文件发布：《公平竞争审查制度实施细则》印发！

李威03

市场监管总局等五部门关于印发《公平竞争审查制度实施细则》的通知
（第322期）

市场监管总局等五部门关于印发《公平竞争审查制度实施细则》的通知
国市监反垄规〔2021〕2号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为深入贯彻党中央、国务院决策部署，全面落实公平竞争审查制度，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部会同有关部门修订了《公平竞争审查制度实施细则》，经国务院同意，现印发给你们，请遵照执行。
市场监管总局
国家发展改革委
财 政 部
商 务 部
司 法 部
2021年6月29日
（此件公开发布）
公平竞争审查制度实施细则
第一章 总则
第一条 为全面落实公平竞争审查制度，健全公平竞争审查机制，规范有效开展审查工作，根据《中华人民共和国反垄断法》、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号，以下简称《意见》），制定本细则。
第二条 行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关），在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施（以下统称政策措施）时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。
经公平竞争审查认为不具有排除、限制竞争效果或者符合例外规定的，可以实施；具有排除、限制竞争效果且不符合例外规定的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台；未经公平竞争审查的，不得出台。
第三条 涉及市场主体经济活动的行政法规、国务院制定的政策措施，以及政府部门负责起草的地方性法规、自治条例和单行条例，由起草部门在起草过程中按照本细则规定进行公平竞争审查。未经公平竞争审查的，不得提交审议。
以县级以上地方各级人民政府名义出台的政策措施，由起草部门或者本级人民政府指定的相关部门进行公平竞争审查。起草部门在审查过程中，可以会同本级市场监管部门进行公平竞争审查。未经审查的，不得提交审议。
以多个部门名义联合制定出台的政策措施，由牵头部门负责公平竞争审查，其他部门在各自职责范围内参与公平竞争审查。政策措施涉及其他部门职权的，政策制定机关在公平竞争审查中应当充分征求其意见。
第四条 市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部会同有关部门，建立健全公平竞争审查工作部际联席会议制度，统筹协调和监督指导全国公平竞争审查工作。
县级以上地方各级人民政府负责建立健全本地区公平竞争审查工作联席会议制度（以下简称联席会议），统筹协调和监督指导本地区公平竞争审查工作，原则上由本级人民政府分管负责同志担任联席会议召集人。联席会议办公室设在市场监管部门，承担联席会议日常工作。
地方各级联席会议应当每年向本级人民政府和上一级联席会议报告本地区公平竞争审查制度实施情况，接受其指导和监督。
第二章 审查机制和程序
第五条 政策制定机关应当建立健全公平竞争内部审查机制，明确审查机构和程序，可以由政策制定机关的具体业务机构负责，也可以采取内部特定机构统一审查或者由具体业务机构初审后提交特定机构复核等方式。
第六条 政策制定机关开展公平竞争审查应当遵循审查基本流程（可参考附件1），识别相关政策措施是否属于审查对象、判断是否违反审查标准、分析是否适用例外规定。属于审查对象的，经审查后应当形成明确的书面审查结论。审查结论应当包括政策措施名称、涉及行业领域、性质类别、起草机构、审查机构、征求意见情况、审查结论、适用例外规定情况、审查机构主要负责人意见等内容（可参考附件2）。政策措施出台后，审查结论由政策制定机关存档备查。
未形成书面审查结论出台政策措施的，视为未进行公平竞争审查。
第七条 政策制定机关开展公平竞争审查，应当以适当方式征求利害关系人意见，或者通过政府部门网站、政务新媒体等便于社会公众知晓的方式公开征求意见，并在书面审查结论中说明征求意见情况。
在起草政策措施的其他环节已征求过利害关系人意见或者向社会公开征求意见的，可以不再专门就公平竞争审查问题征求意见。对出台前需要保密或者有正当理由需要限定知悉范围的政策措施，由政策制定机关按照相关法律法规处理。
利害关系人指参与相关市场竞争的经营者、上下游经营者、行业协会商会、消费者以及政策措施可能影响其公平参与市场竞争的其他市场主体。
第八条 政策制定机关进行公平竞争审查，可以咨询专家学者、法律顾问、专业机构的意见。征求上述方面意见的，应当在书面审查结论中说明有关情况。
各级联席会议办公室可以根据实际工作需要，建立公平竞争审查工作专家库，便于政策制定机关进行咨询。
第九条 政策制定机关可以就公平竞争审查中遇到的具体问题，向本级联席会议办公室提出咨询。提出咨询请求的政策制定机关，应当提供书面咨询函、政策措施文稿、起草说明、相关法律法规依据及其他相关材料。联席会议办公室应当在收到书面咨询函后及时研究回复。
对涉及重大公共利益，且在制定过程中被多个单位或者个人反映或者举报涉嫌排除、限制竞争的政策措施，本级联席会议办公室可以主动向政策制定机关提出公平竞争审查意见。
第十条 对多个部门联合制定或者涉及多个部门职责的政策措施，在公平竞争审查中出现较大争议或者部门意见难以协调一致时，政策制定机关可以提请本级联席会议协调。联席会议办公室认为确有必要的，可以根据相关工作规则召开会议进行协调。仍无法协调一致的，由政策制定机关提交上级机关决定。
第十一条 政策制定机关应当对本年度公平竞争审查工作进行总结，于次年1月15日前将书面总结报告报送本级联席会议办公室。
地方各级联席会议办公室汇总形成本级公平竞争审查工作总体情况，于次年1月20日前报送本级人民政府和上一级联席会议办公室，并以适当方式向社会公开。
第十二条 对经公平竞争审查后出台的政策措施，政策制定机关应当对其影响统一市场和公平竞争的情况进行定期评估。评估报告应当向社会公开征求意见，评估结果应当向社会公开。经评估认为妨碍统一市场和公平竞争的，应当及时废止或者修改完善。定期评估可以每三年进行一次，或者在定期清理规章、规范性文件时一并评估。
第三章 审查标准
  第十三条 市场准入和退出标准。
（一）不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件，包括但不限于：
1.设置明显不必要或者超出实际需要的准入和退出条件，排斥或者限制经营者参与市场竞争；
2.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对不同所有制、地区、组织形式的经营者实施不合理的差别化待遇，设置不平等的市场准入和退出条件；
3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，以备案、登记、注册、目录、年检、年报、监制、认定、认证、认可、检验、监测、审定、指定、配号、复检、复审、换证、要求设立分支机构以及其他任何形式，设定或者变相设定市场准入障碍；
4.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对企业注销、破产、挂牌转让、搬迁转移等设定或者变相设定市场退出障碍；
5.以行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等方式，强制或者变相强制企业转让技术，设定或者变相设定市场准入和退出障碍。
（二）未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，包括但不限于：
1.在一般竞争性领域实施特许经营或者以特许经营为名增设行政许可；
2.未明确特许经营权期限或者未经法定程序延长特许经营权期限；
3.未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；
4.设置歧视性条件，使经营者无法公平参与特许经营权竞争。
（三）不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，包括但不限于：
1.以明确要求、暗示、拒绝或者拖延行政审批、重复检查、不予接入平台或者网络、违法违规给予奖励补贴等方式，限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务；
2.在招标投标、政府采购中限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件排斥或者限制经营者参与招标投标、政府采购活动；
3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库等条件，排斥或限制潜在经营者提供商品和服务。
（四）不得设置没有法律、行政法规或者国务院规定依据的审批或者具有行政审批性质的事前备案程序，包括但不限于：
1.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，增设行政审批事项，增加行政审批环节、条件和程序；
2.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，设置具有行政审批性质的前置性备案程序。
（五）不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序，主要指没有法律、行政法规或者国务院规定依据，采取禁止进入、限制市场主体资质、限制股权比例、限制经营范围和商业模式等方式，限制或者变相限制市场准入。
第十四条 商品和要素自由流动标准。
（一）不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策，包括但不限于:
1.制定政府定价或者政府指导价时，对外地和进口同类商品、服务制定歧视性价格；
2.对相关商品、服务进行补贴时，对外地同类商品、服务，国际经贸协定允许外的进口同类商品以及我国作出国际承诺的进口同类服务不予补贴或者给予较低补贴。
（二）不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出，包括但不限于：
1.对外地商品、服务规定与本地同类商品、服务不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；
2.对进口商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；
3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对进口服务规定与本地同类服务不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；
4.设置专门针对外地和进口商品、服务的专营、专卖、审批、许可、备案，或者规定不同的条件、程序和期限等；
5.在道路、车站、港口、航空港或者本行政区域边界设置关卡，阻碍外地和进口商品、服务进入本地市场或者本地商品运出和服务输出；
6.通过软件或者互联网设置屏蔽以及采取其他手段，阻碍外地和进口商品、服务进入本地市场或者本地商品运出和服务输出。
（三）不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动，包括但不限于：
1.不依法及时、有效、完整地发布招标信息；
2.直接规定外地经营者不能参与本地特定的招标投标活动；
3.对外地经营者设定歧视性的资质资格要求或者评标评审标准；
4.将经营者在本地区的业绩、所获得的奖项荣誉作为投标条件、加分条件、中标条件或者用于评价企业信用等级，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动；
5.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，要求经营者在本地注册设立分支机构，在本地拥有一定办公面积，在本地缴纳社会保险等，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动；
6.通过设定与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关的资格、技术和商务条件，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动。
（四）不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构，包括但不限于：
1.直接拒绝外地经营者在本地投资或者设立分支机构；
2.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对外地经营者在本地投资的规模、方式以及设立分支机构的地址、模式等进行限制；
3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，直接强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；
4.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，将在本地投资或者设立分支机构作为参与本地招标投标、享受补贴和优惠政策等的必要条件，变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。
（五）不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益，包括但不限于：
1.对外地经营者在本地的投资不给予与本地经营者同等的政策待遇；
2.对外地经营者在本地设立的分支机构在经营规模、经营方式、税费缴纳等方面规定与本地经营者不同的要求；
3.在节能环保、安全生产、健康卫生、工程质量、市场监管等方面，对外地经营者在本地设立的分支机构规定歧视性监管标准和要求。
第十五条 影响生产经营成本标准。
（一）不得违法给予特定经营者优惠政策，包括但不限于：
1.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，给予特定经营者财政奖励和补贴；
2.没有专门的税收法律、法规和国务院规定依据，给予特定经营者税收优惠政策；
3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，在土地、劳动力、资本、技术、数据等要素获取方面，给予特定经营者优惠政策；
4.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，在环保标准、排污权限等方面给予特定经营者特殊待遇；
5.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对特定经营者减免、缓征或停征行政事业性收费、政府性基金、住房公积金等。
给予特定经营者的优惠政策应当依法公开。
（二）安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩，主要指根据特定经营者缴纳的税收或者非税收入情况，采取列收列支或者违法违规采取先征后返、即征即退等形式，对特定经营者进行返还，或者给予特定经营者财政奖励或补贴、减免土地等自然资源有偿使用收入等优惠政策。
（三）不得违法违规减免或者缓征特定经营者应当缴纳的社会保险费用，主要指没有法律、行政法规或者国务院规定依据，根据经营者规模、所有制形式、组织形式、地区等因素，减免或者缓征特定经营者需要缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等。
（四）不得在法律规定之外要求经营者提供或扣留经营者各类保证金，包括但不限于：
1.没有法律、行政法规依据或者经国务院批准，要求经营者交纳各类保证金；
2.限定只能以现金形式交纳投标保证金或履约保证金；
3.在经营者履行相关程序或者完成相关事项后，不依法退还经营者交纳的保证金及银行同期存款利息。
第十六条 影响生产经营行为标准。
（一）不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》禁止的垄断行为，主要指以行政命令、行政授权、行政指导等方式或者通过行业协会商会，强制、组织或者引导经营者达成垄断协议、滥用市场支配地位，以及实施具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中等行为。
（二）不得违法披露或者违法要求经营者披露生产经营敏感信息，为经营者实施垄断行为提供便利条件。生产经营敏感信息是指除依据法律、行政法规或者国务院规定需要公开之外，生产经营者未主动公开，通过公开渠道无法采集的生产经营数据。主要包括：拟定价格、成本、营业收入、利润、生产数量、销售数量、生产销售计划、进出口数量、经销商信息、终端客户信息等。
（三）不得超越定价权限进行政府定价，包括但不限于：
1.对实行政府指导价的商品、服务进行政府定价；
2.对不属于本级政府定价目录范围内的商品、服务制定政府定价或者政府指导价；
3.违反《中华人民共和国价格法》等法律法规采取价格干预措施。
（四）不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平，包括但不限于：
1.制定公布商品和服务的统一执行价、参考价；
2.规定商品和服务的最高或者最低限价；
3.干预影响商品和服务价格水平的手续费、折扣或者其他费用。
第四章 例外规定
第十七条 属于下列情形之一的政策措施，虽然在一定程度上具有限制竞争的效果，但在符合规定的情况下可以出台实施：
（一）维护国家经济安全、文化安全、科技安全或者涉及国防建设的；
（二）为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的；
（三）为实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益的；
（四）法律、行政法规规定的其他情形。
属于前款第一项至第三项情形的，政策制定机关应当说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺，且不会严重限制市场竞争，并明确实施期限。
第十八条 政策制定机关应当在书面审查结论中说明政策措施是否适用例外规定。认为适用例外规定的，应当对符合适用例外规定的情形和条件进行详细说明。
第十九条 政策制定机关应当逐年评估适用例外规定的政策措施的实施效果，形成书面评估报告。实施期限到期或者未达到预期效果的政策措施，应当及时停止执行或者进行调整。
第五章 第三方评估
第二十条 政策制定机关可以根据工作实际，委托具备相应评估能力的高等院校、科研院所、专业咨询公司等第三方机构，对有关政策措施进行公平竞争评估，或者对公平竞争审查有关工作进行评估。
各级联席会议办公室可以委托第三方机构，对本地公平竞争审查制度总体实施情况开展评估。
第二十一条 政策制定机关在开展公平竞争审查工作的以下阶段和环节，均可以采取第三方评估方式进行：
（一）对拟出台的政策措施进行公平竞争审查；
（二）对经公平竞争审查出台的政策措施进行定期评估；
（三）对适用例外规定出台的政策措施进行逐年评估；
（四）对公平竞争审查制度实施情况进行综合评价；
（五）与公平竞争审查工作相关的其他阶段和环节。
第二十二条 对拟出台的政策措施进行公平竞争审查时，存在以下情形之一的，应当引入第三方评估：
（一）政策制定机关拟适用例外规定的；
（二）被多个单位或者个人反映或者举报涉嫌违反公平竞争审查标准的。
第二十三条 第三方评估结果作为政策制定机关开展公平竞争审查、评价制度实施成效、制定工作推进方案的重要参考。对拟出台的政策措施进行第三方评估的，政策制定机关应当在书面审查结论中说明评估情况。最终做出的审查结论与第三方评估结果不一致的，应当在书面审查结论中说明理由。
第二十四条 第三方评估经费纳入预算管理。政策制定机关依法依规做好第三方评估经费保障。
第六章 监督与责任追究
第二十五条 政策制定机关涉嫌未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，任何单位和个人可以向政策制定机关反映，也可以向政策制定机关的上级机关或者本级及以上市场监管部门举报。反映或者举报采用书面形式并提供相关事实依据的，有关部门要及时予以处理。涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》的，由反垄断执法机构依法调查。
第二十六条 政策制定机关未进行公平竞争审查出台政策措施的，应当及时补做审查。发现存在违反公平竞争审查标准问题的，应当按照相关程序停止执行或者调整相关政策措施。停止执行或者调整相关政策措施的，应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求向社会公开。
第二十七条 政策制定机关的上级机关经核实认定政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，应当责令其改正；拒不改正或者不及时改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国公职人员政务处分法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规给予处分。本级及以上市场监管部门可以向政策制定机关或者其上级机关提出整改建议；整改情况要及时向有关方面反馈。违反《中华人民共和国反垄断法》的，反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。相关处理决定和建议依法向社会公开。
第二十八条 市场监管总局负责牵头组织政策措施抽查，检查有关政策措施是否履行审查程序、审查流程是否规范、审查结论是否准确等。对市场主体反映比较强烈、问题比较集中、滥用行政权力排除限制竞争行为多发的行业和地区，进行重点抽查。抽查结果及时反馈被抽查单位，并以适当方式向社会公开。对抽查发现的排除、限制竞争问题，被抽查单位应当及时整改。
各地应当结合实际，建立本地区政策措施抽查机制。
第二十九条 县级以上地方各级人民政府建立健全公平竞争审查考核制度，对落实公平竞争审查制度成效显著的单位予以表扬激励，对工作推进不力的进行督促整改，对工作中出现问题并造成不良后果的依法依规严肃处理。
第七章 附则
第三十条 各地区、各部门在遵循《意见》和本细则规定的基础上，可以根据本地区、本行业实际情况，制定公平竞争审查工作办法和具体措施。
第三十一条 本细则自公布之日起实施。《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）同时废止。
  附件：1.公平竞争审查基本流程
2.公平竞争审查表

