赣州市人民政府 赣市府发(2015)24号 赣州市人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见

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赣州市人民政府
赣州市人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见
赣市府发(2015)24号

  赣州市人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见
  赣市府发(2015)24号
  全文有效
  2015.06.16
  各县（市、区）人民政府，赣州、龙南经济技术开发区管委会，市政府各部门，市属、驻市各单位：
  为鼓励和引导社会资本投资，拓宽城镇化建设融资渠道，提高公共产品供给能力和效率，促进政府职能加快转变，根据国家、省有关政策，现就我市开展政府和社会资本合作（PPP），制定如下意见。
  一、政府和社会资本合作的重要意义、指导思想及主要原则
  （一）重要意义。政府和社会资本合作，是指政府为增强公共产品和服务供给能力，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担、长期合作的关系。开展政府和社会资本合作，有利于确定政府与市场的边界,加快转变政府职能，提升政府管理效率；有利于整合社会资源，推动各类资本相互融合、优势互补，促进经济结构调整和转型升级；有利于减轻财政支出压力，提高重点项目建设的保障能力，加快赣南苏区振兴发展步伐。
  （二）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，扎实推进投融资体制和财税体制改革创新，鼓励社会资本参与我市基础设施和公共服务项目投资运营，不断完善政府和社会资本合作制度体系，盘活社会存量资本，激发社会资本活力，增强赣南苏区振兴发展内生动力，实现经济效益和社会效益共同提高。
  （三）遵循原则
  ——积极稳妥原则。既要积极推进，又要稳健而行，科学评估公共服务需求，优先选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的项目开展试点示范，着力探索操作性强、行之有效的模式，确保节奏、力度与政府财力和管理能力相匹配。
  ——诚信合作原则。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。树立符合市场经济要求的法律意识、契约意识和信用意识，合同一经签署必须严格执行，无故违约方必须承担相应责任。
  ——风险分担原则。坚持风险收益对等，政府和社会资本之间合理分配项目风险，政府主要承担法律、政策调整和最低需求风险，社会资本主要承担项目设计、建设、财务、运营等商业风险，自然灾害等不可抗力风险按合同由双方共同承担。
  ——互利共赢原则。建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制，确保社会资本回报合理，防止不合理让利或利益输送，实现政府、社会资本和社会公众共赢。
  ——公开透明原则。在项目发起、项目论证、社会资本选择、合同订立、价格管理、绩效评价等方面，完善制度设计，营造公开透明的环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。
  二、政府和社会资本合作的项目范围、实施主体及模式
  （一）项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任并适宜市场化运作的基础设施和公共服务等领域。全市范围内的重大基础产业工程、基础设施项目、社会公共服务项目等（详见附件2），均可选择PPP运作。新建项目应优先考虑采用PPP模式建设，存量项目鼓励采用PPP模式交由社会资本运营。
  （二）项目实施主体。政府授权行业管理部门或其所属事业单位、本级政府所属的投融资平台和国有控股企业、其他相关机构等，作为代表政府的实施机构，负责与社会资本合作实施PPP项目。社会资本包括民营企业、外资企业、中央企业及其子公司、非本级政府所属的投融资平台和国有控股企业等。对被列入经营异常名录或严重违法企业名单的上述企业，依法予以限制进入。
  （三）运作模式选择。PPP项目可以选择委托运营、管理合同、BOT(建设—运营—移交)、BOO(建设—拥有—运营)、BOOT(建设—拥有—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、TOO(移交—拥有—运营)和ROT(改建—运营—移交)等运作模式。
