发改高技〔2021〕1872号 | 国家发展改革委等部门关于推动 平台经济规范健康持续发展的若干意见

Cassie7

坚持规范与发展并重 促进平台经济持续健康发展

      作者：赵鹏，中国政法大学法治政府研究院院长、教授
      来源：高技术司
      链接：https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/ ... tml?code=&state=123
      日期：2022年01月19日

      平台经济是以互联网平台为主要载体，以数据为关键生产要素，以新一代信息技术为核心驱动力、以网络信息基础设施为重要支撑的新型经济形态。近些年来，随着数字技术的不断发展，平台经济模式逐步拓展至商品零售、生活服务、社交娱乐、信息资讯、金融服务、计算应用等领域，成为数字经济时代技术创新和产业发展升级的新引擎。与此同时，作为新兴科技驱动的经济形态，平台经济为监管规范的设置带来了难题与挑战。《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），为优化平台经济健康发展路径提出宏观思路和顶层设计。

　　一、厘清平台经济发展的重点规范议题

　　随着传统产业的日益数字化，平台从服务中介发展为调和“供给-需求”的市场组织，在网络效应与规模经济的作用下，部分平台发展为互联网生态中的核心市场圈。然而，在技术赋能平台角色演变的过程中，由于规则空白和监管缺位，平台经济领域也出现一些减损公共福利与公众信任的事件。如何保护个体重要权益不为技术发展所侵犯，如何规范平台经济模式向传统产业的扩张，如何权衡平台结构的效率与平台市场的竞争秩序，是促进平台经济持续健康发展亟需解决的重要议题。

　　《若干意见》在厘清平台经济发展现状的基础上，明确了平台经济发展的重点规范议题，提出了基本的规范方向，形成了基本的规范框架。

　　一是《若干意见》提出消费者权益保护、劳动者权益保障、数据保护的基本理念，其指导思想在于新技术、新模式应当致力服务人的全面而自由的发展，而不应侵犯人的基本权利。

　　二是对于传统产业渐趋平台化的发展趋势，《若干意见》体现“尊重传统产业基本法律规则”的监管理念，同时对一些重点领域如金融活动，提出全部纳入金融监管、“持牌照经营”等要求。其基本理念是，推动技术和商业模式的创新真实提升经营效率和消费者福利，而不是利用监管规则套利。

　　三是《若干意见》规范平台制定市场交易规则的权力，核心包括平台服务的开放规则等。其基本思路是，对平台日益扩张的市场势力，通过制度在一定程度上强化其“普遍性”的服务义务。

　　四是平台在扩大规模的过程中往往采取减损竞争秩序的竞争策略，在实现规模效应后，通常形成核心生态圈进行生态封锁。因此，《若干意见》结合平台的经济规律，提出通过反垄断执法、设置数据与服务互操作规则等举措维系平台经济的市场竞争秩序。

　　二、创新平台经济监管的理念与方式

　　平台经济的发展以数字技术为核心驱动。数字技术具有迅速更迭、协同发展与系统化传导的特征，扩大了平台经济的不确定性，增大了系统性风险发生概率。因此，平台监管理念与方式需要进行创新以回应新技术风险。《若干意见》提出两点创新监管理念与方式，是对既有监管经验的总结，亦是对平台经济监管革新方向的指引。

　　一方面强化科技伦理。面对很难确定发展速率与发展趋势的平台算法技术，各国监管层的监管共识为，要确保数字技术在符合公平公正理念下进行创新与应用。《若干意见》亦从这一立场出发，着力强化科技伦理的约束：其一，《若干意见》提出“第三方机构算法评估”，引入算法的伦理审查机制；其二，《若干意见》提出对数据滥用、劳动者权益保护等问题进行重点规范，在重要领域形成系统的规范体系。

　　另一方面加强数字化监管。解决数字技术系统的风险隐患，需要提升违法行为的监测、预警能力，提升重大违法行为的惩戒威慑效力。然而，面对海量且违法手段多样的数字内容，监管部门通常在监管资源与监管信息方面处于相对弱势地位，难以实现有效监管。《若干意见》提出加强数字化监管，有效回应了平台经济监管中的资源与信息难题：