相关链接：《公平竞争审查制度实施细则》解读
近日，经国务院同意，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部发布了《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号，以下简称《实施细则》）。为更好落实《实施细则》，现解读如下：
一、修订的背景和重要意义是什么？
实施公平竞争审查制度是党中央、国务院作出的重大决策部署。自2016年制度建立和实施以来，在公平竞争审查工作部际联席会议统筹协调和监督指导下，在各地区、各部门共同努力下，公平竞争审查工作取得积极成效，实现国家、省、市、县四级政府全覆盖，清理涉及市场主体经济活动的各类政策措施文件189万件，修订废止文件近3万件；审查新出台政策措施85.7万件，发现和纠正违反审查标准的政策措施4100余件，有效清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，有力规范政府行为，维护市场公平竞争，极大激发了市场主体创业创新活力。同时，制度实施中也还存在工作推进不平衡、刚性约束有待增强、整体质量有待提高等问题，亟需修订实施细则，完善制度体系，健全审查机制，在审查方式、审查标准、监督手段等方面寻求更多创新、实现更大突破，更高质量更大力度推进制度深入实施。
一是党中央、国务院对落实公平竞争审查制度提出更高要求。党的十九届四中全会强调“落实公平竞争审查制度”；党的十九届五中全会明确提出“健全公平竞争审查机制”；“十四五”规划和2035年远景目标纲要对强化竞争政策基础地位作出专题部署，要求统筹做好增量审查与存量清理，强化公平竞争审查制度刚性约束，完善公平竞争审查细则，持续清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定及做法。《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《建设高标准市场体系行动方案》《优化营商环境条例》等重大政策和重大改革方案，对落实公平竞争审查制度提出具体要求，迫切要求修订实施细则，进一步强化竞争政策实施，落实公平竞争审查制度，打破地方保护和区域壁垒，促进资源要素在全国范围内顺畅流动，使超大规模市场优势得到充分发挥，助力加快构建新发展格局、推动高质量发展。
二是深入推进公平竞争审查制度实施的现实需要。“十三五”时期，在党中央坚强领导下，公平竞争审查工作部际联席会议切实履行统筹协调和监督指导职责，主动发挥牵头抓总作用，全力推动公平竞争审查制度落地生根，制度实现从无到有的“蜕变”，基本框架初步形成，制度落实取得阶段性成效。各地区、各部门在制度实践中探索总结出一系列可借鉴、可复制的宝贵经验和有效做法。但与党中央、国务院要求和社会期待相比，《实施细则（暂行）》还存在审查范围不够明确、审查标准不够细化、例外规定可操作性不强、制度刚性约束不足等问题，亟需通过修订，将好经验好做法上升为制度要求，及时采取有效措施解决存在的突出问题，让公平竞争审查制度真正起作用、见实效。
三是推动高水平对外开放的主动作为。实行高水平对外开放，建设更高水平开放型经济新体制，是构筑国家竞争新优势的战略考虑。进一步强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度，维护全国统一大市场和公平竞争，建设市场化法治化国际化营商环境，促进贸易和投资自由化便利化，对我国实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放具有重要意义。为全面提高对外开放水平，深化竞争领域国际交流合作，市场监管总局会同有关部门主动修订实施细则，加强与国际通行竞争规则对接，有效规范和保护公平竞争，优化国内竞争环境，为深入参与国际竞争、维护以规则为基础的多边贸易体制提供有力支持。
二、修订的基本原则是什么？
此次修订围绕“统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善”的高标准市场体系建设，着力强化制度刚性约束，对细则进行了系统修订。主要坚持以下原则：
  一是落实中央要求。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，围绕构建新发展格局、推动高质量发展，按照党中央、国务院“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度，健全审查机制”的要求，优化顶层设计，构建全面覆盖、规则完备、权责明确、运行高效、监督有力的制度体系。
二是遵循上位规定。严格遵循《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号，以下简称国发34号文）明确的制度框架和基本规则，进一步细化完善有关规定。同时，注重与《反垄断法》《优化营商环境条例》《重大行政决策程序暂行条例》等现行法律法规和国务院规定做好衔接。
三是强化刚性约束。聚焦制度实施中存在的工作推进不积极、审查质量不高、监督考核不到位等突出问题，以强化制度刚性约束为修订主线，通过完善规则、优化机制、强化监督、加强保障，不断提高审查质量和效果，切实提升制度权威和效能。
四是对接国际规则。充分吸收借鉴国外相关制度成熟经验和最新发展成果，积极对接国际通行规则，着力构建符合中国经济发展阶段和特点的公平竞争审查制度，更好服务高水平对外开放，推动高质量发展。
三、修订的主要内容是什么？
《实施细则》共7章31条，分为总则、审查机制和程序、审查标准、例外规定、第三方评估、监督与责任追究、附则。与《实施细则（暂行）》（6章26条）相比，修改21条，保留2条，新增8条。主要修订内容包括：
（一）总则。一是进一步明确《实施细则》制定目的是全面落实公平竞争审查制度，健全公平竞争审查机制；二是强化部际联席会议、地方各级人民政府及联席会议职能作用，明确原则上由本级人民政府分管负责同志担任地方各级联席会议召集人，建立重大措施会审机制；三是将其他政策性文件和“一事一议”形式的具体政策措施纳入审查范畴，增强制度可操作性，确保规范有效开展审查。
（二）审查机制和程序。一是认真总结各地区、各部门实践经验，巩固提升审查工作成果，持续推进公平竞争审查制度体系建设；二是优化审查方式，明确政策制定机关应当建立健全公平竞争内部审查机制，推行政策制定机关内部统一审查；三是规范审查基本流程，明确审查结论，完善征求利害关系人意见程序；四是增加建立公平竞争审查专家库的内容，为政策制定机关开展咨询提供便利；五是完善争议协调机制，优化公平竞争审查信息报送、情况通报等工作机制，进一步完善定期评估清理机制。
（三）审查标准。审查标准是《实施细则》的核心，本章重点完善和细化审查标准的内容和表现形式。一是市场准入和退出标准。规范部分条款表述，补充“设置不合理或者歧视性的准入和退出条件”的部分表现形式，进一步扫清市场准入和退出障碍。二是商品和要素自由流动标准。充实细化审查标准，完善排斥限制招投标的部分条款，畅通商品和要素流动渠道。三是影响生产经营成本标准。对给予特定经营者优惠政策、提供或扣留各类保证金等条款进行规范和完善，保障各类市场主体平等获取生产要素。四是影响生产经营行为标准。细化部分内容及表现形式，与《反垄断法》有关规定做好衔接。五是坚持全国一盘棋，明确没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得设置不平等的市场准入退出条件、不得违法给予特定经营者优惠政策等，进一步打破“区域小市场、小循环”，切实维护全国统一大市场。
（四）例外规定。统筹发展与安全，结合当前面临的国内国际形势，在例外规定中增加“科技安全”和“公共卫生健康安全”，支持创新驱动发展，维护人民群众生命安全。
（五）第三方评估。以专章形式对公平竞争审查第三方评估作出规定，与《公平竞争审查第三方评估实施指南》做好衔接。明确引入第三方评估的阶段和环节，细化优先引入第三方评估的具体情形，对第三评估结果的运用及经费保障作出规定。
（六）监督与责任追究。一是针对制度实施中存在的突出问题，进一步完善规则机制、强化监督保障。二是完善举报处理和责任追究机制，增加举报渠道，明确违反审查标准的责任追究情形，与违反《反垄断法》的行为处理方式做好衔接。三是建立政策措施定期抽查机制，对组织抽查部门、抽查内容、抽查结果等进行明确。四是强化公平竞争审查考核机制，提升制度权威效能。
（七）附则。鼓励各地区、各部门积极探索创新有利于实施公平竞争审查制度的措施办法，同时废止《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）。
此外，对细则中部分逻辑结构不合理、表述不清晰的内容进行调整，对公平竞争审查表进行简化，增强制度可操作性和可预期性。
四、修订后的《实施细则》有哪些亮点？
本次修订的《实施细则》主要体现出三大亮点：
（一）统筹力度更大。坚决贯彻党中央、国务院决策部署，强化部际联席会议、地方各级人民政府及联席会议职能作用，明确县级以上地方各级人民政府负责建立健全本地区公平竞争审查工作联席会议制度，统筹协调和监督指导本地区公平竞争审查工作，原则上由本级人民政府分管负责同志担任联席会议召集人。建立联席会议办公室主动审查机制，提升政策措施审查效能，以更大力度更实举措推动制度落地落实。
（二）审查标准更高。紧紧盯住决策部署不到位的堵点和企业反映的痛点，全面细化审查标准，重点关注妨碍平等便利退出市场、以奖补方式变相指定交易和实行地方保护、影响平等使用生产要素等企业反映比较强烈的问题，将强制企业转让技术、强制在本地设立分支机构、给予特定企业优惠政策、设置不合理项目库资格库等具体情形纳入审查标准，进一步健全审查范围、例外规定等基本规则，及时弥补规则空白和漏洞，扎实扎紧扎密制度的笼子，切实增强审查制度的系统性和针对性。
（三）监督考核更严。充分发挥督查抽查的激励和约束作用，明确市场监管总局负责牵头组织政策措施抽查，对市场主体反映比较强烈、问题比较集中、滥用行政权力排除限制竞争行为多发的行业和地区，进行重点抽查。各地要结合实际建立本地区政策措施抽查机制。县级以上地方各级人民政府要建立健全公平竞争审查考核制度，做到发现问题和推动解决并重，确保各项要求落实到位。
五、下一步贯彻执行《实施细则》有哪些工作安排？
新修订出台的《实施细则》，是贯彻落实党的十九届五中全会精神的具体体现，对全面落实公平竞争审查制度具有重要的指导意义。下一步，市场监管总局将会同有关部门，全力做好“四个加强”，切实抓好《实施细则》的贯彻落实。
（一）加强宣传解读。通过媒体报道、组织培训等方式，加强《实施细则》宣传解读，使各地区、各部门尽快了解和掌握修订的主要内容，将完善制度体系、健全审查机制、责任追究、组织领导等方面的新要求落实到实际工作中，充分发挥《实施细则》的指导作用，推动公平竞争审查制度深入实施。
（二）加强统筹组织。公平竞争审查工作部际联席会议将统筹组织抓好《实施细则》贯彻落实，通过开展专项督导等方式，督促指导县级以上地方各级人民政府尽快按照《实施细则》新要求，建立健全本地区公平竞争审查工作联席会议制度，统筹协调和监督指导本地区公平竞争审查工作。
（三）加强监督问责。按照国发34号文和《实施细则》规定严格责任追究，对落实公平竞争审查制度不力的进行督促整改，对工作出现问题并造成不良后果的依法依规严肃处理，并依法及时向社会公开有关处理决定，发挥典型案例的警示教育作用。
（四）加强反垄断执法。将事前的公平竞争审查与事后的滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法结合起来，打好维护全国统一市场和公平竞争的“组合拳”，依法及时查处滥用行政权力排除、限制竞争行为，打破地方保护和区域壁垒，畅通国内大循环，促进建设全国统一大市场。

