【2021年8月21日】朱青：陈共老师带我走上社会保障研究之路

白云载酒

【名家谈陈共先生】朱青：陈共老师带我走上社会保障研究之路

陈共老师带我走上社会保障研究之路——我国社会保障制度改革与发展问题研究

朱青

这篇文章是近10年前我为祝贺我的导师陈共先生八十五岁寿辰而撰写的。不想，还不到十年，他老人家就永远离开了我们。今天推出此文以表达我们对陈共老师的悼念和哀思。

一、我是怎样走上社会保障研究之路

我是从20世纪80年代中期开始研究社会保障问题的，在国内的学者中，属于较早研究社会保障问题的一代人。这还要感谢我的硕士、博士生导师陈共教授，是他老人家较早地把我带入到社会保障的研究领域。


1984年，我考入中国人民大学财政系（现财政金融学院）攻读财政学硕士学位，师从陈共老师。当时的学制是三年，到了1986年也就是“研二”后期，研究生的课程学习已经基本结束，系里要求我们确定硕士学位论文的题目，这时陈老师找我谈了一次话。记得陈老师当时是这样教导我的：现在一些财政热点问题如中央和地方的财政关系、财政赤字等等研究的人很多，成果也很多，而社会保障尤其是养老社会保险制度改革是个新课题，值得研究的问题很多，而且它涉及到国民经济的方方面面，你能不能在这个领域搞出点东西来？


当时，我国养老社会保险制度改革刚开始启动，国家在江苏无锡、四川自贡等几个城市搞了改革试点，各地的改革做法各不相同，很多改革经验需要总结，而且更需要在改革试点的基础上摸索出我国未来养老社会保险制度乃至整个社会保障制度发展的方向。陈老师的点拨对我启发很大。我是个爱接受挑战的人，很愿意探索一些新的问题，既然导师说社会保障制度改革是个新课题，很值得研究，那就按导师说的去做，争取在这个领域搞出点东西出来！硕士论文的研究方向确定之后，陈老师要求我去做两项工作：一是到无锡和自贡去进行社会调查，实地了解我国养老社会保险制度改革的具体进程，发现问题，研究问题；二是介绍我到财政部综合司工资处去实习（财政部在上个世纪90年代成立社会保障司之前，综合司的工资处负责社会保障事务），接触并参与社会保障尤其是养老社会保险制度改革的具体工作。


这两项工作对我完成硕士学位论文帮助很大，使我在感性上对社会保障制度改革问题有了较深入的理解。在社会调查和实习的基础上，我顺利地完成了我的硕士学位论文，并从此走上了社会保障问题的研究之路。1990年，我与财政部综合司两位同志合著的《社会保障初论》在中国财政经济出版社出版，这是我国较早的一本研究社会保障问题的学术著作。以后，我在硕士论文的基础上，又陆续发表了一些关于社会保障改革问题的学术论文，并于2000年在中国财政经济出版社出版了我的第一部专著《中国养老保险制度改革：理论与实践》。

1998年，我开始在人大财政金融学院读在职博士，仍有幸师从陈共老师。在这之前，我于1996年至1997年在美国纽约州立大学（布法罗分校）管理学院做访问学者，研究的课题是国际税收。读博以后，博士论文的选题一度举棋不定。如果做国际税收方面的研究，对我的教学工作肯定会有帮助（当时我在校内给本科生和研究生主讲国际税收课程）；但到了世纪之交，我国的社会保障制度改革已经历了十多个年头，进入攻坚阶段，面临着许多问题，需要学者在理论上对其加以深入的研究。这时，陈老师鼓励我继续研究养老制度的改革问题，并建议我把养老金问题放到财政、金融体系乃至整个国民经济中进行研究，找几个重大问题例如财政与养老社会保险的关系、养老社会保险制度的筹资模式、开征社会保险税、发展企业补充养老保险制度等加以攻关性研究。我听从了陈老师的意见，继续在养老保险领域“耕耘”了三年，并以《养老金制度的经济分析与运作分析》为题完成了我的博士学位论文。现在回想起来，我之所以能在社会保障特别是养老保险领域取得一些研究成果，离不开陈老师对我的教诲和点拨，是他老人家把我带入到社会保障的研究之路。

