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[税务研究] 《税务研究》2019年第12期 王伟域 “一带一路”国际税收争端解决机制的中国策略

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2019-12-29 22:20:45 | 显示全部楼层 |阅读模式
一带一路”国际税收争端解决机制的中国策略
王伟域 国家税务总局税务干部进修学院

当前,在全球经济一体化发展趋势下,税收越来越成为影响国际经贸合作的重要因素。但不同国家的法制背景不同、税制存在差异、税收征管能力强弱不均,在这些因素的作用下,国际经济合作中的涉税争端问题日益增多。本文以“一带一路”国际税收争端解决机制为视角,结合当前我国构建“一带一路”国际税收争端解决机制所面临的现实困境,提出我国的应对策略。


(一)国际税收争端解决机制的产生

从国际税收实践看,国际税收争端问题最早出现在十九世纪末。当时世界资本主义经济发生了重大变革,资本垄断的出现使资本输出国通过资本输出获取了大量的利润或所得,从而导致国际市场发生了巨大的变化。在这一过程中,资金的流通、技术的更新以及劳动的跨境流动等多元化现象的出现,催生了税收的多元化。对于形式多样的跨国交易行为,不同的国家会基于不同的立场上作出不同的税法解释并得出不同的结论,从而产生国际税收争端。为处理好国家间税收分配关系,经济交往中的各个国家间必须建立起税收争端解决机制,国际税收争端解决机制由此产生。


(二)国际税收争端解决机制的发展趋势

随着全球经济一体化快速发展,国际税收竞争不断加剧,国际税收争端解决机制得到国际社会的广泛重视,并在共同寻求国际税收合作的推动下呈现出新的特点与发展趋势。

1.西方的自由主义理念和惯例仍然是构建国际税收争端解决机制的基石,但已出现了新的变化。由于国际税收体系一直是由欧美国家主导建立的,因此,当前国际税收争端解决机制的核心构成仍是以西方国家的理念、惯例及其国际税收基本原则为主。比如,在防范双重征税方面,仍然坚持的是对西方有利的属人原则。但是,自2009年二十国集团(G20)伦敦峰会以来,国际社会在处 理国际税制差异的争议问题上,开始逐步体现非西方的部分利益诉求。

2.国际税收治理多边化成为构建国际税收争端解决机制的重要取向。目前,G20成为推进国际税收治理机制多边化的重要力量。G20和经济合作与发展组织(OECD)联合创建了“G20+OECD”的全新多边国际税收治理机制,探索构建国际税收多边协议体系,着手推进全球规则的协调一致,从而大幅度地完善国际税收争端解决机制。

3.税收仲裁逐步得到国际社会的重视并不断推进。通过国际司法程序解决国际税收争端将是国际发展趋势。目前,相互协商程序(Mutual Agreement Procedure, MAP)仍是国际税收争端解决的主要路径,但由于在实践中存在耗时长、 纳税人参与度低、决策不透明等缺陷,国际社会开始逐步采用国际税收仲裁解决税收争端。将涉税争端案件提交给仲裁解决无疑是对传统国际税法理论的重大突破,这既是时代发展的结果,也符合各国利益和国际税制改革发展趋势。


对国际税收争端解决机制产生和发展趋势的研判,为我国推进“一带一路”国际税收争端解决机制明确了方向和重点。当前在构建“一带一路”国际税收争端解决机制的实践中,我国仍然面临着难以回避的现实问题。

(一)税收风险管理理念相对较落后

税收风险管理理念是构建有效的涉税争端解决机制的重要隐性基础。由于我国引入税收风险管理理念时间不长,税务机关和纳税人对税收风险管理理念认识均不够深,不善于运用该理念去防范争议、化解风险。从税务机关角度看,很多税务机关不注重从与投资国税制衔接、双边或多边协议的谈签和执行以及征管差异等方面,给予跨境企业以更实在、更深入的税收服务。从纳税人角度看,很多跨境企业面对国外陌生的投资环境和税制差异,事先不去主动了解,甚至有些跨境企业的高管也不太清楚投资国的税收规则,因此一旦出现税收问题就可能引发税收风险和涉税争端问题。

(二)涉税争端问题解决途径较单一

从目前跨境纳税人涉税争端问题解决的途径看,除了直接与投资国税务当局沟通解决和聘请中介机构来协助解决外,通过官方解决的途径主要是启动相互协商程序。但在目前国际税收信息不对称、机制不透明的背景下,我国跨境纳税人在境外发生税收争议问题时启动相互协商程序的也不多见。调查表明,绝大多数跨境纳税人都会遇到税收争议难题,因不清楚相互协商程序存在或担 心提请相互协商程序耗时较长及易引发新的税务风险等原因,选择告知主管税务机关并层报给税务总局解决的只有11%。

(三)国际税收管理机制尚不完善

目前,我国在国际税收业务的管理机构设置上显得定位不准,管理层级过低,有些地方对国际税收业务还是挂靠管理,不利于国际税收协定的落实,更难以解决协定执行过程中出现的矛盾和争端问题。此外,人才是国际税收争端解决机制的重要保障之一,但目前我国的国际税收人才队伍建设尚未提到应有的战略高度。由于国际税收人才的“短板”,一方面,导致目前我国与其他国家 签订的税收协定缺乏系统性、合理性和可操作性,难以让跨境纳税人利用协定更好地维护自身的税收权益;另一方面,不能为跨境纳税人提供专业性强、标准化高的深度涉税服务,难以及时有效地响应纳税人的涉税诉求。

