支出，三方面政策共同作用能减轻地方财政压力；简化资金拨付程序、资金监督检查政策可以让财政资金尽快到位，并保证资金的有效使用。面向企业出台的财政贴息等政策能直接减免企业的融资负担，进而缓解经营中的资金压力。综上，资金支持政策能够帮助地方财政和企业解决资金问题，进而助力疫情防控和复产复工。

图4 政府采购作用机理

政府采购的作用机理如图4所示，面对企业的采购单位优先选择重点企业、可以引导企业加大生产产量，兜底收储使企业免除生产过量的后顾之忧。面向事业单位的资金便利通道让事业单位在疫情期间能更便捷的采购疫情防控所需物资，保障工作的正常开展。

疫情防控期间出台的这些财税政策，一方面有效支援了受灾地区，保证了疫情防控公共产品及卫生资源的有效供给，另一方面又通过各种税费减免，间接引导社会资源的流向，缓解微观个体在疫情冲击下的经济压力，政府起到了“看得见的手”的作用。这些政策都为疫情的消灭和疫后经济恢复起到一定的支持作用。

二、疫情防控财税政策的缺陷
短期内，我国在疫情防控财税政策方面主要面临两个问题：

一是由于防疫支出所带来的财政压力。目前疫情应急资金严重依赖国家财政。截至 2020 年 4 月，我国在保障疫情防控物资、人员调配、维持爆发期内社会稳定方面的各级财政支出已达 1000 余亿元。除了对抗疫情，疫情过后的经济恢复可能还需要一笔巨大的支出。同时，短期内税收收入将明显下降。在增支减收的背景下，财政将面临较大的缺口。

二是既有财税政策如何落实到位。到目前为止，国务院、财政部、国家税务总局已经出台多项财政税收政策，但政策在各地落实效果有待观察。关键是财政资金的统筹使用问题。本次疫情防控拨付资金规模大，时间紧，资金拨付又秉持“特事特办”原则，资金监管上容易出纰漏。短期内运用财税政策应注意解决两方面的问题，一方面是寻找切实可行的方法，在短期内既保障财政安全，又能达到抗击疫情目的；另一方面是要保证补助和减税等措施落实，避免因某些部门的不作为或公益机构能力不足等问题而造成政策无法落地。

从长期来看，疫情防控财税政策反映出的一些深层次问题需要引起高度重视。

一是税收法定原则和应急财税政策出台的权衡。本次疫情防控中各地政府出台了多项减税降费优惠政策，但其中有些政策缺少必要的法律依据，也没有遵循必要的立法程序。尽管疫情当前政策出台刻不容缓，但长期看必须有完善的法律体系作为支撑，以保障政策的规范性与有效性。在税收法律层面上，目前仅企业所得税法有专门条款规定。个人所得税法中尽管规定由于自然灾害可酌情出台减免优惠政策，但这种公共卫生事件是否属于自然灾害，未有明确规定。此外，税收征管法细则对由于不可抗力导致的延期申报有所提及，但对于不可抗力的界定并不明确。因此，像减免个人所得税、 纳税人延期申报这些税收优惠政策从立法源头上看，缺乏一定的法律授权。

二是应急资金管理制度问题。综合 2003 年 SARS 疫情、 2008 年汶川地震防控情况来看，在危急管理中往往出现预备费不足，应急资金不能有效监管使用等问题。本次疫情防控中各级财政支出已经超过 1000 亿元，具体来源目前还未公布，但截止 2020 年 2 月 22 日，公布 2019 年预备费支出的 14 个省份（直辖市）中，预备费的提取比例平均是 1.2%，部分省份不到 1% 。在近几十年的危机防控工作中，预备费是应对危机的第一手资金来源，但多次抗灾中的实际支出均远超预备费，这说明我国财政在事前缺乏足够的预备费预算。同时，危机事件发生后资金的预拨数目缺乏科学的监控管理，难以合理控制资金流向，且使用中常常支出过于宽泛，甚至在 2008 年汶川地震灾后恢复重建资金拨付中还出现过资金挪用问题，因此对现行应急资金管理制度做进一步完善很有必要。

三是中央和地方政府的事权与财权不匹配。综合分析汶川地震、 SARS 疫情及本次疫情防控情况，均出现了中央和地方政府在危机管理中事权和财权不匹配的情况。我国的危机管理原本规定的是“地方自救为主，中央补助为辅”（杜恒，2011），只有地方能力难以解决问题时才需要向上级政府求援，即地方事权和财权应该是匹配的。但几次抗灾现实情况均是“地方政府为辅，中央政府为主”，抗灾主要依靠中央拨付大量资金。这固然可归因于地方政府财力匮乏、财政收入分配结构不合理等因素，但地方事权和财权的不匹配造成中央和地方政府之间的财政权利博弈，影响危机管理效果确是事实。