  三、政府和社会资本合作项目的实施流程
  （一）项目发起。PPP项目可以由政府发起或社会资本发起，以政府发起为主。政府发起PPP项目，由政府授权实施机构，根据经济社会发展需求，研究策划或选定PPP项目，按照PPP模式进行项目培育开发。社会资本发起PPP项目，由社会资本以项目建议书的方式向发展改革部门提出申请，发展改革部门会商相关行业管理部门通过后，纳入PPP项目库。
  入库项目中，实施机构应当编制项目立项申请文本（项目可行性研究报告、项目申请报告或企业投资项目备案申请表）、项目PPP实施方案报送发展改革部门。其中，已批准建设的在建项目、建成项目进行PPP开发的，仅需编制项目PPP实施方案。
  （二）项目论证。发展改革部门会同财政、金融、规划、国土、环保等部门建立联审机制，对拟实行PPP模式的项目，按照项目隶属关系进行联审。发展改革部门负责评估论证项目可行性研究报告或项目申请报告。财政部门牵头会同金融、发展改革等部门负责对项目的PPP实施方案进行“物有所值”评价或“财政承受能力”论证，必要时可通过组建专家组、委托中介机构进行项目评估论证。
  （三）项目批准。通过论证的PPP项目，由发展改革部门呈报政府批准。根据政府批复意见，发展改革部门在批复项目可行性研究报告、核准项目申请报告或予以项目备案的同时，一并批复项目PPP实施方案；对已批准建设项目进行PPP开发的，只审批PPP实施方案。
  （四）社会资本选择。经政府批准的PPP项目，发展改革部门通过媒体网络等方式向社会资本推出，并由项目实施机构进行项目招商及社会资本选择。
  对需要政府入股、政府付费、资金补助、资源配置、涉及政府定价或特许经营权授予的PPP项目，实施机构按照《招标投标法》、《政府采购法》及财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式择优选择诚实可信、安全可靠的社会资本合作伙伴。实施机构确定社会资本后，应按照有关要求向社会进行公示。
  （五）合同订立。实施机构与选定的社会资本在依法依规、平等协商的基础上，签署PPP项目合同并按规定公示。对选定社会资本签订合同后，再组建项目公司的，可与组建的项目公司签订合同。PPP合同应确定各方的权利和义务，具体参考国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(发改投资〔2014〕2724号)，并根据本地及项目实际，细化完善文本内容，确保合同内容全面、规范、有效。
  （六）项目实施。合同订立后，各方按照合同约定全面履行义务，按时设立项目公司,确保项目及时开工建设和工程质量。项目公司具体负责项目的设计、融资、建设、组织验收、运营和维护工作。项目运行期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共产品或公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。
  （七）绩效评价。PPP项目行业主管部门会同财政、发展改革等部门，建立政府、服务对象、中介机构共同参与的PPP项目综合性评价体系。对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行评价。评价结果对外公开，接受社会监督。
  视项目合作周期，每隔三至五年对合作项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。
  （八）合同终止。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。
  政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要制定退出方案报政府审批，并及时做好临时接管工作，保障项目设施正常运行，确保公共利益不受损害。违约方应承担合同约定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
  四、政府和社会资本合作的回报机制与支持政策
  （一）合理调整定价。对PPP项目，凡不属于政府定价目录的产品和服务，原则上实行市场化定价，即由项目法人自主定价、自负盈亏。凡属于政府定价目录内的产品和服务，按照国家核定的定价权限，以“成本+合理回报”原则确定产品和服务价格。加强投资成本和服务成本时效性监测，健全价格动态调整机制，保障社会资本合理收益。