　　其一，《若干意见》提出发展非接触式数字化监管方式，建立违法线索线上发现、流转、调查处理等非接触式监管规则，提升对违法行为的监控能力。其二，《若干意见》提出推动监管部门间协同治理、监管部门与行业组织、平台协同治理，充分发挥各治理主体的治理优势。其三，《若干意见》提出发展信用监管加强“声誉”在平台违法行为治理体系中的作用，适度引导互联网企业间加强对严重违法失信名单等相关信用评价互通、互联、互认，推动平台企业对网络经营者违法行为实施联防联控。

　　三、优化平台经济发展的制度环境

　　在网络效应与规模效应的经济逻辑影响下，平台成为互联网生态中的智能基础设施，成为推动数字产业化、产业数字化、信息化与工业化深度融合的重要引擎。一直以来，平台经济的发展受限于市场主体准入限制、平台经济模式与传统产业的结合形式、数据要素资源的获取等因素。《若干意见》厘定平台在数字经济发展的重要作用后，提出促进平台经济发展的制度规则。

　　其一，《若干意见》提出应当完善互联网市场准入禁止许可目录，持续推动“一照多址”改革，促进平台经济市场主体登记注册便利化，规范地方违法设置的平台经济准入等制度。其二，《若干意见》提出规范平台经济与金融行业的结合形式，规范平台经济发展中的资本无序扩张，提升公众的技术信任，并进一步强调，增强平台经济模式赋能制造业、农业的基本理念与方向。其三，《若干意见》提出适当引入科学的“容错发展机制”， 试点探索“所有权与使用权分离”的生产资料共享模式，试点推进重点行业数据要素市场化进程，为平台经济发展所需的数据资源提供制度支撑。

　　赵鹏，中国政法大学法治政府研究院院长、教授

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创新监管推动平台经济规范健康发展

      作者：周辉，中国社科院法学所网络与信息法室副主任、中国法学会网络与信息法学研究会副秘书长
      来源：高技术司
      链接：https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/ ... tml?code=&state=123
      日期：2022年01月19日

      平台经济是数字经济平台化发展的新经济形态，在经济社会发展全局中的地位和作用日益凸显。发展好、规范好平台经济，关乎经济社会资源高效配置，关乎各利益相关方权益保障，关乎国家竞争新优势。近日，为落实党中央、国务院关于平台经济的战略部署，国家发展改革委等九部门联合印发了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》聚焦平台经济发展面临的突出问题，围绕更好推动平台经济规范健康发展，就提升监管能力和水平、增强平台创新发展能力等方面提出一系列创新举措。

　　一、加强全链条竞争监管执法

　　近年来，平台经济发展过程中，出现了排除、限制相关市场竞争，妨碍市场资源要素自由流动，削弱平台创新动力和发展活力，损害平台内商家和消费者的合法权益等一系列问题。中央财经委员会第九次会议指出，推动平台经济规范健康持续发展，强化反垄断和防止资本无序扩张，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。有关监管部门持续亮剑，多个头部平台企业因违法垄断行为被处以巨额罚款。

　　《意见》提出加强全链条竞争监管执法，依法查处平台经济领域垄断和不正当竞争等行为。全链条监管强调竞争监管的各个环节无缝衔接，打造覆盖事前、事中、事后全过程的监管执法机制。

　　落实全链条竞争监管执法，第一，要加强事前调查防控，提前布局相关市场分析，加大举报受理与线索核实力度，引导和规范平台企业依法实施经营者集中申报，严厉打击不具备资质、不符合条件的违法经营行为；第二，要加强事中监测指导，依法科学实施行政指导和约谈，将及时敲警钟机制化、规范化，强化平台企业广告营销活动导向监管，加强平台企业税收稽查；第三，要加强事后问责追责，对存在缺陷的消费品落实线上经营者产品召回相关义务，加大对重点领域平台企业非法运营行为的打击力度，依法查处平台经济中的虚开发票、逃税等涉税违法行为。