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《公平竞争审查条例》明确制定政策的19项“不得”

公平竞争法律制度是市场经济的一项重要基础性制度，关系到市场在资源配置中决定性作用的充分、有效发挥。近日公布的《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）将于今年8月1日起施行，对于加快建设全国统一大市场、保障各类经营主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争具有重要意义。

《条例》一方面致力于回应市场经营主体的关切，从市场准入和退出、商品要素的自由流动、生产经营成本和生产经营行为四个方面，一共确定了19项政策措施中不得包含的内容。另一方面致力于解决公平竞争审查制度刚性约束不足的问题，进一步健全制度的实施机制，强化监督保障措施，推动制度落实落地，更大力度打破地区封锁和行业垄断。

设立19项禁止性“红线”

2016年印发的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）要求，行政机关和法律法规授权具有管理公共事务职能的组织在起草涉及经营主体经营活动的政策措施时，应当进行公平竞争审查，至此公平竞争审查制度在我国正式确立。

八年来，这项制度的实施对于促进有效市场和有为政府更好结合，推动国内市场高效畅通，发挥了重要作用。但是在实施过程中也存在一些问题。在一些地方和领域，未按照要求开展政策措施的公平竞争审查，造成在市场准入、要素获取、政府采购、招标投标、奖励补贴等方面对经营者，尤其是民营企业进行歧视差别对待，地方保护、区域封锁和行业壁垒等情形仍然存在，“准入不准营”“玻璃门”“旋转门”等现象尚未消除。

为了给各类经营主体公平竞争营造一个良好的环境，《条例》从四个方面明确了19项政策措施不得包含的内容，建立了一个涵盖经营主体生命全周期、经营全链条的审查标准体系。

在市场准入和退出方面，要保障机会平等。《条例》规定，有关政策措施不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序，不得设置一些不合理的或者歧视性的准入条件，也不能通过违法设置或者授予特许经营权、限定交易等方式妨碍市场的公平准入。

国家市场监督管理总局竞争政策协调司司长周智高介绍说：“在监管执法中我们发现，有的地方可能会通过下发文件等方式直接指定某个企业提供商品和服务，这样就排除了其他企业的准入机会，属于《条例》禁止的行为。”

在商品要素的流动方面，要保障进出自由。《条例》明确，不得限制外地或者进口的商品要素进入本地市场，也不得阻碍本地经营者迁出或者商品要素的流出；不得排斥、限制外地经营者参加本地的政府采购、招标投标等经济活动；不能对外地或者进口的商品要素、外地经营者在价格收费、资质标准、监管执法等方面实行歧视性待遇。

“有个别地方为了本地经济发展，对本地企业迁出设置了一些障碍，妨碍企业自主迁移，这就违反了《条例》的规定。”周智高说。

在影响生产经营成本方面，要保障竞争公平。《条例》要求，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，实施选择性、差异化财政奖励或者补贴，也不得在要素获取、行政事业性收费等方面给予特定经营者优惠。

在影响生产经营行为方面，要保障经营自主。《条例》要求，不得强制或者变相强制经营者实施垄断行为，也不得违法干预实行市场调节价的商品要素价格水平或者超越法定权限制定政府指导价、政府定价，要切实维护企业的经营自主权。

增强制度刚性约束力度

徒法不足以自行，制度再好关键还在于落实。

《条例》主要延续了2016年《意见》所制定的政策措施起草单位自我审查模式。如何防止起草单位在审查过程中走形式、“跑空转”的现象出现，成为社会各界关注的焦点。

对此《条例》作出了重点的制度安排，主要有四个方面：第一，通过严格的工作监督来推动落实。《条例》建立了包括抽查、督查等在内的较为系统的监督机制，比如要求市场监管部门建立公平竞争审查抽查机制，组织对有关政策措施进行抽查，如果发现违反《条例》要求的政策措施要督促整改；明确了国务院定期对县级以上人民政府有关工作情况开展督查，督促地方严格落实《条例》的要求。

第二，通过有效的考核评价来推动落实。《条例》要求县级以上人民政府要把公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容，把激励和约束有机结合起来，切实增强各级行政机关落实公平竞争审查制度的积极性、主动性。