二、如何认识我国社会保障制度的改革和完善

我国社会保障制度改革是从20世纪80年代中期开始的，到现在已经走过了二十多个年头。在这期间，党和国家十分重视社会保障制度的改革，但在不同的历史阶段，由于当时的社会经济环境，人们对社会保障制度的改革和完善认识不同，赋予其的使命和任务也不同。这段认识过程大体可以分为三个阶段：


(1) 从20世纪80年代中期到上个世纪末，社会保障制度的改革与完善被视为是经济体制改革的配套措施，社会保障制度改革的主要目的是要为经济体制改革服务。


我国社会保障制度的建立起于新中国成立后不久的1951年。1951年2月，中华人民共和国政务院（国务院的前身）颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定从1951年3月1日起符合条例规定的企业（有工人和职员一百人以上的企业）都要参加劳动保险（即现在的社会保险），企业的行政或资方应按工人、职员工资总额的3%缴纳劳动保险金，由企业的工会对其进行管理，其中70%留给基层工会用于支付各种劳动保险待遇，30%上缴全国总工会，由总工会在全国范围内调剂使用；而工人和职员在发生了生、老、病、残、死等经济事故时可以领取劳动保险费。到了1958年，劳动保险制度已在各行各业的国有企业和一部分大集体企业初步建成。应当说，1951年的劳动保险条例及其实施细则奠定了我国社会保障制度基础。但由于当时规定劳动保险制度的运行由企业的行政或资方会同企业工会组织来完成，而到了“文化大革命”初期工会组织被撤销，所以到了1969年2月财政部不得不下发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定企业的养老、医疗、疾病、伤残等方面的开支在营业外支出中列支，实报实销。


在这种制度下，企业职工的生老病死实质上要由企业来负担，“这样，社会保险就变成了‘企业保险’”。在经济改革之前，这种转变对企业来说影响不大，因为当时国有企业一统天下，而国家和国有企业之间的财政关系又实行“统收统支”。这时，企业即使在养老、医疗等方面负担很重，也不会影响其自身的经济利益。但经济改革后，国家与国有企业之间的财政关系开始发生变化：1979年实行企业利润留成制度；1983年和1984年分别对国有企业实行了两步“利改税”。改革以后，国有企业实现的利润以所得税和调节税的形式先上缴财政，其余的则可以留归企业建立生产发展基金、职工福利基金、奖励基金等，从而使企业的留利水平与企业的生产发展和职工福利水平息息相关。在这种情况下，退休费用完全由企业在营业外支出列支的费用筹集办法就会造成新、老企业之间养老负担畸轻畸重的局面：那些新建立的企业由于没有退休费负担，盈利水平就可能很高；而那些退休职工较多的老企业即使经济效益较好，但由于退休负担过重，也会减少盈利甚至由盈变亏。总之，当时的企业养老制度已严重影响到了企业之间的公平竞争，从而给国有企业的改革设置了障碍。此外，原有的劳动保险制度只覆盖国有企业和一些大的集体企业，而且经济改革后逐渐发展起来的私营企业、外资企业、个体工商户等经济成分并不在制度的覆盖范围之内。


“因为这一制度，国有企业职工产生了极强的安全感，他们有理由对在其他所有制单位就业的机会不屑一顾。”显然，这种制度对发展多种经济形式并存的所有制结构是十分不利的。随着人口的不断老化，养老保险制度与经济体制改革的目标发生越来越大的矛盾和冲突，从而最终引发20世纪80年代中后期开始的养老社会保险制度的改革。这一点从当时党的文件中也可以清楚地看出。在1992年10月召开的党的“十四大”报告中，社会保障制度改革是作为建立社会主义市场经济体制的一个重要环节而被提出的。该报告指出，围绕社会主义市场经济体制的建立，加快经济改革步伐，要认真抓好几个相互联系的重要环节，其中之一就是“深化分配制度和社会保障制度的改革”。在1997年9月召开的党的“十五大”的报告中，“建立社会保障体系”的内容也是放在第五章“经济体制改革和经济发展战略”的第二节“加快推进国有企业改革”中作为“积极推进各项配套改革”的一项措施来阐述的。