　　二、加强金融领域穿透式监管

　　互联网平台的违规金融活动，严重影响了正常的金融秩序。一些平台企业以“金融创新”“普惠金融”之名，规避金融牌照监管，开展金融业务；一些平台企业滥用互联网支付等领域垄断地位，超范围利用征信数据，谋取超额垄断利润。有关部门落实中央部署要求，依法将互联网金融活动全面纳入监管，对同类业务、同类主体一视同仁，有力遏制金融领域垄断和不正当竞争行为，防止资本在金融领域的无序扩张和野蛮生长。

　　《意见》提出对平台经济中的金融活动加强监管，要求强化支付领域监管，断开支付工具与其他金融产品的不当连接；依法治理支付过程中的排他或“二选一”行为，对滥用非银行支付服务相关市场支配地位的行为加强监管；确保依法持牌合规经营，加强穿透式监管。

　　落实加强穿透式监管，第一，要穿透商业模式创新、技术手段创新，根据经营活动的实质属性，明确持牌经营要求，严格按照金融活动加强监管，严格规范平台企业投资入股金融机构和地方金融组织，督促平台企业及其参控股金融机构严格落实资本金和杠杆率要求；第二，要穿透平台企业法人面纱，落实金融控股公司监管制度，严格审查股东资质，明确实际控制人责任，强化全面风险管理和关联交易管理；第三，要穿透平台企业行为，通过完善数据报送和监测机制，健全数字规则，规范平台数据使用，从严监管征信业务。

　　三、强化数据和算法安全监管

　　在平台生态内，平台企业滥采滥用用户个人信息，给消费者权益造成了损害；存在不合理规则的算法会进一步加剧这一问题，也会影响网络信息内容生态秩序。加强平台经济监管，绕不开对平台支配的数据、技术资源的有效规制。

　　《意见》提出强化数据和算法安全监管，要求切实贯彻收集、使用个人信息的合法、正当、必要原则，严厉打击平台企业超范围收集个人信息、超权限调用个人信息等违法行为。从严管控非必要采集数据、黑市数据交易、大数据杀熟等数据滥用行为。在严格保护算法等商业秘密的前提下，支持第三方机构开展算法评估，引导平台企业提升算法透明度与可解释性，促进算法公平。强化数据安全管理工作，严肃查处利用算法进行信息内容造假、传播负面有害信息和低俗劣质内容、流量劫持以及虚假注册账号等违法违规行为。推动平台企业深入落实网络安全等级保护制度，探索开展数据安全风险态势监测通报，建立应急处置机制。

　　落实强化数据和算法安全监管，第一，要尽快出台《数据安全法》《个人信息保护法》配套细则，细化平台企业数据处理和算法应用规则，明确数据和算法监管执法裁量基准；第二，要完善数据和算法安全综合治理机制，出台第三方机构算法评估指引，通过市场化机制更好实现社会监督；第三，要突出信息内容安全重点，严厉打击利用算法实施的各类违法行为。

　　四、强化技术支撑赋能监管

　　平台经济是新技术产业化应用的成果，平台经济中的许多问题都与新技术的发展密切相关。实现平台经济的有效治理，需要改进提高监管能力和水平。

　　《意见》提出强化数字化监管支撑，建立违法线索线上发现、流转、调查处理等非接触式监管机制，提升平台监测、分析预警、线上执法、信息公示等监管能力，支持条件成熟的地区开展数字化试点创新。

　　技术赋能平台经济监管，一方面监管部门要大力发展监管科技，提升监管技术应用水平和能力，另一方面也要引导和鼓励平台企业，开发和应用合规科技，将监管规则代码化，将监管要求融入业务场景和技术流程。

　　五、落实好创新监管，更好实现平台经济规范健康发展

　　《意见》围绕党中央、国务院的决策部署，积极回应社会关切，准确把握平台经济发展的新趋势新特点，聚焦平台经济发展面临的突出问题，推动健全适应平台经济发展特点的一系列新型监管举措。