第三，通过严肃的追责问责来推动落实。《条例》建立了约谈机制，规定起草单位如果未按照条例规定开展公平竞争审查，经市场监管部门督促仍未整改的，上一级市场监管部门可以对其负责人进行约谈。同时也明确了法律责任，对未依照《条例》规定开展公平竞争审查造成严重不良影响的，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第四，通过全面的社会监督来推动落实。《条例》明确对于有关政策措施，任何单位和个人都可以向市场监管部门举报，并且要求市场监管部门向社会公开受理举报电话、信箱或者电子邮件地址，市场监管总局将指导地方市场监管部门切实畅通举报渠道，及时回应企业关切。

“为了确保审查结论的客观和准确，《条例》要求在进行公平竞争审查的时候，应当听取有关经营者、行业协会、商会等利害关系人关于公平竞争影响的意见，如果是涉及社会公共利益的，还要听取社会公众的意见。在审查结束后，起草单位要作出明确的审查结论。如果是适用例外规定的，还要在审查结论中进行详细说明。这是我们整个审查机制的设置。此外在保障方面，《条例》要求县级以上人民政府要建立健全公平竞争审查机制，保障公平竞争审查的工作力量，将公平竞争审查的工作经费纳入本级政府预算。”周智高说。

市场监管总局法规司司长彭新民介绍说，此次《条例》紧紧围绕“预防”两个字，定位在从制定有关政策措施的起草环节开始，除规定的例外情形，没有经过公平竞争审查或者经公平竞争审查不符合《条例》规定的，一律不得出台，这增强了制度的刚性约束。《条例》坚持应纳尽纳、应审尽审原则，将涉及经营者经济活动的所有政策措施，包括法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施都纳入公平竞争审查范围，这体现了政府部门在维护公平竞争市场秩序方面的一种自我约束、自我监督和带头自觉合规态度。

市场竞争秩序稳步向好

统一大市场，公平竞未来。

以公平竞争增强市场活力，提高统一大市场持续发展动力，通过全面落实公平竞争审查制度，消除各种市场壁垒，使各类资本机会平等、公平进入、有序竞争。

据市场监管总局公布的数据显示，公平竞争审查制度实行八年以来，地方保护和区域壁垒得到了有力破除，全国累计审查政策措施161.8万件，清理存量文件447万件，废止和修订了排除、限制竞争的政策措施9.3万件，一批妨碍经营主体公平准入、影响经营主体公平竞争、限制商品要素自由流动的政策措施得到了有力纠正。

与此同时，我国公平竞争审查制度的实施机制也不断健全。相继出台了《公平竞争审查制度实施细则》《公平竞争审查制度第三方评估实施指南》等一系列配套规则，发布了招标投标领域的公平竞争审查实施细则，制度体系进一步健全。同时，按照国务院统一部署，市场监管总局连续5年组织开展公平竞争审查督查，连续3年对部分省份公平竞争审查制度的实施情况进行第三方评估，还在一些地方开展公平竞争审查信息化试点，使得公平竞争审查制度效能不断提升。

随着公平竞争审查制度的实施，各级行政机关的公平竞争意识得到了明显提高。周智高介绍说：“公平竞争审查从2016年建立到2019年实现国家、省、市、县四级政府全覆盖，各级人民政府都建立了多部门联席会议等协调机制。从我们的调研情况看，随着这个制度的实施，各级行政机关的公平竞争意识得到了明显提高，保护和促进公平竞争的自觉性、主动性进一步增强，对全面正确履行政府职能也发挥了很好的促进作用。”

从2016年公平竞争审查制度以国务院文件形式出台，到2022年修改的反垄断法明确提出国家要建立健全公平竞争审查制度，再到这次公布的《条例》首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定，填补了公平竞争审查制度的立法空白，标志着我国已经基本形成了具有中国特色、以反垄断法为核心、内容比较完备、制度比较健全的反垄断法律体系。

公平竞争法律制度体系更加完备，市场竞争秩序稳步向好，为各类经营主体投资创业营造良好环境。截至2024年5月底，我国实有民营经济主体总量18045万户，占比从2019年的95.5%增长为96.4%，其中民营企业5517.7万户、个体工商户12527.3万户。市场活力充分迸发，经济发展的内生动力进一步增强。

通过《条例》的出台实施，公平竞争审查制度可以得到更加有力的落实，为我国打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，加快建设全国统一大市场提供更加坚强的支撑。

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什么是公平竞争审查？带你一文看懂

一

公平竞争审查是什么？

实施公平竞争审查制度是党中央、国务院深化经济体制改革的重大决策部署，旨在规范政府有关行为，防止出台妨碍统一市场和公平竞争的政策措施，从源头上破除地方保护、市场分割、指定交易、点名扶持等行政垄断行为，保障各类经营主体公平参与市场竞争，激发经营主体创新创业活力，推动新质生产力加快发展。


2016年

《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2017〕34号）

2017年

《滨海新区关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》（津滨政发〔2017〕40号）

2021年

《市场监管总局等五部门关于印发

<公平竞争审查制度实施细则>的通知》（国市监反垄规〔2021〕2号）
《关于印发

<天津市滨海新区公平竞争审查抽查检查制度><天津市滨海新区重大政策措施公平竞争审查会商会审制度><天津市滨海新区公平竞争审查举报处理回应制度>的通知》津滨竞审办〔2021〕2号
2022年

《关于调整

<天津市滨海新区公平竞争审查工作联席会议制度>的通知》（津滨竞审办〔2022〕4号）
2023年

市场监管总局《公平竞争审查第三方评估实施指南》（国家市场监管总局公告2023年第17号）

《关于建立

<滨海新区竞争政策智库工作制度>的通知》津滨竞审办〔2023〕4号
2024年

《关于印发

<中国（天津）自由贸易试验区公平竞争审查集中审查工作办法(试行)>的通知》（津市场监管垄〔2024〕4号）
《公平竞争审查条例》即将出台

二

审查范围有哪些？

政策制定机关制定的市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及经营主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施在出台前应当进行公平竞争审查。

三

谁来审查？

“谁起草，谁审查”，可以由政策起草部门的具体业务机构负责审查，也可以采取内部特定机构统一审查，或者由具体业务机构初审特定机构复核等方式。多部门联合制定的政策措施，由牵头部门负责公平竞争审查，其他部门在各自职责范围内参与公平竞争审查。

四

什么时候审查？

符合审查范围的政策措施在出台前（涉及合法性审查的要在合法性审查前）进行公平竞争审查，未经审查不得提交审议、不得出台。

五

审查标准是什么？

四个方面18个不得：

（一）市场准入和退出标准

1.不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件；

2.未经公平竞争不得授予经营者特许经营权；

3.不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务；

4.不得设置没有法律、行政法规或者国务院规定依据的审批或者具有行政审批性质的事前备案程序；

5.不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序。

（二）商品和要素自由流动标准

1.不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策；

2.不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出；

3.不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动；

4.不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；

5.不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益。

（三）影响生产经营成本标准

1.不得违法给予特定经营者优惠政策；

2.安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩；

3.不得违法违规减免或者缓征特定经营者应当缴纳的社会保险费用；

4.不得在法律规定之外要求经营者提供或扣留经营者各类保证金。

（四）影响生产经营行为标准

1.不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》禁止的垄断行为；

2.不得违法披露或者违法要求经营者披露生产经营敏感信息，为经营者实施垄断行为提供便利条件；

3.不得超越定价权限进行政府定价；

4.不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平。

六

有哪些例外规定？

属于下列情形之一的政策措施，虽然在一定程度上具有限制竞争的效果，但在符合规定的情况下可以出台实施：

（一）维护国家经济安全、文化安全、科技安全或者涉及国防建设的；

（二）为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的的；

（三）为实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益的；

（四）法律、行政法规规定的其他情形。

适用例外条款的应经第三方评估，并明确实施期限。

补充小贴士

（一）开展公平竞争审查应当以适当方式征求利害关系人意见，利害关系人指参与相关市场竞争的经营者、上下游经营者、行业协会商会、消费者以及政策措施可能影响其公平参与市场竞争的其他经营主体。

（二）公平竞争审查要形成明确的书面审查结论，无书面审查结论的视为未审查。

（三）政策制定机关应对已出台政策措施影响统一市场和公平竞争的情况进行定期评估，经评估认为妨碍统一市场和公平竞争的，应及时废止或修订。

（四）已出台的政策措施如需修订，应重新进行公平竞争审查。

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破除民间投资“隐形门槛”，公平竞争审查条例影响几何

自公平竞争审查制度实施以来，对于防止滥用行政权力排除限制竞争，维护公平竞争市场秩序发挥了积极作用，但在实施过程中仍存在一些对经营者，尤其是民营企业进行隐性的歧视性差别对待。

为回应市场关切，国务院近日发布《公平竞争审查条例》（下称《条例》）。《条例》共五章27条，自2024年8月1日起施行。

受访专家认为，《条例》是对反垄断法和国务院文件规定的公平竞争审查制度的进一步细化，特别是对公平竞争审查机制做出重要调整，赋予市场监督管理部门更大的审查权限，并提出将公平竞争审查工作情况纳入地方政府法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容，有利于公平竞争审查制度落到实处，推进全国统一大市场的建立。此外，面对竞争政策和产业政策的冲突，《条例》进一步规范了可能排除、限制竞争的“例外政策”，民营企业长期以来持续反映的“隐形门槛”有望加速破除。

审查对象范围更大，“例外条例”敞口更小

公平竞争是市场经济的基本原则。建立公平竞争审查制度，意味着“尊重市场，竞争优先”，有利于最大限度减少政府对微观经济的干预，保障市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。但与此同时，建立公平竞争审查制度是一项长期性、系统性、复杂性工程。

我国公平竞争审查制度起始于约8年前。2016年，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》提出建立公平竞争审查制度。该意见同时表示，“破立结合，在规范增量政策的同时，坚持分类处理、不溯及既往，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策；着眼长远，做好整体规划，在实践中分阶段、分步骤地推进和完善”。

2022年，修改后的反垄断法明确，“国家建立健全公平竞争审查制度”，意味着该制度被纳入法律框架。

截至目前，我国已先后出台了《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》、《公平竞争审查制度实施细则》、《招标投标领域公平竞争审查规则》和《公平竞争审查第三方评估实施指南（2023）》等规范性文件。但在《条例》出台前，我国缺少法律位阶较高的具体规定。

13日，司法部微信公号在刊文介绍《条例》出台背景时提到，公平竞争审查制度实施以来，对于规范行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行为，防止滥用行政权力排除限制竞争，维护公平竞争市场秩序和经营者合法权益发挥了积极作用。与此同时，公平竞争审查制度在实施过程中也存在一些突出问题。

该文章举例说，有的政策措施在起草时未按照要求开展公平竞争审查，在市场准入、要素获取、政府采购、招标投标、奖励补贴等方面对经营者尤其是民营企业进行隐性的歧视性差别对待，地方保护、区域封锁、行业壁垒等情形仍然存在，“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”等现象较为突出，妨碍了商品要素资源在全国范围内畅通流动。