(2) 从本世纪初到党的“十七大”召开前，社会保障制度的改革和完善被视为是维护社会稳定的重要举措。


中国的经济改革是从1978年开始的。这场以市场化为导向的经济改革在短短的一二十年内迅速提高了国家的整体经济效率，到本世纪初，我国的国内生产总值达到95933亿元，经济总量已居世界第六位；人均国内生产总值在1980年到2000年的二十年中也翻了两番。但经济改革在经济效率方面取得巨大成就的同时，也在社会公平方面引发了一些问题，这些问题突出表现在社会成员之间的收入差距迅速拉大，收入分配的基尼系数出现了大幅度提高。根据世界银行提供的数据，到2005年，中国居民收入的基尼系数已经高达0.45，超过了所谓的国际警戒线。收入分配状况恶化，必然导致社会的不稳定。据统计，我国刑事案件中抢劫的立案数1988年仅为3.63万起，而到1998年则增加到17.51万起。本来，收入分配是个经济问题，但如果处理不好，就会引发社会矛盾，甚至带来政治问题。解决收入分配不公的经济手段一是个人所得税，二是社会保障制度。


政府可以通过养老、医疗、失业、低保等社会保障计划向丧失劳动能力或失去就业机会的社会成员提供各种津贴，可以提高这部分低收入群体的收入水平，达到改善收入分配境况的目的。由于到本世纪初我国的经济改革已经历了二十多年，收入分配不公所引发的社会矛盾也已积累到一定的程度，所以从这个时期开始，国家非常重视社会保障制度的“社会稳定器”功能，并把社会保障制度的改革和完善与社会稳定紧密地联系起来。正如陈共教授所指出的：“随着市场化经济体制改革步伐的加快，各项改革都尖锐地触及社会保障问题。‘铁饭碗’被打破，下岗、失业和离退休人员增多，人口老龄化趋势加快，居民收入差距拉大，公费医疗的浪费与低效率现象严重，总之，经济改革的深化，把建立一个社会化的社会保障体系的任务，急切地推上改革的日程”。2001年《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》就指出，“完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展和稳定的全局”；2002年11月党的“十六大”报告也提出，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。


(3) 从2007年党的“十七大”以后，完善社会保障制度成为党和国家着力保障和改善民生的重要手段。


党的“十七大”提出了科学发展观，而科学发展观的核心就是要以人为本。所谓“以人为本”，就是要“尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”“十七大”报告实际上提出了一个“执政为民、关注民生”的执政理念，据此有人提出我国的“民生时代”已经来临。既然要关注民生，政府就不能不考虑那些由于各种经济事故（生、老、病、死、失业等）而极易面临经济风险或生活困难的社会成员。而且，这部分群体在经济上多属于弱者，更需要政府的关照和帮助。这样，完善社会保障制度也就成了保障和改善民生的题中之意。所以，“十七大”报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，……努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”，并要求“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。“十七大”以后，党和国家的重要文件中，基本上都是从民生角度来提及社会保障制度的。例如，《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中，第三十三章“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”就是放在纲要的第八篇“改善民生，建立健全基本公共服务体系”中加以论述的。