　　落实创新监管，让平台经济在法治轨道上行稳致远，应重点把握好以下三点：第一，不能只注重行政许可、行政处罚，要充分利用包括行政指导、约谈、信用惩戒等多种监管措施，形成全领域全过程的监管执法；第二，不能只注重执法授权而忽视监管程序建设，要建立长效性的监管机制，避免运动式执法干扰平台经济正常发展，避免监管的随意性、不确定性给平台经济健康发展带来不应有的负担；第三，执法处罚、特别是巨额罚款要符合比例，避免处罚边际效应递减。

　　这些监管措施的创新，本身并不是目的。平台经济的监管创新，始终服务于平台经济规范健康持续发展。监管能力和水平是否切实得到提升，创新监管的目标是否真正实现，其关键在于：平台企业合规意识是否显著提高；包括平台经济在内的数字经济整体体量、质量是否得到显著增强；包括平台内经营者、劳动者、消费者的获得感、安全感、满意度是否得到显著提升。

　　周辉，中国社科院法学所网络与信息法室副主任、中国法学会网络与信息法学研究会副秘书长

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推动我国平台企业国际化发展

　　作者：对外经济贸易大学国际经贸学院，王健、诸子怡
　　来源：高技术司
　　链接：https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/ ... tml?code=&state=123
　　日期：2022年01月19日

　　支持平台企业出海，为平台企业及其国际化服务生态体系发展营造良好环境，对于促进更多中小企业、产品与服务“走出去”，提升中国数字经济国际竞争力，实现高水平对外开放具有重要现实意义。在国家发展改革委等部门联合印发的《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（以下简称《意见》）中，对于提升平台企业全球化发展水平，充分发挥其创新引领和出海赋能的作用，提出了多方面的举措。

　　一、平台企业是数字经济时代全球产业链创新发展的重要引领者

　　平台经济是数字经济的重要组成部分。虽然数字经济从广义上理解，包含了一切商业和经济各个层面的数字化过程，但是有些数字化的过程是在工业社会后期随着信息化的建设而逐渐演化，实现效率提升。而第三方平台这一新商业模式的出现，真正颠覆了原有工业时代经济的发展模式，颠覆了市场结构，并不断孵化出更多创新模式。平台企业采用一种新的基于互联网的方式重新组合市场中的各种资源，重新安排市场中的主体参与市场活动，促进各主体间建立联系。另外，平台还改变了主体间的一些法律责任的划分。

　　在全球市场，平台企业推动全球产业链和国际分工的变化。以互联网和信息技术为基础的平台企业及其服务生态，降低产品、信息和人员流动的成本，服务于全球范围内的产品和服务的交易与信息的交换，赋能多元主体以更多样化的方式参与全球价值链，推动普惠贸易和服务贸易的发展，引领数字经济时代全球产业链创新。

　　二、支持平台企业及其国际化服务生态承载企业、产品和服务出海

　　中国平台企业快速发展，在全球市场中占有重要地位。根据CapitalIQ数据库2021年12月最新全球上市公司股票市值数据，在排名前30位的企业中包括6家大型科技平台企业，中国平台企业腾讯和阿里巴巴位列其中。在全球市场，跨境电商、社交媒体、数字信息服务等平台企业不断布局海外，通过整合国内外服务资源，协同海内外的合作伙伴，构建推动企业出海的全链路服务生态体系，其中尤以跨境电商企业为典型。随着云计算、大数据、人工智能等数字技术广泛运用于跨境电商供应链的各个环节，跨境电商更多的服务得以触网上线，向数字化方向发展。

　　鉴于平台，尤其是跨境电商平台及其平台生态对推动普惠贸易发展、赋能中小企业参与全球产业链的重要作用，《意见》明确指出鼓励平台企业发展跨境电商，积极推动海外仓建设，积极推动境外经贸合作区建设，培育仓储、物流、支付、通关、结汇等跨境电商产业链和生态圈，提升国际贸易便利化水平。从而在政策和监管方面，明确鼓励海外仓、跨境电商平台等数字贸易新业态发展，落实海关创新监管方式，支持平台企业全链路服务生态体系的打造，鼓励平台企业创新，充分发挥其“出海载体”的作用。