华东政法大学竞争法研究中心执行主任钟刚在接受第一财经采访时表示，所谓民营经济发展面临的三重门——“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”，可以通俗理解为经营者在市场竞争中面临的一些隐形壁垒，比如地方政府可能变相地、隐形地出台一些针对特定经营主体的优惠政策，将部分民营资本或外地资本挡在门外。

在他看来，《条例》至少提出了三点针对性举措：其一，在第二章审查标准中，重点强调了起草单位起草的政策措施，不得含有“变相限制”市场准入和退出的内容；其二，《条例》提出了一个鼓励性政策，即鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制，这有利于探索进一步破除地方保护主义、区域分割等情况的路径；其三，第二十三条明确最高层次的督查主体及职责——由国务院定期对县级以上地方人民政府公平竞争审查工作机制建设情况、公平竞争审查工作开展情况、举报处理情况等开展督查，由国务院市场监督管理部门负责具体实施。

另一方面，与此前相比，法律的起草在《条例》中被正式纳入公平竞争的审查范围内。

根据《条例》，公平竞争审查的主体主要包括两类，一是行政机关，二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（下称“起草单位”）。公平竞争审查的范围是上述起草单位起草的涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施。

北京市伟博律师事务所高级合伙人杜广普对第一财经记者表示，《条例》是国家确立和强化竞争政策基础性地位的一项重大制度性保障措施。实践中，大量涉及经营者经济活动的法律的草案及修订草案系由国务院各部门负责起草，《条例》首次将这部分纳入到了公平竞争审查的范围，“向上”扩展了审查对象范围，具有重大意义。

此外，记者注意到，相较于此前征求意见稿，《条例》对“具有或者可能具有排除、限制竞争效果”但允许出台的“例外政策”敞口有所收窄。

比如，删除了征求意见稿中的“面向中小微企业实施小额微量补贴等政策”，并新增所有“例外政策”必须满足“没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的”这一前提条件。

杜广普认为，部分具有或者可能具有排除、限制竞争效果的政策措施可以适用例外规定出台，为公平竞争审查保留了一定的弹性。但是，《条例》对例外规定的适用规定了严格的条件，不仅需要确实符合为维护国家安全和发展利益的等特定情形，还需满足没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的要求。这是维护竞争政策基础性地位和增强公平竞争审查制度刚性的一个具体体现，有利于防止例外规定被滥用。

钟刚亦表示，对公平竞争审查评估中“例外政策”做出的一些额外的细化规定非常有必要。

“特别是当地方经济需要一定刺激性举措时，地方政府很有可能出台拉动当地投资和经济增长的政策措施，但从全国统一大市场的角度来看，这些政策措施可能存在地方保护之嫌。”钟刚补充说。

市场监督管理部门“事前审查”权限被明确

有受访法律界人士认为，《条例》最大的亮点之一就是对公平竞争审查机制予以明确。相较于此前的征求意见稿，正式版《条例》在审查机制中进一步明确了市场监督管理部门的责任。

《条例》称，拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将政策措施草案和初审意见送市场监督管理部门审查。

司法部在官方解读中进一步明确，县级以上地方人民政府应当建立健全公平竞争审查工作机制；县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。

钟刚认为，《条例》在政策措施的起草单位与同级市场监督管理部门之间，增加了一个程序性要求，提高公平竞争审查制度的可操作性并强化制度刚性，要求起草单位初审后送市场监督管理部门审查。此前，并没有赋予市场监督管理部门这项“事前审查”的权限，而事实上，在平级政府部门之间，市场监督管理部门往往处于相对弱势的地位。

与此同时，《条例》进一步明确了上级市场监督管理部门的职责。具体而言，起草单位未依照本条例规定开展公平竞争审查，经市场监督管理部门督促，逾期仍未整改的，上一级市场监督管理部门可以对其负责人进行约谈。

为强化地方层面的公平竞争审查工作，需落实工作机制、人员和经费保障。今年年初以来，已有多省市发布当地的公平竞争审查办法，并提出建立健全工作机制，确保人员和经费投入。

以4月1日起实施的《重庆市公平竞争审查制度实施办法》为例，其中提出由该市市场监督管理部门会同市发展改革、财政、商务、司法等部门，建立健全市级公平竞争审查协调机制；将公平竞争审查工作经费纳入财政预算，积极探索建立公平竞争审查工作人才库和专家库，强化公平竞争审查工作智力支持和人才保障。

在浙江，同日实施的《浙江省公平竞争审查办法》进一步提到，政策制定机关可以根据工作实际引入专业社会力量参与公平竞争审查工作，将第三方机构评估费用纳入预算管理。

《条例》亦明确，县级以上地方人民政府应当建立健全公平竞争审查工作机制，保障公平竞争审查工作力量，并将公平竞争审查工作经费纳入本级政府预算。

此外，完善公平竞争审查实施机制，还推动自我审查与外部监督相结合，提升公平竞争审查的制度刚性。

正式版《条例》删除了“地方各级人民政府应当深化公平竞争审查工作考核，将考核结果纳入各级党政领导班子和领导干部政绩考核内容”这一考核制度。取消而代之的是，在第一章总则部分明确，县级以上人民政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容。

“这是一种更直接、更透明的考核方式，也符合法治政府建设要求。将公平竞争审查工作情况纳入地方考核评价体系，有利于地方政府优化对公平竞争审查工作的统筹协同机制和确保相关预算投入，促进该项工作得以更高效地开展。”钟刚说。

在外部监管方面，《条例》还提出，国务院市场监督管理部门强化公平竞争审查工作监督保障，建立健全公平竞争审查抽查、举报处理、督查等机制。

杜广普认为，经营者是对相关政策措施是否满足公平竞争相关要求感受最为直接的主体之一。接下来，在制定《条例》的具体实施办法时，建议考虑充分调动市场主体的积极性，有效发挥社会监督的作用，例如，规定向举报人、社会公开举报受理、处理有关情况，适用例外规定出台的政策措施应当公开相关情况等。

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研究 | 行政机关的紧箍咒“越扎越紧”——试评《公平竞争审查条例》立法变化及趋势


2022年4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称：《指导意见》）发布，明确提出要加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。意见把“强化市场基础制度规则统一”作为首要任务，从产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等四方面提出统一要求。

2024年6月13日，《公平竞争审查条例》发布，并将自8月1日起实施。由国务院发布，作为首部针对公平竞争审查的行政法规，《规则》提出了5方面共20多项审查标准，对公平竞争审查的实施主体、标准、机制和监管等进行了细化加强，包括禁止政策制定机关在起草政策措施时加入限制或者变相限制市场准入和退出的内容、对经营主体提出地域性要求、给予特定经营者税收优惠、给予特定经营者选择性、差异化的财政补贴或奖励等。随着《公平竞争审查条例》等新法规的出台，公平竞争审查的格局似乎正发生变化。这些新规的实施意味着，公平竞争审查不再仅仅局限于市场监管总局的职责范围内，而是由国务院建立审查的协调机制，涉及更广泛的行政机关。这种变化和趋势表明，对于确保市场竞争的公正性和透明度，中国正在采取更加集中和协调的政策措施。

一、法条对比解读

中国公平竞争审查制度自2015年起，经历了政策探索、实施、细化、法制化和规范化的发展过程，通过细化审查标准、强化实施力度、鼓励社会监督和第三方评估等内容，增强了制度透明度与公众参与度。同时结合《反垄断法》等法律修订及新规的制定，进一步加强了制度的约束力和执行力，以促进市场公平竞争和经济高质量发展。

下文将对紧密相关的三部文件进行对比解读，旨在识别政策内容的变化和调整，了解政策制定者对特定问题的新看法或对原有规定的改进，帮助市场参与者更好地理解政策要求，预测政策变化对市场可能产生的影响。

（一） 制定机关

对比解读：

《公平竞争审查制度实施细则》是市场监管总局等五部门联合发布的文件，属于部门规章，其法律效力低于法律和行政法规。《公平竞争审查条例（征求意见稿）》作为草案，其法律效力低于正式发布的条例。《公平竞争审查条例》由国务院发布，属于行政法规，具有较高的法律效力。

（二） 适用范围

对比解读：

1.政策制定机关与起草单位

《公平竞争审查制度实施细则》和《公平竞争审查条例（征求意见稿）》使用“政策制定机关”一词，指代行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

《公平竞争审查条例》：使用“起草单位”，包括行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这里“起草单位”更侧重于实际起草政策措施的主体。

2.政策措施的范围

三个条文都提到了政策措施应涵盖原则机制、市场准入和退出、产业发展、招商引资、政府采购、经营行为规范、资质标准、监督保障等，这些均涉及市场主体经济活动。

（三）国家和地区统筹机制

对比解读：

1.统筹主体

《公平竞争审查制度实施细则》中的修订印发主体即制定单位是市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部等有关部门，但《公平竞争审查条例（征求意见稿）》和《公平竞争审查条例》中明确了由国务院统筹整体的公平竞争审查制度，主体更加明确，有利于后续工作的开展。

2.组织形式

《公平竞争审查制度实施细则》中提到了“部际联席会议制度”，强调了多个部门之间的协同合作。《公平竞争审查条例（征求意见稿）》和《公平竞争审查条例》中使用了“公平竞争审查协调机制”，这可能意味着更为正式或结构化的组织形式。

3.工作经费

《公平竞争审查制度实施细则》和《公平竞争审查条例（征求意见稿）》没有特别提到经费问题。《公平竞争审查条例》第五条明确要求县级以上地方人民政府将公平竞争审查工作经费纳入本级政府预算，这表明了对经费保障的重视。

（四）指导实施

对比解读：

《公平竞争审查条例》相较于前两个文件，新增了市场监督管理部门在公平竞争审查中的职责以及公平竞争审查工作在政府考核评价中的地位。首先，第六条规定国务院市场监督管理部门和县级以上地方人民政府市场监督管理部门作为公平竞争审查制度实施的主要责任主体，负责全国范围内和本行政区域内的公平竞争审查工作。其次，第七条强调公平竞争审查对于构建法治政府的重要性，并将公平竞争审查与优化营商环境联系起来，说明公平竞争审查对于创造公平、透明、可预期的商业环境的作用。综合分析，第六条明确了市场监督管理部门的职责，而第七条通过考核评价机制为这些职责的履行提供了动力和监督。二者共同构成了公平竞争审查工作的政策框架和执行机制，旨在确保公平竞争审查制度的有效实施，并通过考核评价体系促进各级政府和相关部门不断提高工作质量和效率。

（五）例外规定

对比解读：

1.允许出台的条件

《公平竞争审查条例》：除了包括《公平竞争审查制度细则》中强调的政策措施在维护国家经济、文化、科技安全，国防建设，实现扶贫开发、救灾救助，节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等情况下，还特别提到了维护国家安全和发展利益，促进科学技术进步和增强国家自主创新能力。同时，要求没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或终止条件。