其实，分析我国社会保障制度的改革与完善，还应有一个视角，那就是更好地满足社会公共需要。陈共教授编著的《财政学》第六章第一节在论述社会保障支出时，就是从这个经济学视角来看待社会保障制度的。陈老师认为，在现代社会中，劳动者对政府提供养老金、医疗、伤残补贴等社会保障津贴的需求属于社会公共需要的重要组成部分，而且劳动者在发生生老病死等经济事故时能从政府那里得到社会保障帮助也是劳动者的一种权利。我认为，从这两个角度来看待社会保障制度，对于我们认识当前我国社会保障制度的改革和完善有很重要的意义。首先，如果把人民群众（广大的劳动者）对社会保障制度的需求看做是社会公共需要，那么政府提供的社会保障制度就应当是一种公共产品（服务）。实际上，在西方国家经济学或公共财政教科书中，也都是把社会保障作为公共产品来看待的。在这种认识下，我们可以把社会保障制度的改革和完善看做是政府优化公共产品提供的过程，目的是为了更好地满足社会的公共需要。而从经济学角度看，满足公共需要是政府存在的天职。这样看来，当前我国政府下大力气来抓社会保障制度的完善，财政支出不断地向社会保障方面倾斜，是十分必要的，也是政府的职责所在。党的“十七大”报告中多次提到公共服务问题，如“扩大公共服务”、“公共服务均等化”等，其实也就是从社会公共需要的角度来看问题的。


其次，人民群众有享受社会保障的权利。从这个角度看问题，那么，政府完善社会保障制度，向更多的人提供更高水平的社会保障待遇，就不应当被看作是一种“施舍”，而是保障人民群众行使其基本权利的过程。实际上，我国《宪法》第四十五条已经明确了公民享受社会保障的权利，即：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”根据这种“权利观”，政府提供的社会保障就不能只有一部分人能够享受，而必须是人人有份。党的“十七大”报告中“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的提法，实际上就是这种“权利观”的体现。

三、我国社会保障制度进一步完善的目标

在陈老师《财政学（第六版）》中，明确了我国社会保障制度未来不断完善的目标。这些目标反映了党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中有关社会保障发展目标的基本设想。随着近年来我国社会经济的不断发展以及政府财政实力的逐渐加强，特别是“十七大”提出的“科学发展观”和“关注民生”的理念不断深入人心，党和国家对未来我国社会保障制度的完善和发展又有了一些新的规划和要求。


《决定》提出的社会保障制度完善的目标包括：(1) 适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。(2) 多渠道筹集社会保障基金，加强基金监管，保证社会保险基金保值增值。(3) 完善企业职工基本养老保险制度，强化保险基金统筹部分征缴，逐步做实个人账户，积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹。加快机关事业单位养老保险制度改革。逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。(4) 完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，发展社会医疗救助。加快推进新型农村合作医疗。(5) 推进失业、工伤、生育保险制度建设。加快建立适应农民工特点的社会保障制度。(6) 加强对困难群众的救助，完善城市低保、农村五保供养、特困户救助、灾民救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度。完善优抚安置政策。发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利。发扬人道主义精神，发展残疾人事业，保障残疾人合法权益。(7) 发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用。


党的“十七大”报告在《决定》的基础上，又提出了完善我国社会保障制度的一些新的目标，其中也有一些新的表述。例如：第一，“十七大”报告要求“加快”完善我国的社会保障体系，而十六届六中全会的《决定》只提出“完善”。第二，“十七大”报告提出我国社会保障体系构建的目标是“覆盖城乡”，而在《决定》当中还提的是在“有条件的地方”探索建立多种形式的农村养老保险制度。第三，《决定》把慈善事业作为社会保障体系的需要组成部分，如提出“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”；而“十七大”报告则明确慈善事业和商业保险一道，只是社会保障体系的补充。第四，“十七大”报告提出了未来完善社会保障制度要重点抓“基本养老、基本医疗、最低生活保障制度”三大项目，而《决定》并没有明确社会保障制度发展的项目重点。第五，《决定》只提出要提高社会保险的统筹层次，而“十七大”报告则进一步要求“制定全国统一的社会保险关系转续办法”。第六，《决定》只提出要“完善城市低保”和“逐步建立农村最低生活保障制度”，而“十七大”报告中明确提出完善城乡居民最低生活保障制度的目标是“逐步提高保障水平”。第七，《决定》明确要求基本养老保险要“逐步做实个人账户”，但“十七大”报告并没有提出这个要求。第八，《决定》只提出多渠道“筹集”社会保障基金，而“十七大”报告则要求采取多种方式“充实”社会保障基金。