四是经济自发调节能力较弱。出现突发性危机事件时，财政政策的基础性自发调节作用应该首先起到缓解经济冲击的第一道防线作用。当自发调节作用无法完全应对时，再充分发挥相机抉择的灵活性以弥补自发调节作用的不足。而基础性自发调节作用依靠的主要是税收的自动稳定器原理，税收的自动稳定器作用又取决于税制结构中直接税比重的大小。我国税制结构中直接税比重尽管较前些年有所上升，但比重还是明显偏低。本次新冠肺炎疫情防控工作中，我国主要依靠相机抉择的税收政策，并没有充分发挥税收的自发调节作用。

三、财税政策的应急之道与长期效应
（一）短期政策：突出应急作用，注重精准发力

目前新冠肺炎疫情防控仍处于较为关键的阶段，短期目标应该是积极应对疫情防控和相关医疗资源的产能恢复，全力打好疫情防控阻击战。因此，短期内应以救急为目的，坚持高效性、针对性原则，针对我国疫情形势及其经济影响制定短期财税对策。

1. 宏观调控以财政政策为主。目前已经实施的宏观经济政策充分体现出财政政策和货币政策相互配合、协同发力的特点，但宏观上财政政策和货币政策的配合也需要在不同阶段有所侧重，形成协调关系，才能在宏观调控上起到更优的效果。本次疫情来势汹汹，受灾地区和行业的受影响程度不均衡，在这种情况下疫情治理更需要“精准快速”，而不是“大水漫灌”。宽松货币政策在短期内并不能直接作用到受灾的中小企业和民众，但财政政策可通过减税降费、财政补贴等方式直接作用到微观个体，使受灾企业和个人更有获得感。因此，当前宏观调控政策应以财政政策为主。

2. 多渠道筹集财政资金。面对疫情，我国应继续采取扩张型财政政策，多种渠道筹集资金。
一是扩大财政赤字率，增发国债（吕冰洋，2020）。如果按最保守的扩大财政赤字率规模到 3% 测算，赤字规模会突破 3 万亿元，与上一年的赤字相比增加 4515 亿元。目前财政部已经提前下达了 2020年 1.29 万亿元专项债，相对于去年的 2.15 万亿元， 2020 年专项债规模可能会突破 3 万亿元。如果扩大赤字率的政策得以实施，财政压力会得到缓解，但也要注意尽量控制举债规模，防范债务风险。
二是利用信息化技术手段加强税收征管。受整体形势影响，今年的税收征管力度会受到较大约束。但这并不意味着要对所有的税收征管活动都放松管理，而是应该利用现代化信息技术手段，比如区块链、人工智能等技术加强税收征管，提高税收遵从度。三是发行特别国债。特别国债是具有特定用途的债务融资，不是用于弥补预算赤字的融资，不会增加财政赤字。我国自建国以来于 1998 年和 2007 年发行过两次特别国债。今年我国已经确定会发行特别国债，根据以往特别国债的发行来看，本次特别国债发行规模会在万亿以上。四是动员社会力量开展救济性捐赠。社会力量的捐赠在此次疫情防控中已经起到重要作用，可以继续动员社会各界捐助抗疫。此外，还可借鉴 2008 年汶川地震时的经验发行灾难防控彩票筹集资金。

3. 财政支出的结构性调整。在目前财政收支平衡压力加大，扩张能力有限的情况下，在统筹财政支出时，各级政府应该实行结构性调整，做好重点领域的支出保障，把好钢用在刀刃上，实现财政资金防控疫情效率的最优化。中央和地方各级政府要在一段时期内把疫情防控作为第一要务，及时做出合理的财政安排。同时，尽可能压缩一般性财政支出，全力支持疫情防控工作。此外，还可以把预算安排的总预备费、一般预算中安排的救灾资金、政府当年财政收入增量部分等项目往疫情防控支出上倾斜。

4. 综合布局实施精准减税。减税降费还需要充分布局，做好针对性、分阶段的精准减税降费安排。我国近些年来由于减税降费造成财政收入下降很多。2019 年是我国实施减税降费力度最大的一年，全国财政收入仅增长 3.8%，税收收入同比增长率仅为 1%，而地方级财政收入仅增长3.2% 。综合全局来看，我国进一步减税降费的空间有限，应采取有针对性的减税政策，而非大规模的普惠性减税。减税应该在两个方面发力：一是针对疫情防控的减税，比如像已经实施的减免疫情防控人员的个税、捐赠物资税前扣除等政策。二是维持企业现金流，目前出台的延期申报纳税、增值税留抵退税、社保费公积金缓交等优惠政策一定程度上缓解了企业现金流压力。除了现有的政策，还可采取一定时期内受灾企业雇员工资加计扣除、部分企业的亏损采用向前年份摊销等间接优惠方式，但必须明确税收优惠政策范围，精准施策。当前正是企业复工生产的关键时期，也是重要的纳税申报期，新出台的税收优惠政策在这一时期是否能落实到位至关重要。对当前已经出台的各项减税降费政策，有必要对部分优惠政策做更细致的阐释，比如个人所得税中的防疫工作者收入免税政策的“防疫工作者”如何界定，企业亏损延长的范围及使用条件等。税务工作人员应积极宣传税收优惠政策，尤其是对参与疫情防控的个人、疫情防控物资生产等重点企业，充分运用大数据、区块链等现代信息技术对企业进行动态摸排，优先落实减税降费政策、优先加快办理增值税留抵退税、优先核准延期缴纳税款，实行特殊情况特殊对待的处理方式，确保新政策不折不扣惠及有关纳税人。