  （二）科学弥补资源。对通过调整价格经营收入仍不能达到社会资本合理收益或没有经营收入的PPP项目，政府可适当增加股本投入，降低社会资本投资，同时，应充分挖掘项目附着的物业、广告、商业店面等资源弥补社会资本的合理收益。
  （三）推进政府购买。对准经营性或非经营性的PPP项目，本级政府又没有相应资源弥补社会资本或弥补的资源不足以吸引社会资本投资的，政府可以与社会资本签订长期的维修养护、大修改造合同或代替使用者付费、补贴运营等方式购买服务，确保社会资本的合理收益。
  （四）设立引导基金。市、县两级财政出资，吸引金融、保险、证券和社会资本，组建设立“赣州市PPP项目建设引导基金”。基金主要通过资本支持和技术援助两种形式对我市运用PPP模式改造的存量项目和新增项目给予支持。对运用PPP模式改造存量项目的，按投资额的一定比例给予支持；对运用PPP模式新建项目的，在项目的前期运作、财政配套、融资增信、建设补贴、运营维护、绩效奖励等环节给予支持；对列入国家、省级PPP项目库或在全市范围内具有标杆、示范带动的重点项目给予倾斜支持。基金原则上通过合作设立股权投资子基金的方式进行投资，选择募资实力强、有成熟管理经验、有相当专业知识团队的基金管理公司作为股权投资子基金的管理人，通过市场化比选方式确定投资能力强，投资期限和投资收益适中的社会投资人，努力降低融资成本。
  （五）鼓励金融支持。优先支持PPP项目公司通过境内外和新三板上市、进入股权交易中心等方式进行股权融资，并享受我市扶持企业上市优惠政策。支持PPP项目公司开展项目融资，依照国家有关规定采用企业债券、公司债券、项目收益债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。支持PPP项目公司利用国际金融组织、外国政府贷款以及全国社保基金、保险资金等资金。鼓励赣州市金盛源担保有限公司对符合条件的县（市、区）PPP项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务。若PPP项目公司反担保物不足（但应高于担保额50%），可由县（市、区）财政按担保额的5%向担保公司缴纳保证金后实施担保。对其他担保机构开展PPP项目融资担保、再担保业务，费率较低的，给予一定的费用补助，发生代偿损失的，各级财政根据《赣州市融资性担保机构发展专项资金使用操作办法》给予一定的风险补偿。金融机构向PPP项目给予融资支持的，可纳入赣州市银行业金融机构支持地方经济发展考核奖励。同时，将其列入国库存款存放的重要因素。
  （六）落实税费政策。落实国家有关税收优惠政策。对从事供水、道路、环境保护、公共交通等公共基础设施项目的投资经营所得，按规定享受企业所得税“三免三减半”优惠。对托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构等提供教育、养老服务收入，医院、诊所和其他医疗机构提供医疗服务收入，文体场馆经营所得的门票收入，按规定免征营业税。对水利设施及其管护用地、保障性住房建设用地，按规定免征城镇土地使用税。对企事业单位、社会团体以及其他组织将旧房转变为保障性住房房源的，按规定免征土地增值税。
  落实赣州执行西部大开发税收政策，对设在我市的项目公司，从事业务属于鼓励类产业的，且其当年度主营业务收入占企业收入总额70%以上的，在2020年12月31日前减按15%的税率征收企业所得税。
  （七）平等分担损益。遵循风险分担原则，政府和社会资本在PPP项目损益分配法律上平等相容。必要时，政府可在收益分配上优先、适当、合理倾斜照顾社会资本。对不可抗力风险造成的项目损失，政府和社会资本应该按照合同约定或股权比例共同分担。
  五、政府和社会资本合作的保障措施
  （一）加强组织领导。建立赣州市开展政府与社会资本合作（PPP）工作领导小组，由常务副市长任领导小组组长，市政府分管副秘书长、市发改委、市财政局主要领导任副组长，发展改革、财政、金融、国土、规划、环保、建设、审计、法制办、行政服务中心、工商等为成员单位，领导小组下设办公室承担日常工作，市政府分管副秘书长任办公室主任。建立各成员单位联动机制。发展改革部门负责牵头协调、统筹推进PPP工作，履行政策制定、业务指导、项目储备和遴选、项目评估和发布、价格管理等职责。财政部门设立PPP管理中心负责制定PPP项目财政补贴政策、控制和防范财政风险、物有所值和财政承受力评估、保障配套财政资金投入、绩效评价、资产处置、政府购买服务等工作。规划、国土、环保等部门分别负责协调PPP项目建设和前期工作中的规划选址、用地预审、环评审批等工作。金融部门负责提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。行业主管部门在各自职责范围内做好本领域PPP项目的筛选和发起工作，参与项目过程管理及风险防控，依法履行监督管理职责。