我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）第三十三章“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”进一步指出了未来五年（2011年至2015年）我国社会保障制度完善的方向。与“十七大”报告中的内容相比，《纲要》提出的完善我国社会保障制度新的要求是：第一，不仅要加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，而且还要“稳步提高保障水平”。第二，“十七大”报告提出要探索建立新型农村社会养老保险制度（新农保），而《纲要》则明确要求实现新型农村社会养老保险制度的“全覆盖”，即所有农民都要享有基本养老保险制度。第三，“十七大”报告只提出“提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法”，而《纲要》明确要求在“十二五”期间“实现基础养老金全国统筹”。第四，《决定》和“十七大”报告都要求为农民单独建立养老保障制度，但《纲要》提出“逐步推进城乡养老保障制度有效衔接”，即做到城市居民和农村居民养老保障制度的一体化。第五，《决定》和“十七大”报告都提出过社会保险基金保值增值的问题，但《纲要》明确提出了“积极稳妥推进养老基金投资运营”的问题。第六，《纲要》对完善城乡“低保”制度提出了进一步的要求，即“健全低保标准动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平”，而且还要求“加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接”。第七，在社会福利方面，《纲要》提出“推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平”。

四、完善我国社会保障制度需要注意研究的几个问题

陈共老师的《财政学（第六版）》在“我国社会保障制度进一步完善的目标和问题”中提出了三个十分值得研究的制度设计问题，即：养老保险的筹资模式、开征社会保险税以及为广大的农村人口建立社会保障制度。这些问题的研究和解决直接关系到我国社会保障制度的平稳发展和不断完善。


(一) 基本养老保险的筹资模式
我国的基本养老保险制度实行什么样的筹资模式，是现收现付式还是基金式？这个问题在理论界长期存在着争论，在实践中也存在着理想与现实的矛盾。具体到我国“统账结合”的基本养老保险，如果实行基金式，那么个人账户就要做实。所谓“统账结合”，就是基本养老基金分为两块：社会统筹基金和个人账户基金。按照目前规定，企业单位为职工按工资总额20%缴纳的养老保险费要进入社会统筹基金，而职工个人按工资8%缴纳的养老保险费进入个人账户基金。这种制度设计的考虑是：政府用社会统筹基金支付当期已经退休职工的养老金，而个人账户基金里的资金将用于投资，保值增值，以便未来用其支付退休职工（即目前的在职职工）的养老金。但问题时，一些地区退休职工多，退休费用支出的规模大，20%的缴费规模不能够满足当期养老金的支出需要。