2.实施期限

《公平竞争审查制度细则》：明确要求政策制定机关需要明确政策措施的实施期限。《公平竞争审查条例》：要求能够确定合理的实施期限或终止条件，这可能包括了实施期限的明确性，但表述更为灵活。

3.具体要求

《公平竞争审查条例》在某些方面提供了更具体的要求，如没有更小影响的替代方案和确定合理的实施期限或终止条件。

（六）审查机制

对比解读：

《公平竞争审查条例》要求起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。明确指出，当政策措施由单一部门出台时，由该部门（即起草单位）负责在起草阶段进行公平竞争审查。对于多个部门联合出台的政策措施，指定牵头起草单位负责开展公平竞争审查，确保在起草阶段就考虑到政策措施对市场竞争的影响。同时建立了一个双重审查机制，起草单位首先需要进行自我审查（初审），然后将政策措施草案及初审意见提交给市场监督管理部门进行进一步审查（复审），确保政策措施在出台前经过严格的公平竞争审查流程，提高了政策制定的质量和公平性。两个条文都强调了在政策起草阶段就开始公平竞争审查的重要性，以确保政策措施在设计之初就符合公平竞争的要求。

（七）监督保障机制

对比解读：

《公平竞争审查条例》相较于《实施细则》，新增了整改的措施——约谈制度。起草单位未按照本条例规定开展公平竞争审查，市场监督管理部门督促后逾期未整改的，上一级市场监督管理部门可以对其负责人进行约谈。约谈是一种较正式的警告和要求整改的手段，是对逾期未整改情况的一种升级应对措施。同时，第二十五条还规定对于未开展公平竞争审查并造成严重不良影响的情况，将依法对起草单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。整体而言，两个条文提供了不同层次的整改措施，从约谈至正式处分不等，共同体现了《公平竞争审查条例》对政策制定过程中公平竞争审查的重视，确保了政策制定的合规性，并对违反规定的行为设立了明确的监督和责任追究机制。通过这些规定，旨在提高政策制定的透明度和公正性，维护市场竞争秩序。

二、典型案例分析

《公平竞争审查条例》规定了行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，即起草单位，在起草政策措施时，不得包含以下几种类型的条款：“限制或者变相限制市场准入和退出的”“限制商品、要素自由流动”“影响生产经营成本，且没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准”“其他影响生产经营行为”，下面将对以往的有关公平竞争审查的案例按照本次《公平竞争审查条例》的条款进行分类解读。

（一）限制或者变相限制市场准入和退出

2014年3月和2018年1月，七台河市住房和城乡建设局分别与两家燃气公司签约订立了《城市燃气特许经营协议》，将该市地域范围内所有管道燃气工程安装权（包括市政规划红线内管道燃气工程）分别授予两家燃气公司，即授予特定企业特许经营权。2021年10月28日，黑龙江省市场监管局依法对七台河市住房和城乡建设局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为立案调查。

黑龙江省市场监管局认为，特许经营协议限定了建设开发单位只能与上述两家燃气公司签订协议，由特定的燃气公司对管道燃气入户安装工程进行设计、安装，剥夺了建设开发单位自主选择燃气工程安装企业进行施工的权利，以及其他具有燃气工程安装资质企业的公平竞争权，排除和限制了相关市场的竞争，违反了《中华人民共和国反垄断法》第三十二条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”的规定，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。

七台河市住房和城乡建设局的行为即为“违法设置或者授予特许经营权”，属于限制或者变相限制市场准入和退出的内容，属于公平竞争审查所规制的内容。

（二）限制商品、要素自由流动

2022年，天津市工业和信息化局印发《关于征集5G应用解决方案供应商的通知》，规定“申报单位应具有三个或三个以上5G典型应用场景的建设经验，至少有一个场景在天津市已落地实施且愿意主动配合开展现场调研和宣传推广”，要求必须有本地落地实施经验才能参与申报，作为供应商、享受相关优惠政策，妨碍外地经营主体进入本地市场。违反了《公平竞争审查实施细则》第十四条第三款“关于不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动的规定。”目前，该局已废止相关文件。

2022年，河北省邯郸市人民政府印发《关于加快推进企业上市的若干政策措施的通知》，规定“对外地上市公司迁至我市或通过借壳上市且将注册地迁至我市的企业，视同首发上市，一次性给予500万元奖补”，在没有法律、行政法规或者国务院规定依据的情况下，将外地上市公司迁至本地或通过借壳上市且将注册地迁至本地作为市场主体享受补贴和优惠政策等的必要条件，变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构，违反《公平竞争审查制度实施细则》第十四条第四款“关于不得强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构的规定”。目前，该市人民政府已修订相关文件。

上述第一个案件的起草单位在起草的政策文件中设定了变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标的要求，第二个案件属于通过补贴、优惠政策变相排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或，均涉嫌“排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构”，为包含了限制商品、要素自由流动的内容，破坏正常的市场秩序，属于公平竞争审查制度的范围。

（三）影响生产经营成本，且没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准

《赤峰市人民政府关于印发赤峰市关于加快发展人力资源服务业的若干政策的通知》（赤政发〔2021〕179号）中多处出现以企业缴纳的增值税和所得税市级留成部分为基数或以其对市本级经济贡献为基数进行奖励的内容，对入驻本市人力资源服务产业园区的人力资源服务机构以缴纳增值税和所得税为基数给予财政奖励或补贴。

《关于印发东河区关于支持重点产业发展的实施意见的通知》（东党办发〔2020〕21号）中多处出现以企业对地方经济贡献为基数来给予财政扶持的表述。包头市东河区人民政府根据企业生产经营所得对地方经济的贡献，按比例给予财政扶持。

上述两项政策措施部分内容违反了《公平竞争审查制度实施细则》第十五条“影响生产经营成本标准（二）安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩的标准。”内蒙古自治区公平竞争审查工作厅际联席会议办公室认为，奖补政策属于产业政策，而公平竞争审查属于竞争政策，按照党中央、国务院关于强化竞争政策基础地位的决策部署要求，政策制定机关应当将公平竞争审查融入具有产业政策属性的政府补贴之中，有助于实现政府补贴政策的平衡价值和维护公平竞争秩序。

上述两个案例中，起草单位起草的政策措施“给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴”，属于在无法律、行政法规依据或者未经国务院批准的情况下，包含了影响生产经营成本的内容，违反了公平竞争原则，相关起草单位应该废止有关条款。

（四）其他影响生产经营行为

2017年11月21日，和县人民政府审议通过和县住建局《关于和县瓶装液化气集中配送实施方案》，同意由安徽金燃能源投资有限公司负责对全县110户瓶装液化气经营门点进行整合，计划布点设置30个配送中心，并要求各配送中心做到六个统一，即“统一气瓶、统一计量、统一价格、统一车辆、统一服装、统一服务”。和县住建局按照县政府常务会议的要求，组织开展实施活动。和县人民政府及和县住建局上述行为违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”和第三十七条“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”之规定，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。

同时，方案中内容表明和县人民政府和县住建局组织、强制瓶装液化气经营门点进行整合，要求配送中心做到六个统一，具有排除、限制竞争效果，并要求配送中心的服务实行统一执行价，违反了《公平竞争审查制度实施细则》中“不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》禁止的垄断行为”和“不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平”之规定，不利于维护公平竞争的市场环境。

上述案例中起草单位的起草的文件中存在过度干预瓶装液化气集中配送的各项细节内容，构成“违法干预实行市场调节价的商品、要素的价格水平”，属于影响生产经营行为，破坏了市场整体环境，属于公平竞争审查制度规制的范围。


三、条例影响与启示

（一）政府监管将形成合围之势

目前，业界对公平竞争审查制度的功能和实施效果存在一定担忧。这主要源于该制度的督导及执法者（主要是国家市场监督管理总局）在我国政府体系中的地位还不够高，在很大程度上削弱了其执法的有效性和权威性。因此，尽管该审查制度最初旨在推动市场公平竞争，但实际效果尚未完全达到预期。这也说明，法律应有的规制力度和威慑效果未能充分显现，限制了公平竞争审查制度的实际影响力和执行力。

然而，随着《公平竞争审查条例》等新法规的出台，公平竞争审查的格局正在改变、范围将会扩大，未来绝不只是局限于市场监管总局的职责，而是开始覆盖更广泛的国家部门。这一变化预示着，中国正采取更集中和协调的政策措施来保障市场的公正和透明。通过多部门的参与和协作，有望显著提升该制度的执法效率和影响力。这种协同效应不仅有助于强化法规的执行力度，还将增强市场监管的综合效能，从而更有效地促进和维护公平竞争的市场环境。

（二）后续参与的国家部门位阶越来越高，建立全国统一大市场进程在加快

公平竞争审查制度的目的是确保市场竞争的公正性，消除政策和行政行为对市场竞争的不当干预，这对于当前经济发展形势非常重要。公平竞争审查规则的落地，能够有效消除地方保护和区域间的市场隔阂，符合“加快构建全国统一大市场”的重要目标，同时也将有力促进“内循环”和“双循环”战略的深入实施。通过公平审查制度的持续推行，市场环境的公平性将不断提升，从而更好地激发市场主体的活力。此外，全面深化公平竞争审查还将促进法治建设和政府治理能力现代化，建立起更加透明、规范、高效、公平的市场环境，为实现高质量发展提供有力支撑。因此，加强和深化公平竞争审查制度，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济长期健康稳定发展具有重要意义。

（三）企业要“进可攻，退可守”

1.“进可攻”：全国统一大市场的建立，有利于企业的全国性布局与扩张

通过提升企业整体的实力和合规能力，企业可以实现快速扩张。对于原来因为地方保护而无法进入的地区和领域，在对各地相关领域政策法规以及招商文件进行深入研读的基础上，可以充分利用上述文本内容，对违反本条例规定的政策措施，向市场监督管理部门举报，打破不合理的壁垒。同时，企业也需要加强自身的合规建设，这对于企业实现全国布局发挥着至关重要的作用。一方面，企业需要评估地方政府提供的优惠政策是否符合公平竞争的原则，避免依赖可能被视为违反公平竞争审查制度的政策，防止因这些政策的废止而影响企业的业务和市场策略。另一方面，合规并不仅限于遵守现有法律法规，还包括主动识别和评估潜在的市场风险和合规要求，企业应注意确保自身扩张计划不会受到未来政策变动的负面影响。

从企业进行全国性布局的角度来看，全国统一大市场和公平竞争审查制度的建立将带来更多机遇和挑战。在市场开拓方面，全国统一大市场使得企业能够进入更广阔的市场，带来规模经济效益，提升市场份额和竞争力。在成本效率方面，有利于去除地方保护壁垒，合理分配资源，降低物流和交易成本，提高整体运营效率。在风险分散方面，全国布局可以分散地域风险，降低单一市场或地区经济波动对企业的影响。然而，全国性布局也会带来潜在的合规风险和管理挑战。不同地区的法律法规和市场环境不尽相同，因此企业需要不断调整合规策略以应对复杂多变的法规要求；全国性布局可能导致管理难度增加，企业需要制定更精细的管理策略、构建更完善的管理系统来保持高效运营。