  （二）强化政策支持。不断完善PPP项目操作规程，在项目管理、项目遴选和评价、信贷支持金融服务、绩效评价等方面，相关责任单位尽快制定配套政策文件（详见附件3），为PPP项目顺利实施提供保障。
  （三）营造公平环境。加强社会信用体系建设。政府要保持政策的连续性和稳定性；依法行政，防止不当干预和地方保护；认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律，提高诚信经营意识。坚持公平竞争，社会资本平等享受各种市场准入和优惠政策。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。
  （四）加强项目监管。加强PPP项目全生命周期监督，对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。建立健全项目信息公开机制，及时发布PPP项目信息，主动接受社会监督。
  （五）做好宣传引导。在全市范围内广泛宣传政府和社会资本合作的意义，做好政策解读，总结典型案例，主动回应社会关切，加强舆论引导，增进政府、社会与市场主体共识，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。
  （六）强化能力建设。加强PPP项目专业人才的引进和培养,建立PPP项目专家人才库。通过“走出去、请进来”等方式,在全市范围内积极开展PPP业务培训，不断提升实际操作水平。
  附件：
  1．政府和社会资本合作项目操作流程图
  2．赣州市政府与社会资本合作准入行业清单

一级项目类别	二级项目类别	三级项目类别
重大基础 产业工程	清洁能源 重大工程	风力发电、光伏发电、水利发电、抽水蓄能电站建设项目
	粮食水利 重大工程	粮食仓储、粮食物流工程
		引调水工程
		水源工程（包括新建水库，病险水库和病险山塘除险加固工程等）
		江河湖泊治理工程
		大中型灌区工程
	重大基础设施 网络工程	信息基础设施项目
		油气管网和储存设施项目
基础设施	城市建设	市政道路（含城市桥梁）、市政管网（含供水管网、排水管网、燃气管网、城市配电网）和地下综合管廊等项目建设及维护
		城市河流整治项目，堤岸建设项目
		小城镇新型城镇化建设项目
	城市管理	城市公共广场、城市照明工程、城市景观工程、城市园林绿化工程、城市环卫保洁工程等项目建设及维护
		污水处理项目，垃圾处理项目
		公共停车场项目
		广告设施建设项目
		街区综合治理项目
	城市公共交通	快速轨道交通项目，快速公交项目（BRT），常规公交项目
		公交枢纽建设项目，综合换乘枢纽建设项目
		新能源汽车能源供应设施建设项目
	重大交通 基础设施	国省道改造项目，农村公路建设项目
		机场建设项目
		航运港口建设项目，航道疏浚整治项目
社会公共服务	公共服务	科技馆、图书馆、文化馆、美术馆、博物馆等项目建设及运营管理
		学前教育、义务教育、职业教育等项目建设及运营管理
		体育中心建设项目，体育健身场地建设项目
		城市社区综合文化活动中心、医疗卫生服务中心、便民服务中心项目
	旅游发展	旅游资源综合开发项目
		旅游基础设施建设项目
	生态环保	自然资源保护项目
		国土生态整治工程（重点防护林体系建设等）
		大气污染防治工程
		重点流域水污染防治项目
	健康养老	健康服务体系建设项目（包括综合医院、中医院、中西结合医院、专科医院、康复医院、护理院、老年病院、基层医疗服务设施等）
		养老服务体系建设（社区老年人照料中心、养老机构等）
	保障性安居工程	保障性住房项目
		城市棚户区改造项目（含城中村改造）

  3．重点政策措施文件分工方案

序号	政策措施文件	责任单位	出台时间
1	赣州市支持政府和社会资本合作项目的政策措施	市发改委、市财政局	2015年6月底
2	赣州市PPP项目遴选和评价实施细则	市发改委、市财政局	2015年6月底
3	赣州市PPP项目信贷支持金融服务实施细则	市金融局、市财政局、人民银行赣州市中心支行、赣州银监分局	2015年6月底
4	赣州市PPP项目绩效评价管理办法	市财政局、市发改委、市审计局、市金融局、各行业主管部门	2015年6月底

  备注：
  1.有两个或以上负责单位的，排在第一位的为牵头单位；
  2.以上为近期需出台的政策文件,今后根据实际需要增补完善。