解决这个问题有两个选择：一是提高企业的缴费比例，但如果这么做势必增加企业的劳动力成本，不利于解决就业问题；二是动用个人账户基金里的钱，让其中的一部分或全部资金也用于支付当期退休职工的养老金。如果选择后者，个人账户基金必然会出现所谓的“空账”，即“只有账，没有钱”。很多人担心，在人口老化的情况下，如果当前的在职职工不在个人账户基金里存足够的钱，那么一旦他们几十年后退休，他们的养老费用就要由后代负担，而后代的工作人口会随着人口年龄结构的变化而不断下降，以至未来的工作人口无力负担老年人沉重的养老负担。沿着这个思维逻辑，人们主张目前的年轻人（在职职工）赶紧在个人账户基金中自己存钱，等几十年后退休时动用自己个人账户的资金进行消费，不给后代增加负担。这就是个人账户“做实”的理论依据。但在现实中，做实个人账户的矛盾也是存在的。陈共教授在《财政学（第六版）》中指出：“如果不再用个人账户缴费收入补充当期养老金开支，当期社会统筹基金与当期养老金支付之间会存在很大的缺口，这个缺口实际上是当前养老保险制度的一笔隐性债务，那么这笔隐性债务应当由什么资金来化解？这个缺口应当由谁来补足呢？”陈老师在教材中提出了现实中“做实”个人账户最大的工作难点。从2001年起，国家先后在一些地区搞了“做实”个人账户的试点，其基本做法就是财政（包括中央财政和地方财政）掏钱做实。但正如陈老师在教材中所指出的：“填实‘空账’措施一旦推广到全国，则必须寻求切实可行的、可靠的资金来源。”当前国家的财政收入确实比过去充裕多了，2011年已突破10万亿元（达到103740亿元），但是，也应当看到，当前财政在“民生时代”所面临的民生支出压力也越来越大，财政在许多民生支出方面面临着巨大的需求压力而仍然“心有余而力不足”。例如，2011年，全国财政支出同比增长了21.2%，但其中用于社会保障和就业的支出比上年仅增长了22%，仅高于财政支出平均增幅0.8个百分点。当然，我们不能据此就说财政不重视民生，因为当年财政用于教育的支出同比增长了28.4%，用于医疗卫生的支出同比增长了32.5%，用于住房保障的支出同比增长了60.8%，增幅都远高于财政支出的平均增幅(21.2%)和财政收入的增幅(24.8%)。上述情况说明，目前财政民生支出的项目之间存在着很强的竞争性，财政资金并没有充裕到可以面面俱到地保证各项民生支出的资金需要，从某种意义上说，仍处于“捉襟见肘”的状况。在这种境况下，让财政拿出很大一部分资金去“做实”个人账户，确实存在着需要与可能、长期利益与短期利益之间的矛盾。


“做实”个人账户还有一个问题需要考虑，就是个人账户基金里的资金如何保值增值？由于当前一部分试点地区个人账户已经全部或部分做实，所以基本养老保险基金的储备规模达到了近2万亿。按照目前的规定，基本养老保险基金的结余只能买国债或存银行，不能进行其他投资。这在物价不断上涨的情况下，2万亿的基本养老保险基金不要说增值，就是保值也很难做到（2011年通货膨胀率为5.4%，高于3.5%一年期的定期存款利率）。在这种情况下，一些同志主张基本养老保险基金可以拿出一部分资金入股市（当然是通过一定的机构间接入市），但是这又面临如何规避股市的投资风险？有人根据全国社会保障基金理事会从成立到2010年底年均投资收益率9.17%的业绩，提出基本养老保险基金入股市可以取得较高的收益，没有什么风险，因此主张基本养老保险基金入市。但这种做法没有解决一旦基本养老保险基金入市出现亏损，谁来承担和弥补这个亏损的问题。而在目前我国资本市场不规范、不完善的情况下，股票投资（包括基金投资）是有很大的风险的。其实，美国的基本养老基金也面临这个问题。


美国的基本养老基金（OASDI）目前实行部分基金式，储备基金的规模很大，但美国联邦政府规定，基本养老保险基金只能买国债（美国银行是私人银行，存银行也有风险），投资收益率也较低（低于股票的长期收益率）。在克林顿时期，美国成立了一个社会保障改革委员会，当时也有委员提出要让社会保障基金入市，获取资本市场的高收益，以解决未来美国社会保障资金不足的问题。但这种观点立即遭到了很多人的反对，反对的主要理由就是股市投资会面临风险。美国耶鲁大学著名的金融学教授希勒在《金融新秩序》一书中指出：“很多人似乎认为，我们从金融市场的历史中得来的智慧是，股市长期来看会提供每年12%的回报，因此强迫社会保障参与者投资股市，将有效地化解社保体系的预算问题。这不是金融智慧，它只是简单地打赌股市的将来还会拥有过去那样的好运。”


其实，如果我国的基本养老保险基金继续实行现收现付式，个人账户不做实，那么就不会出现当前这种纠结的局面。那么，在现收现付模式下，我国今后的养老保险制度是否会面临破产的境地？回答是否定的。因为，只要未来的劳动生产率不断提高，职工的工资不断增长，那么，即使今后基本养老保险的缴费率有所提高，未来的在职职工也是可以承受的。目前政策的关键，是如何提高未来人口的劳动生产率。


