专访朱青教授：以规范精准的税收优惠政策更好服务高质量发展

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专访朱青教授：以规范精准的税收优惠政策更好服务高质量发展

来源：中国税务杂志社
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《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。税收优惠政策作为宏观调控的重要手段，在促进经济平稳健康发展、推动高质量发展等方面发挥出积极作用。对税收优惠政策予以规范，既是保障税收收入职能的客观需要，也是确保税制统一、税负公平的内在要求。

怎样理解规范税收优惠政策的重要意义？应重点从哪些方面发力进一步规范税收优惠政策？如何让税收优惠政策更加精准发挥作用？围绕这些问题，《中国税务》专访了中国人民大学财税研究所首席教授朱青。

1、规范税收优惠政策，助力全国统一大市场建设
《中国税务》：党的二十届三中全会和今年政府工作报告均对规范税收优惠政策提出要求，这是基于怎样的现实背景？
朱青：党中央作出“规范税收优惠政策”这一重要战略部署主要目的是叫停和禁止各地利用违法或违规的税收优惠来招商引资。这点在党的二十届三中全会审议通过的《决定》中有明确表述，即“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”。税收优惠是政府手中重要的政策工具，但政府出台税收优惠措施必须符合法律程序。我国立法法第十一条规定，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律；第八十二条也规定，地方不能对第十一条规定的事项制定地方性法规。目前一些地方利用所谓“税收返还”招商引资，降低了纳税人的实际税率，影响了“税率的确定”，实际上是违反立法法的行为，必须予以纠正和制止。

《中国税务》：规范税收优惠政策对于当前经济社会发展具有怎样的意义？
朱青：规范税收优惠政策主要有两大意义。
一是构建全国统一大市场的需要。我国国土辽阔人口众多，具有构建全国统一大市场的客观基础，但如果各地“画地为牢”“以邻为壑”，搞地方保护和市场分割，全国统一大市场就难以建成。所以党的二十届三中全会关于构建全国统一大市场明确提出了“推动市场基础制度规则统一”“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”等要求。规范税收优惠政策正是要在税收层面清理和废除妨碍全国统一大市场形成的因素，对于构建全国统一大市场有着重要的促进作用。
二是提高地方财政能力的需要。根据财政部数据，2024年全国一般公共预算支出中，地方财政支出占比约85.7%。因此，地方财力是否充裕，对于政府提供公共服务至关重要。近些年，由于我国经济持续回升向好的基础还不够稳固，加之政府出台了一系列大规模减税降费政策，我国的宏观税负从2012年的18.7%逐步降至2024年的约13%。一些地区为了招商引资违规出台“税收返还”政策，从而使政府真正能够动用的财力更为有限。这些都直接影响到政府履行职责的能力和对民生的支出。例如，2016至2023年我国一般公共预算教育支出、社会保障与就业支出年均增长分别为5.7%、9.2%，而2024年这两项支出仅分别增长2%、5.6%。可见，违法违规的税收优惠政策已经对各地的财政支出能力造成了明显影响。党的二十届三中全会提出“增加地方自主财力”，如果不规范税收优惠政策，税务部门好不容易征收上来的税款又通过一些不合规的方式“返还”回去，这样地方的税收收入得而复失，无法形成真正的自主财力。

《中国税务》：规范税收优惠政策应重点从哪些方面发力？
朱青：“规范”就是依法办事，就是要落实税收法定，不能“政出多门”、自作主张。对此，首要的是各级地方政府要提高政治站位，充分认识和深刻理解规范税收优惠政策的必要性和重要意义，从构建全国统一大市场的高度对待这一问题。其次，充分发挥审计部门的督促作用也十分重要。2024年1月的全国审计工作会议首次要求“深入揭示一些地方招商引资中违规出台‘小政策’、形成‘税收洼地’等问题，严肃查处违规返税乱象”，这种审计的高压势态应当持续下去。此外，一些地方已不允许向有关部门提供企业具体的纳税数据，在技术上和管理上堵住有关部门将各种补贴与实际纳税额挂钩的通道，这种做法也值得推广。

2、聚焦重点领域和关键环节，促进税收优惠政策精准发挥作用
《中国税务》：党的二十届三中全会强调“完善对重点领域和关键环节支持机制”。在您看来，“重点领域和关键环节”包括哪些方面？又应如何促进税收优惠政策精准发挥作用？
朱青：党的二十届三中全会所要杜绝的是不规范的税收优惠，说白了就是那些地方自己搞的减免税“土政策”。而国家法律法规给予的税收优惠必须继续让纳税人享受到位。目前我国税收优惠政策数量众多、十分繁杂，应当认真进行清理，有些过时的或者容易造成政策漏洞的要及时废止。
税收优惠政策必须结合国家的大政方针，顺应国家发展的大方向，聚焦解决国家的燃眉之急。例如，国家提出加快发展新质生产力，税收优惠就应当多向技术研发和技术创新领域倾斜，在这方面我国已经出台了研发费用加计扣除、集成电路和软件企业税收优惠等政策，这些政策还应不断完善，更好服务新质生产力发展。再如，目前我国就业压力较大，国家统计局公布的2025年第一季度全国城镇调查失业率平均值为5.3%，随着高校应届毕业生人数的持续增加以及人工智能逐步取代一些工作岗位，国家亟须研究出台一些鼓励就业的税收优惠政策。还有就是鼓励生育，目前我国人口出生率不断下降，人口老龄化进一步加深，虽然个人所得税已经设立了子女教育、3岁以下婴幼儿照护等专项附加扣除，但相关扣除项目和扣除标准还有优化空间。
总之，世界各国税法中都有一定的税收优惠政策，但税收优惠毕竟会减少税收收入，所以应当把它视作一种稀缺资源，切不可过多过滥。特别是税收优惠与税收漏洞很多时候往往是一个问题的两个方面，有些税收漏洞就是由税收优惠政策造成的，所以国家在制定税收优惠政策时必须慎之又慎。

《中国税务》：如何通盘合理把握增税减税，统筹好“增”与“减”的关系？
朱青：2012年以来我国的宏观税负一直呈下降趋势，当前宏观税负已处于较低水平。党的十八届三中全会明确指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，而税收又是财政的主要收入来源。随着宏观税负的下降，我国税收收入占一般公共预算支出的比重也在下降，2012年高达79.8%，2024年已降至61.5%。所以，当前已不再具备大规模减税的条件，反而是需要把宏观税负稳定住，个别税种甚至还应当适当增税。同时，对于国家鼓励发展和扶持的行业，例如制造业，仍需给予一定的税收优惠。当前，外部冲击对我国经济平稳运行造成一定压力，要根据形势需要及时推出新的增量政策，做大做强国内大循环，充分激发各类经营主体活力，以有力有效的政策应对外部环境的不确定性。在这方面，税收政策也应有所作为。一句话，要正确处理好增税和减税的关系，不能绝对地增税，也不能绝对地减税。