(四)解决涉税争端问题缺乏有效的统筹协作机制

解决涉税争端问题需要市场监管、商务、外汇管理、税务等有关部门协调配合。但实践中,由于政府各部门之间尚缺乏有效的统筹协作机制,相互之间信息沟通不畅、管理措施交叉重复而不能有效衔接,甚至还存在一定的漏洞,导致为跨境纳税人提供的服务一定程度上存在着层次低、耗时长等问题。跨境纳税人一旦出现了涉税争端,解决起来效果十分有限。

(五)国际税收影响力还有待提高

国际税收影响力是构建跨境纳税人涉税争端解决机制的重要外部因素。近年来,我国税务部门通过积极参与国际组织的各项税务活动、外派税务人员帮助发展中国家提高税收征管能力、优化国际税收治理秩序等系列举措,使我国的国际税收影响力不断提高。但是客观地讲,我国在国际上的税收“话语权”还有待继续增强,目前仍缺乏国际税收规则制定的主动权,在处理涉税争端问题 上仍缺少主导性的措施。


针对当前“一带一路”国际税收争端解决机制建设中面临的实际困难,我国应当充分发挥好倡议国的主导作用,着力从以下几个方面加快推进构建“一带一路”国际税收争端解决机制。

(一)提升税收风险管理理念,增强国际税收风险防范能力

一是构建税企协同沟通机制。可由税务部门主导,针对“一带一路”沿线不同的国家或地区以国别(或行业)沙龙、投资协会或商会等形式,构建税企协同沟通机制,加强对跨境纳税人的涉税服务,促进税企之间的沟通。二是不断完善风险导向下的对外投资国际税收征管机制。探索设置风险监控指标并逐步建立分国家、分地区风险预警机制,构建跨境纳税人涉税风险评价指标,实现税务风险预警指引。三是规范企业境外经营行为,努力降低税务风险概率。引导跨境纳税人重视投资国制度软环境,并可采取设立境外企业合规经营奖惩措施的方式,鼓励跨境纳税人主动与国内主管税务机关共享税收信息,不断增强其防 范税收风险能力。

(二)拓宽涉税争端问题解决途径,探索将税收仲裁引入涉税争端解决机制

一是建议在我国《税收征管法》中明确将税收仲裁作为解决国际税收争端的办法,提升国际税收仲裁机制的法律地位和重要性;同时还应将事先裁定制度予以法定,赋予税务机关必要的事先裁定权限。这样,既能避免涉税争端问题解决渠道的单一性,也能提高涉税争端问题的解决效率。二是由我国主导筹建“一带一路”国际税收争议解决中心。在2019年4月举办的第一届“一带一路” 税收征管合作论坛上,我国主导构建了“一带一 路”税收征管合作机制,建立了多边税收合作平台。建议我国在此基础上,成立“一带一路”国际税收争议解决中心,构建总局、省局、市局三级联动的协调解决机制,及时有效地解决“一带一路” 国际税收争议。

(三)完善国际税收管理机制,提升国际税收管理能力

一是加强国际税收管理机构建设。可考虑将针对跨境纳税人的税收服务与征管职能整合,形成专门机构统筹管理,避免工作脱节。在此基础上,建议细化和增设国际税收情报交换、国际税收调查、国际税收争议处理、国际税收协定执行等相关职能部门,提升专业管理水平。二是打造高素质的国际税收人才队伍。重点优化反避税队伍人才专业结构,组建专家小组和项目组,通过外派税务人员的 工作机制,不断提升攻关解决国际税收争议疑难问题的能力。同时,要着力强化国际税收后备人才培养机制,加大投入力度,定向培养专门的国际税收管理人才。

(四)注重统筹解决税收争议,建立国际税收综合服务体系

应当从国家层面综合统筹,为跨境纳税人提供更有效率的服务,以提升其应对涉税风险和解决涉税争端的能力。建议构建由税务部门主导的,由金融、商务和司法等相关部门共同参与的综合性涉税争议解决平台,通过国际商务、财务、税 务、法律等各类专家型人才的共同努力,从不同视角和立场为跨境纳税人提供多元化、个性化的解决方案。同时,还要注重利用好行业协会、社交 平台、电商平台或搭建跨境企业资讯查询平台等多种途径,尽可能地满足跨境纳税人的业务经营需求。如,税务部门可通过开设“一带一路”税收专题官网,及时发布“一带一路”沿线国家(地区) 的税收新政和相关解读,为跨境企业提供所需要的涉税信息。

(五)深化国际税收交流与合作,努力提升国际税收影响力

一方面,以推进“一带一路”建设为抓手,构建沿线国家常规化税务协商机制,扩大谈签税收协定的国家范围,不断完善“一带一路”税收协定网络,进一步巩固和提升我国在国际税收领域的地位和作用。另一方面,按照新时代深化改革开放 的要求,在全力打造中国国际税收升级版的同时,不断强化我国参与国际税收交流与合作的深度和广度,持续提升我国在国际税收领域的话语权和 影响力。比如,在参与未来国际税收规则的制定中要更多地体现出“中国方案”,在参与国际税收协调与合作的过程中要更多地发出“中国声音”、贡献“中国力量”,努力提升参与国际税收协调与合作的能力和效率。

(本文为节选,原文刊发于《税务研究》2019年第12期。)





点评

税务王伟域  发表于 2020-8-31 14:17
税务争端处理  发表于 2020-7-27 14:44
税务争端处理  发表于 2020-7-24 15:05
税务争端处理  发表于 2020-7-22 16:49
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工作响应机制、沟通协调机制、争端解决机制  发表于 2020-5-23 22:22

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