总之，对于全国性企业而言，通过加强合规建设和充分利用公平竞争审查制度，可以有效抓住全国统一大市场带来的机遇，实现快速扩张。但同时，企业也需要面对合规和管理上的挑战，平衡风险与机遇，确保可持续发展。

2.“退可守”：面对地区强势企业，需巩固自身、做足准备，以应对更激烈的市场竞争

当面对一些具有地区性优势的大型企业时，企业需要在加强内部建设的同时，深入理解自己所在领域的有关政策规定，摒弃过去依赖的不当捷径，如“串标”或“围标”等不公正的获利手段。只有做足前期准备，才能在必要时通过充分利用优惠政策、准确解读政策实施单位的文件来进行有效防御。

在具体实践中，笔者目前跟进的一家重点上市企业向国家有关部委提起行政复议以及后续行政诉讼的案例，就是通过认真解读招投标文件并全面、系统地论述如何从影响公平的角度进行认定，获得了积极的反响。随着相关政策文件的发布，预计未来将引发大量有关公平竞争审查制度争议案件，企业对公平竞争审查应有更加清醒的认识，才能更好地部署发展方向，提高企业的市场竞争力，从而促进企业的快速发展。

总之，在激烈的市场环境中，企业应通过提升自身经营能力与合规能力，而不是仅依赖外部优势或不正当手段来保持竞争力。公平竞争审查制度要求企业更加透明和公正地参与市场竞争，不能依赖以前可能存在的市场不规范行为。从长期来看，企业必须适应这种制度要求，通过加强自身合规建设与核心竞争力，确保在市场上的稳固地位和利润的持续增长。

繁星追梦

《公平竞争审查条例》出台，地方招商引资何去何从？| 解锁招商“3+3”新路径

来源：产业研究院
原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/ANoak8-f0H-wI8vfri-1wA

引 言
8月1日《公平竞争审查条例》正式施行，要求“促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场”。新导向下，地方如何跳出原有“给资源、给土地、给市场、给税收、给补贴”同质化的招商引资政策旧逻辑，积极创新招商引资方式，提高招商引资效率，成为下一步地方政府必须要思考和面对的问题。

毋庸置疑，招商引资是地方经济发展的重要抓手，它不仅能够形成产业集聚，直接拉动经济增长，还能有效带动科技创新、商业繁荣和人口就业，增强了地方经济活力。但在全球经济贸易不振，国内经济深度调整的当下，地方招商引资动作屡屡“变形”，荒腔走板。
7月30日，中央政治局会议指出“要强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”，8月1日《公平竞争审查条例》正式施行。地方招商团队解散、发力产业基金招商等新闻层出不穷。本文通过梳理分析原有地方招商引资政策，从发力点和趋势两方面研究新形势下地方招商引资“3+3”新路径。

地方招商引资政策梳理
多年来，地方政府为吸引投资，推出了一系列招商引资政策，涵盖土地厂房、奖励补贴、基金支持、人才引进、市场扶持和投资便利等多个方面，为投资者提供全方位的支持与保障。
例如，购地补贴、土地款分期缴纳和厂房代建等土地厂房类政策，旨在降低企业资金投入，加快项目落地；奖励补贴类政策通过资金奖励、税收减免等方式，激励企业增加研发投入、扩大生产规模；此外，基金支持、人才引进和市场扶持等政策也为企业提供了一定的资金支持和良好的发展环境。
以2017年12月4日发布的《广东省进一步扩大对外开放积极利用外资若干政策措施》为例，涉及准入政策、用地、税收、创新、金融、人才、知识产权等十条举措，其中：
第二条提出要加大利用外资财政奖励力度。省财政对外商在广东投资实体经济项目、设立总部或地区总部达到一定规模的，按投资金额不低于2%的比例给予奖励，最高奖励1亿元；
第三条提到对实际投资金额超过10亿元的制造业外商投资项目用地和世界500强企业、全球行业龙头企业总部或地区总部自建办公物业用地“应保尽保”；
第四条提到对认定为省级新型研发机构的外资研发机构，省财政最高资助1000万元。
在一系列招商引资政策促进下，到2022年底，广东累计支持符合条件的外资项目（企业）超过200个，兑现奖励资金超35亿元人民币，撬动实际外资超过100亿美元。
地方政府招商引资政策示例

“内卷式”招商乱象
招商竞争日益激烈，地方政府为完成招商任务，“给资源、给土地、给市场、给税收、给补助”，拼的是谁的土地价格低，谁的补贴多，谁的税收优惠幅度大，甚至“夸”下海口，无法兑现。企业过分追逐“政策”，轻视经营，背离了市场化初衷。
“内卷式”不仅导致了项目重复建设、产能过剩，降低了企业的竞争力，也让政府屡屡失信，造成了市场不公平竞争，出现企业与政府“双输”局面。

政府过度承诺，最终失信
在招商引资过程中，政府急于求成，拉大旗，作虎皮，在招商环节作出了不切实际的承诺，不管三七二十一，捡到篮子里就是菜，受限于资金或资源，甚至出现信用危机，最终两败俱伤。
2023年8月10日，国家发改委发布《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》提出，政务诚信是社会信用体系重要组成部分，政府在信用建设中具有表率作用，直接影响政府形象和公信力。要加强政府诚信履约机制建设，着力解决朝令夕改、新官不理旧账、损害市场公平交易、危害企业利益等政务失信行为，促进营商环境优化，增强民营企业投资信心，推动民营经济发展壮大。为了确保招商引资工作的顺利进行并推动地方经济的健康发展，政府必须严格遵守法律规定，确保对企业所做出的各项承诺均在法治化的框架内得以兑现。

案例1：2018年1月30日，最高人民法院举行新闻通气会，发布人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益第一批典型案例。其中，重庆某投资（集团）有限公司与泸州市某区人民政府等合同纠纷案成为地方政府招商引资乱象的典型例证。
案例2：2024年4月，山东滨州人李钦峰向顶端新闻反映，他2009年被当地招商引资返乡创业，投资6.2亿元建厂。15年过去，政府一直未按合同履约，导致企业受损严重。
案例3：2024年5月，央视焦点访谈曝光河南驻马店驿城区因无法保障招商引资时正式承诺并列入合同的用电需求，导致投资两亿的招商项目烂尾十年。

企业圈地谋利，屡屡违约
地方政府为吸引企业投资，往往给予企业较低的工业地价，由于土地本身资源的稀缺性、保值增值的功能，在新的市场机会的面前，各类投资主体却利用一、二级市场的价差来牟利，忽视其本身的业务与市场发展，要么产能或税收不达标，要么土地低效利用甚至闲置，背离了政府招商引资的初衷。
以上海为例，上海产业用地共728平方公里，涉及4.85万幅地块，然而由于历史、产业周期变化等多方面原因，不少土地当年的拿地成本远低于目前的市场价格，部分用地处在闲置或低效使用状态。2024年，上海全面开展产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动工作，处置低效产业用地近45平方公里。

案例1：2023年11月14日，奉贤区规划和自然资源局发布闲置土地公告称，由上海溢煦房地产开发有限公司负责开发的一宗位于金汇镇的地块，约定开工时间为2021年8月20日之前，由于超过出让合同规定的动工开发日期满两年未动工开发，现已闲置。
案例2：2016年，自贡高新管委会与深圳某控股集团签订协议，约定在板仓工业园区投资建设“自贡粤创微电子科技产业园”项目，旨在推动当地高新技术产业发展，提升区域经济活力。协议明确了项目的投资规模、建设周期、经济指标等关键条款，深圳某控股集团随后在自贡注册成立了项目公司四川某公司以实施项目。四川某公司在获得资金支持后，未能按照约定完成项目建设、实现预期的经济指标，项目长期停滞不前，导致协议目的落空。
案例3：2014年，深圳新纶科技股份有限公司功能材料产业项目进驻常州西太湖科技产业园，并获得了各类奖励19459.15万元，但其未能按协议完成税收入库指标，最终需返还14881.03万元。

新政正式施行，拉开招商引资下半场大幕
8月1日，《公平竞争审查条例》正式施行，条例第十条明确提出起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：给予特定经营者税收优惠；给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；其他影响生产经营成本的内容。
这意味着，政府在招商引资时的任何承诺，都需经过严格的法律审查，确保其合法合规，并能在后续的执行过程中得到切实履行。
在此背景下，政府招商引资势必要转入法治化、透明化、公平化的下半场。一方面，政府需确保招商政策的稳定性与连续性，避免因政策频繁变动而给企业带来不必要的损失；另一方面，政府还需加强对自身行为的监督与约束，确保在招商引资过程中不存在任何形式的失信行为，如虚假宣传、违规承诺等。

“3+3”新路径
变革在即，我们提出招商引资“3+3”新路径，即资本招商、场景化招商、赋能招商将是现阶段地方政府招商引资的三大发力点，而数字化招商、专业化招商、回归营商环境提升本质则是地方招商引资的三大新趋势。

三大发力点
01. 资本招商
资本招商作为一种创新的招商引资模式，通过政府预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立引导基金，采用股权投资等市场化方式运作，形成政府与社会资本共同参与的招商方式，其目标不仅仅是短期内的项目落地，更是注重通过引进和培育产业，实现长期经济效益和社会效益，从而促进区域经济和产业发展。资本招商一般有四种主要模式：政府引导基金、直投招商（股权招商）、定增招商、并购招商。

（1）政府投资基金是发挥政府投资带动和引导作用的重要抓手。政府引导基金是由政府出资设立，旨在引导社会资本投向鼓励发展的产业和领域的投资基金。近年来，从中央到地方，越来越多的财政性资金从“大投入”转变为“大撬动”，以政府投资基金的方式，遵循市场逻辑、用好市场杠杆，带动社会投资。数据显示，截至2024年上半年，我国共设立政府引导基金318支，资金总管理规模达到45186亿元。
（2）直投招商是指政府直接出资参与项目投资，通过股权投资等方式，吸引企业落户或扩大投资。该模式通过直接对接项目投资，便于管理和监督；对于优质项目，直投方式可以提升政府出资部分的收益。
（3）定增招商是直投招商的有益补充。政府通过参与上市公司定向增发，获得股票并带动募投项目落地，从而引导市场资源向地方支持的产业方向倾斜。该模式既可获得更为优质的项目资源，提升产业基金落地效率；又降低了资金风险，撬动社会资本投入。
（4）并购招商是政府通过并购地方原有企业或资源，引入新的要素资源，带动招商引资。该模式能够充分利用地方现有资源，快速形成产业集群；通过并购整合，提升地方产业的竞争力和影响力。