　　三、参与数字领域国际规则制定，为平台企业国际化发展营造良好环境

　　平台企业国际化发展过程中所进行的资源整合与生态建设，使得各种类型、不同国境的主体以各种方式建立联系，为全球产业链发展创造更多的机会。但与此同时，平台企业及相关市场主体的全球化发展面临更多数字领域深层次的规则问题。

　　在跨境数据流动方面，中国积极参与世界贸易组织（WTO）、二十国集团（G20）、亚太经合组织（APEC）、金砖国家（BRICS）等多边和区域贸易机制下的电子商务议题磋商，与自贸伙伴共同构建区域高水平数字经济规则。RCEP协议中关于数据流动的规则，反映出中国及其他RCEP国家在国家安全前提下，建设更高标准开放的主张。在数字支付方面，中国与新加坡、马来西亚等国家积极探索合作新模式。在平台监管方面，中美欧各国都出台了相关的法律对平台法律地位和责任进行界定，同时注重维护公平有序的市场竞争环境。如中国《电子商务法》、欧盟的《数字服务法案》（DSA）、《数字市场法案》（DMA）等。美国司法委员会在2019年启动对数字市场竞争情况的调查，中国国务院反垄断委员会于2021年正式发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，市场监管总局发布《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》与《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》。

　　《意见》明确指出积极参与数据跨境流动、数字货币、数字经济税收等数字领域相关国际规则制定和反垄断、反不正当竞争国际协调。目前，有关数字经济的全球性规则和秩序尚处于研究和渐进建设的时期，仍需要各国长期的谈判与磋商。中国作为数字经济创新发展的大国，理应积极参与国际组织的规则讨论，提出诉求，推动国内外监管与规则的协调。

　　四、利用试点探索政策创新，促进国际互联互通

　　平台企业的出海，以及其所推动的产品、服务、企业出海的过程中，必然会涉及到商业数据的跨境流动，以及资金和人员往来。近年来，我国推进建设跨境电子商务综试区和跨境电商试点城市，在试点地区探索政策、监管和服务创新，如推动国际口岸合作、落实海关创新监管方式、实施跨境人民币双向流动便利化“白名单”制度等。尽可能减少货物、资金、人员和数据等流动的阻碍，促进国际互联互通。不过，在人民币跨境零售使用、外籍劳工签证及国内保障、服务贸易和投资领域的开放等领域，仍有较多政策和国际合作方式方面的创新空间。

　　《意见》指出充分利用自贸试验区、自由贸易港先行先试，推动构建互利共赢的国际贸易和投资规则。需要在试点过程中厘清关键资源流动所涉及的安全和开放边界，基于开放合作、互利共赢的原则减少国内和国外数字贸易合作的阻碍，创新国际合作方式，为平台企业国际化发展营造良好环境。

　　五、探索司法协调相关机制，为平台企业出海保驾护航

　　企业在国际化运营过程中会面临政治、法律、经济等一系列风险。而平台企业的国际化运营除此类风险外，还会面临各国数字经济领域法律和规则的不确定性，以及对于创新型企业和科技公司监管的不确定性。由于目前各国在数字贸易上的认识和诉求不尽相同，全球跨境电商规则和治理方式存在区域性差异，平台企业及经营者海外合规运营面临较大不确定因素。

　　对于平台上经营者、服务企业、用户等市场主体权益的保护是另一重要方面，涉及到隐私保护、消费者权益保护、劳动者权益保护、知识产权保护、争端解决机制等。保护市场主体合法权益，对于促进主体间建立信任，推动平台企业持续良性发展具有重要意义。然而在实际国际争端解决的过程中，存在管辖问题、主体责任难以界定、难以取证等问题。在线争议解决机制（ODR）是一种国际认可的解决方案，但也存在着各国规则差异、主体身份难以确定、不具有司法强制性等局限性。

　　鉴于此，《意见》强调，培育知识产权、商事协调、法律顾问等专业化中介服务，试点探索便捷的司法协调、投资保护和救济机制，强化海外知识产权风险预警、维权援助、纠纷调解等工作机制，保护我国平台企业和经营者在海外的合法权益。通过探索建立司法协调相关机制，为平台企业和相关市场经营主体出海保驾护航。

　　对外经济贸易大学国际经贸学院，王健、诸子怡