（二）长线政策：强化法治原则，构建长效机制
1. 健全危机管理财税政策的法律保障。主要解决以下问题：一是在税收征管法及其实施细则等程序法中，对延期申报、税收减免等事项明确规定突发公共危机事件的情形，明确“不可抗力”的具体含义。除此之外，征管法还要明确地方政府出台税收优惠政策的权限。二是在各税收实体法中明确国务院、地方政府制定税收优惠政策的权限，以此维护税收法定原则。比如在增值税暂行条例、个人所得税法、消费税暂行条例等税收实体法中做出明确的法律规定，授权国务院、国家税务总局、财政部等部门在出现突发性公共危机时可以出台相关税收政策措施，并对出台政策的方式、程序、权限都做出明确规定，使相关部门在实际中操作更为规范。此外，还应该在危机管理法案中明确突发事件出现时财税政策出台的合法性。

2. 完善财政应急资金管理制度。针对我国在危机管理中出现的预备费不足、使用监管不到位等问题，应完善财政应急资金管理制度，按照以下原则处理：一是在事前留足预备费，保证财政应急资金的充足性与安全性。笔者建议将最低预备费比例提高到 2%，最高比例可达 5%。二是借鉴日本的经验，对应急资金实行周期式的滚动基金管理，在没有突发性支出的情况下不得挪用。对上一年未使用的预备费进行跨期结转，提高应急资金的流动性与使用效率。三是完善应急资金的审计和评估制度，提高资金使用的透明度。笔者建议采取严格的全程式管理制度，即事前严格审计应急资金是否足额、及时到账，事中采用公示制度审计应急资金是否到位，事后评估应急资金使用的合规性。

3. 建立市场化的危机应对防控机制。为分摊公共财政的压力，向市场分散风险，必须建立市场化危机应对防控机制，利用财税政策的引导与激励作用，建立完善的灾害保险保障制度。一方面政府采用财税优惠政策，鼓励居民投保各种灾害保险，比如出台投保支出加计扣除税收优惠等；另一方面由保险公司和中央财政共同出资成立巨灾保险基金（杨京钟，2010），由该基金作为保险公司出售的保险的再保险机构，以此降低公共财政的压力；另一方面出台支持保险公司开发巨灾保险业务的财税支持政策，比如对巨灾保险业务适度补贴，以及给予实行巨灾保险业务的企业以税收优惠等，通过多种方式鼓励企业开发巨灾保险业务。

4. 优化中央和地方政府的事权与财权配置。解决我国危机管理中存在的中央与地方政府财权、事权不匹配问题，结合我国国情，可参考美国联邦财政援助制度，根据突发危机事件的级别来确定政府事权和财权：三、四级危机由地方处理、地方财政承担责任；二级危机由地方和中央共同处置，分别划定不同的比例承担；一级及一级以上灾难发生后主要由中央处置，财政主要由中央负担。这样从程序上清晰分级界定财政权责，在面临突发危机事件时更能调动地方财政抗灾积极性，起到更好的应急管理效果。现有的财政体制也应该进一步改革，扩大地方财权，确立地方主体税种，使地方有稳定的财政收入来源，不至于在危机到来时捉襟见肘。

参考文献
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[4]吕冰洋.减税空间不大，可扩大赤字发国债，实行跨年预算[EB/OL].[2020-02-21].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6044343
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本文刊发于《税收经济研究》2020年第2期。作者信息：蔡昌，男，中央财经大学财税学院教授、税收学专业博士生导师，中央财经大学应用经济学博士后合作导师，税收筹划与法律研究中心主任，宁德师范学院闽江学者讲座教授，中国注册税务师协会理事，主要研究方向为税收理论与政策、数字经济税收治理、产权税收学等。徐长拓，男，中央财经大学2019级税务专业硕士，主要研究方为税收理论与政策等。王永琦，女，中央财经大学2019级税务专业硕士，主要研究方为宏观经济研究、税收理论与政策。