三大发力点
02. 场景化招商
场景化招商是指政府通过构建具体的应用场景，如围绕产业链及产业集群建设、基础设施建设等，展示新技术、新产品、新模式的实际应用效果，从而吸引相关企业前来投资合作。这种招商模式注重技术与市场的结合，通过真实场景的展示，降低企业的投资风险，提高投资意愿。

案例1：2022年6月起，重庆市着力推进以智慧城市应用场景开放推动软件产业发展、大数据等新一代信息技术产业的招商引资和企业培育工作，面向社会公开发布重庆市智慧城市建设应用场景清单。2023年，重庆市智慧城市建设应用场景清单先后发布46批，据统计，公开的应用场景超800个，总投资金额超140亿元。2024年，重庆市智慧城市建设应用场景清单公开发布继续开展，截至6月17日，已经开放34批540个应用场景，总投资估算近90亿元。
案例2：2024年湖南省商务厅联合省工信厅，面向重点园区和关键企业，征集、遴选形成了2024年湖南先进制造业应用场景需求信息清单、供给信息清单和场景案例清单，形成14类需求信息182条、6类供给信息123条、24家国家智能制造示范工厂揭榜单位的场景案例71个。在4月29日举办的“数据要素×”绿色低碳先进制造应用场景对接会上，湖南大数据交易所、湖南机械之家、菜鸟科技、德拓信息与其合作伙进行了现场签约。

三大发力点
03. 赋能招商
赋能招商包括两个层面内涵：
一是整合资源，搭建平台。通过优化并整合域内产业发展的多元化载体资源，特别是现代化厂房设施，以及涵盖优质劳动力、先进技术、实时信息、高效物流等关键要素资源，构建一个全方位、高效能的供需对接与交流平台。此平台不仅能够精准匹配企业需求与资源供给，还能通过信息共享、技术转移、人才流动及物流优化等手段，为企业注入强劲发展动力，全方位赋能企业成长与转型升级，推动整个区域产业生态的繁荣与可持续发展。
二是提供环境，优化条件。政府通过提升政务服务水平、完善基础设施、打造高水平产业配套、提升人才水平等方式，全流程多方位为企业提供良好的发展环境和条件，从而吸引企业前来投资兴业。这种招商模式注重政府服务能力的提升和产业发展环境的优化，通过在经营过程中降低企业成本，为企业的可持续健康发展赋能，从而增强企业的投资意愿和满意度。

案例：甘肃玉门政府买单做“减法” 让企业“降本降负、轻装上阵”
a) 通过五减一容缺提高行政效率，累计五批次取消各类证明事项209项，减少办事材料891项、办事环节1390个，容缺审批580项，各类审批时限在法定时限的基础上压减94.03%；
b) 创优10大举措（开展入园评估、优化企业开办、实行一表告知、四制两单机制、手续承包代办、规范中介市场、实行区域评估、实行风险管控、项目高效审批、“亲清监督”平台）护航项目全流程建设；
c) 公开12项事项（环境影响评价、水土保持方案、节能评估、压覆矿产资源证明、气候可行性论证、地震安全性评价、文物影响评价、交通影响评价、林地征用占用初审、占用草原用地核查、施工图审查及消防设计审查政府购买服务、减免工业园区项目基础设施配套费）实行政府购买服务，企业不再支付相关费用；
d) 2024年，发放工会消费券1100余万元，举办“乐享消费·惠购玉门”“五一乐购·惠享玉门”促消费活动，活动期间销售汽车857辆，实现销售额9720.84万元。

三大新趋势
01. 数字化招商
| 破除信息鸿沟，全面推进数字化招商
在招商过程中由于信息不对称，政府难以精准定位合适的招商对象，而企业也难以找到合适的发展地点。伴随云计算、大数据、人工智能、区块链等新技术、新应用的不断深入，数据驱动的精准招商将成为未来招商引资的重要趋势。
首先，建设招商数据库。将企业信息、企业投资信息，以及投资项目的基本信息、联系人、企业情况等，为招商工作提供了全面、实时的数据支持。
其次，建设产业链招商图谱，明确产业上下游关系，为招商工作提供清晰的路径和方向。
第三，通过海量企业数据的整合和关联分析，实现招商数据价值具象化，让招商人员能够更精准地识别潜在投资者，理解其投资偏好和需求，进而制定更具针对性的招商策略。
第四，互联网+招商。搭建数字化招商平台，通过线上展示、在线交流等方式，打破传统招商模式的地域限制，提高招商的便捷性和覆盖面。

政府侧，项目信息不对称是首要难题。新兴技术的快速迭代使政府难以迅速评估项目价值，大项目的真伪亦难以辨别，增加了决策风险。其次，企业资源分散与信息获取不足同样困扰政府。政府难以全面掌握优质企业的真实需求和投资意向，导致招商工作缺乏针对性，效率受限。
企业侧，信息获取与筛选的复杂性是企业面临的首要挑战。企业在海量信息中筛选出准确、可靠的投资环境、政策优惠和市场需求等信息，需要投入大量时间和资源，且存在信息不透明、不对称的风险。其次，选址决策的不确定性也是企业的一大困扰。不同地区的经济、文化、法律环境等差异显著，企业需综合考虑多方面因素，评估投资地点的长期潜力和风险，但这一过程往往充满不确定性。总之，企业的投资决策过程中需全面考虑信息获取、选址决策、投资成本、政策环境以及市场竞争等多方面因素，以确保投资决策的科学性和合理性。
总之，在数字化招商引领下，政府将更加注重数据的整合和分析，利用大数据和人工智能技术提升招商的精准度和效率。同时，数字化招商平台将进一步完善和普及，为投资者提供更加便捷、高效的投资渠道。

三大新趋势
02. 专业化招商
| 专注市场化运营，提升招商的专业化
从数字经济到元宇宙、从智慧城市到产业互联网、从光伏产业到生物医药，以新产业、新业态、新模式为代表的“三新”经济正在成为我国经济发展的重要组成部分。
从政府招商部门到各产业园区的管理者、建设运营者都需要形成与“三新”经济相匹配的认知。然而受制于成本及效率等因素影响，大部分园区无法构建一定数量的专业团队。
在这种情况下，积极构建专业招商团队成为未来招商引资的另一重要趋势。在实施策略上一般有政府成立专业招商公司和委托第三方专业招商服务公司两种方式。
（1）政府成立专业招商公司
首先，良好的品牌影响力、政府信誉保证和长期的稳定性是政府成立的专业招商公司的核心优势。同时公司与政府各部门之间的沟通协调也能保持顺畅，有助于快速解决项目落地过程中遇到的问题和障碍。
其次，公司通过组建一支由行业专家、市场分析员、谈判高手等组成的多元化、专业化的招商团队，能够精准把握市场需求和投资趋势，为投资者提供专业化的服务。
第三，公司专注于招商引资工作，能够集中精力开展市场调研、项目筛选、谈判签约等工作，提高招商效率和质量。通过成立专业招商公司，将招商引资这一政府职能转变为企业业务，地方政府能够确保招商活动既符合政策导向、体现政府意志，又能有效避免失控风险。

（2）委托第三方专业招商服务公司
第三方专业招商服务公司，即第三方公司，一般具备三大优势：
一是市场敏感度高。第三方公司通常对市场动态和投资趋势具有较高的敏感度。它们能够更准确地把握投资者的需求和偏好，为政府提供有针对性的招商建议和服务。
二是拥有专业招商能力。第三方公司拥有专业的招商团队和丰富的招商经验。它们能够运用多种招商手段和渠道，吸引更多的投资者和项目落地。同时，它们还具备较强的项目评估和风险防控能力，有助于政府筛选出高质量的投资项目。
三是具备灵活性与创新性。第三方公司通常具有灵活的运营机制和创新的招商模式，能够根据市场需求和政策变化及时调整招商策略，提高招商引资的效率和成功率。
政府通过购买服务形式与第三方公司合作，能充分发挥市场优势，利用社会资源享受到高效、优质的服务，实现招商工作的双赢。政府可以借助第三方公司的专业能力和市场资源来拓宽招商渠道、提升招商效果；而第三方公司则可以借助政府的政策支持和公信力来增强投资者的信心和认可度。

三大新趋势
03. 回归本质
| 回归本质：全面提升营商环境
资本招商是为企业提供资金，场景招商是为企业提供市场，赋能招商是帮助企业降低成本，但无论哪种方式核心还是“优惠”。随着市场竞争的日益激烈，以“优惠”为主导的招商模式已逐渐显露出其局限性。招商引资的本质，应当回归到全面提供优质的营商环境上来，通过优化服务、减轻企业负担、促进发展，吸引并留住优质企业和项目。以“环境”为主导的招商将是终极方向。
提升服务效能，增强企业获得感。营商环境的好坏，直接体现在政府服务的质量和效率上。政府应进一步简化审批流程，提高审批效率，减少企业“跑腿”次数；加强政策宣传和解读，确保企业能够及时、准确地了解政策信息；建立健全企业服务机制，为企业提供全方位、全生命周期的服务，增强企业的获得感和满意度。
强化法治保障，维护市场秩序。法治是营商环境的基石。政府应加强法治建设，完善法律法规体系，为企业提供公平、公正、透明的市场环境。加大对违法行为的打击力度，维护市场秩序和公平竞争；加强知识产权保护，激发企业创新活力；建立健全企业信用体系，完善守信激励和失信惩戒机制，营造诚信经营的良好氛围。
构建开放合作平台，拓宽企业发展空间。积极构建开放合作平台，为企业搭建交流合作的桥梁和纽带。通过举办各类展会、论坛等活动，促进企业之间的信息交流和资源共享；加强与国际组织、跨国公司的合作，引进先进技术和管理经验；推动产业链上下游企业的协同发展，形成产业集群效应。加强与高校、科研机构的合作，推动产学研深度融合，为企业输送更多创新型人才。

对政府来说，招商不是一场豪赌，也不是“业绩”盛宴，要以经济发展规律为前提，以互促共赢为原则，扎扎实实的研究产业和企业，找到好项目，打造企业生存和发展的优质环境。企业也需要摆脱“政策”依赖，回归经营本质，核心是选择怎样的地方能帮助企业实现经营的提升。在地方，一直以来喜欢把招商比作婚姻，好的婚姻是相互成就，实现彼此价值的提升，招商又何尝不是呢？

丨参考资料：
1、羊城晚报，投资来大湾区！最新财税、用地、金融、人才优惠政策都在这了.
https://new.qq.com/rain/a/20221221A08GGZ00
2、经济日报，招商引资切莫虎头蛇尾.
http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/ ... 0101_38849613.shtml
3、人民日报.用好政府投资基金（财经观）.
http://paper.people.com.cn/rmrbw ... b_20240819_2-18.htm