(二) 开征社会保险税
社会保险在我国目前有养老、医疗、失业、工伤和生育五个险种，它们主要是靠企业和职工个人缴费进行筹资（其中工伤和生育险全部由企业缴费），一些地区的基本养老保险还需要中央和地方财政的拨款进行补贴（2010年各级财政补贴基本养老保险基金共计1954亿元）。社会保险缴费目前在20多个省市是地方税务部门征收的，而在其他地区则是由劳动保障部门负责征收。即使是在税务部门征收的地区，社会保险费也是由劳动保障部门委托税务机关征收。“无论由哪个部门征收，社会保险费目前还不是一种税收。既然不是税收，社会保险费就不适用于税收征收征管法的相关规定。”由于社会保险没有实行“费改税”，所以在《社会保险法》实施之前，拖欠或偷逃社会保险费的情况在我国比较普遍。据此，学术界很多同志主张将社会保险费改为社会保险税，由税务机关负责征收（不是受托代征），适用税收征管法；企业如果不缴纳，税务机关可以对其采取税收保全、强制执行和限制离境等措施，从而可以更有利于社会保险费用的收缴，保证社会保险制度的顺利实施。陈老师的《财政学》教材也是持有这种观点的。


2011年7月1日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》开始实施。《社会保险法》第六十三条明确规定，用人单位逾期未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构“可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”应当说，《社会保险法》实施后，社会保险费的征收在法律上得到了很大的保障。在这种情况下，社会保险的“费改税”是否仍然必要？我认为，从以下两点原因看，社会保险“费改税”的必要性还是存在的：


第一，将社会保险税（费）与政府的一般税收通盘考虑是目前国际上的一种趋势。社会保险计划是由政府举办的，它如同政府的其他公共项目一样，也要由政府提供资金，只不过它是由企业和个人的专项缴费（税）收入进行筹资，而一般的政府项目是由所得税、增值税等一般税收收入筹资的。由于社会保险计划与政府的关系，所以在许多国家政府财政都是社会保险计划的最终财力后盾。目前在发达国家中，实行社会保险计划而听任社会保险计划在财力上自求平衡、政府不承担任何补贴责任的国家只有美国。由于老年、遗属和残疾保险计划（OASDI）津贴的替代率较低以及覆盖面较宽等原因，美国目前社会保险税的税率很低，雇主和雇员的税率均不超过6%，与欧洲国家相比还有一定的提升空间，所以美国在人口老化的情况下一直是靠提高社会保险税率的办法来应付公共养老金等支出的增长压力，而没有动用政府一般预算资金对社会保险计划进行补贴。


但欧洲国家的情况就不同。由于这些国家人口老化程度较高，养老金等社会保险津贴的支付也比较慷慨，所以社会保险的缴费率（税率）已经相当之高，有的国家仅雇主的缴费率就已经超过了30%，有的甚至达到了40%。这种状况造成了这些国家劳动力的税负过高，从而严重影响了劳动力市场的供求平衡。在这种情况下，许多国家开始考虑将社会保险的筹资渠道转向对消费课征的增值税（如德国）或对资本等课征的所得税（如荷兰），以平衡劳动、资本和消费三个税基之间的税负。我国目前经济发展的优势之一是劳动力价格较低，这也是吸引外资的一个重要条件。但目前我国五大社会保险的总和缴费率已经很高，仅企业的缴费率就接近或超过了30%（各个地区不同）。如果随着人口老化进一步提高社会保险的缴费率，势必会造成我国劳动力成本不断攀升，从而影响我国的就业形势和劳动力成本低的经济发展优势。因此，我国应当借鉴其他国家的经验，通过对资本和消费的课税来解决社会保险计划资金需求不断增长的问题。也就是说，我们要跳出社会保险缴费这个圈子来考虑社会保险计划的筹资问题。这样就有必要把政府财政与社会保险计划更紧密地联系起来，进而也要求人们将社会保险缴费放在政府税收的大视野里通盘进行考虑，而不应再“就社保费论社保费”了。从发达国家的实际情况来看，凡是社会保险税（费）征收规模较大的国家，其一般税收的征收规模往往就较小，二者之间有一个互替的关系。这说明社会保险税（费）与政府一般税收之间是有内在联系的，它们对于政府筹资的意义十分相近。从这个意义上看，如果我国将社会保险费改成社会保险税并纳入政府的预算进行管理，则更有利于国家制定财政的整体发展规划和各项税收政策。


第二，社会保险费改为税，由税务机关名正言顺地征收而不是代征，可以提高征收效率。一是，税务机关拥有一支专业的征收队伍（包括征收和稽查人员），其规模足以完成社会保险费的征收任务。特别是近年来国家实施了金税工程（目前金税工程三期已经启动），大大提高了税务部门的信息化征管水平。二是，社会保险费（税）是对企业的工资总额按一定比例课征的，而税务部门在课征企业所得税和个人所得税的过程中都需要掌握企业的工资发放情况，这样税务部门征收社会保险费（税）就具有十分便利的条件。例如：企业所得税法规定，企业发放的工资可以税前扣除，这样企业在纳税申报时就要向税务机关如实申报当年的工资发放情况；另外，个人所得税法规定，企业在向职工发放工资时负有个人所得税的代扣代缴义务，并负有向税务机关全员全额申报职工收入的义务。


(三) 如何解决农村人口的社会保障问题
尽管近年来国家在广大的农村地区推行“新农合”和“新农保”，但相对于城市职工的社会保障而言，农民的社会保障待遇还是比较低的。例如，农民在省级医院住院的费用报销比例基本上还在70%以下；农民60岁以后每月从政府得到的基础养老金全国平均也仅为70元左右。“显然，建立健全农村的养老、医疗保障制度，已成为我国发展和完善社会保障制度的当务之急。”鉴于农村人口的收入水平较低，所以目前大幅度提高农村居民的社会保障水平很难做到。陈老师在《财政学》教材中提出的解决农村社会保障制度的基本思路是“既不可操之过急，也不应任其自然发展，必须在加强新农村建设的过程中，不失时机地有计划、有步骤地开展农村的各项社会保障事业”，我认为这是符合中国实际的。目前无论是“新农合”还是“新农保”，都是自愿性计划，农民自愿参加。在这种制度下，参保率之所以都高达90%以上，主要是因为财政给予大量补助。例如，2012年，卫生部要求“新农合”的人均筹资水平达到300元左右，其中农民个人负担50元，政府财政负担250元。目前就是靠财政补助的“吸引力”来鼓励农民积极参加养老和医疗的社会保障计划。但这种自愿性也带来了许多问题，突出一点就是所谓的“逆向选择”。有些人年轻或身体好时就选择不参合，而一旦身体出了问题马上参加“新农合”去享受报销待遇。在自愿原则下，高的参保率需要基层干部做大量的工作，成本很高。所以，“新农合”和“新农保”今后都面临一个由自愿转向强制的问题。二者一旦转向强制，实际上就成为了社会保险计划。


另外，从长远来看，城市职工的社会保险与农村居民的社会保险是分立还是合二为一？从城市化的发展方向上看，今后的城市化水平会不断提高（据有关部门预测每年会提高1个百分点）。根据中国社会科学院2012年《社会蓝皮书》提供的数据，2011年中国历史上第一次城市人口超过乡村人口，城市化水平已超过50%。所以，未来当农村人口降低到一定比例以后，农村居民的收入水平也会比现在大幅度提高。届时，为了实现公共服务的均等化，统一城乡居民的社会保障制度，从必要性和可能性上看都是存在的。这也正是发达国家在社会保障制度完善方面所走过的道路。

文章摘选《陈共教授教学人生》，中国人民大学出版社，2017年2月出版。文章作者：朱青，中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师、我国著名税务专家。中国税务学会副会长、中国国际税收研究会学术委员会副主任、中国财政学会常务理事、中国社会保障学会理事、中国人民大学财税研究所首席教授。

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