《国际税收》2019年第9期 刘蓉：全球性减税浪潮下我国减税降费的政府努力与市场活力

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全球性减税浪潮下我国减税降费的政府努力与市场活力

文：刘蓉/来源：国际税收

作者单位：西南财经大学财税学院

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2019年第9期）

      在经济全球化背景下，国家之间已形成休戚与共的利益共同体，全球进入"减税"时代。然而，国家之间的减税步调不同，社会历史背景也不相同，有些国家是低税负、低福利，有些国家是高税负、高福利，有些国家信奉"大政府"，有些国家信奉"小政府"。中国、日本、美国、法国等纷纷推出"减税计划"，这些减税政策将影响未来全球二三十年的经济竞争力，改变世界经济格局。

一、减税降费是近年来我国经济工作的关键词

2015年11月10日，中央财经领导小组会议正式提出"供给侧结构性改革"；同年12月，中央经济工作会议全面部署了供给侧结构性改革的政策支柱，通过减税降费降低企业经营成本，成为推动供给侧结构性改革的主要政策措施。

2016年上半年，李克强总理在政府工作报告中再次强调，"适度扩大财政赤字，主要用于减税降费，进一步减轻企业负担"。

2016年，营改增试点全面推开。此后，深化增值税改革以降税率为主。

2018年，个人所得税改革启动，一方面合理提高基本减除费用标准，调低了相应的税率级次；另一方面设立子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等6项专项附加扣除。

2019年，增值税改革继续深化。一是大幅提高小规模纳税人增值税起征点，由月销售额3万元提高至10万元；二是大幅降低增值税税率，将16%和10%的税率分别降低3个百分点和1个百分点，改革后的适用税率分别为13%、9%和6%三档。

税收成本是供给侧改革的重要突破口。降低企业成本可以有效激发企业活力，增强企业创新能力，提高全要素劳动生产率；同时，能进一步收缩政府职能，减少政府对于企业经营的干预。

二、我国税费负担的结构分析

从现实考察，我国企业面临严峻的挑战。一方面，经济下行压力持续加大；另一方面，企业税费负担居高不下。

2015年至今，国务院下发多个文件清理、规范涉企收费，尤其针对收费基金项目、垄断性的经营服务性收费、行业协会商会收费等，实行目录清单管理，但企业非税负担的痛感仍然显著。

（一）税费成本

　　从收入划分的角度来看，政府收入有税收收入和非税收入之分，对于企业来说，两者均构成其实际成本，因此实际成本可以分为税收负担和非税负担。企业的税收负担是指企业在一定时期内缴纳的税款；非税负担是指企业除税收负担以外承担的费用，这部分支出对应的是政府的非税收入和部分经济主体的经营服务收入。
　　根据收费项目的性质，企业承担的费用可以分为政策性收费项目和非政策性收费项目两类：政策性收费项目主要指经中央、省市两级政府批准设置的收费、基金和集资项目，主要对应政府的非税收入；非政策性收费项目是指除政策性收费项目以外的费用项目，主要有涉企行政审批前置服务收费项目和其他经营服务收费项目。
　　现行税收体系方面，国际上通常使用宏观税负来研究税负问题。宏观税负分为窄、中、宽三种口径，窄口径仅包括税收收入，中口径包括税收收入和非税收收入，宽口径包括税收收入、非税收入、社保收入、基金收入、国有资本经营收入等。本文提出的观点是，宏观税负不等同于实际税负，评价企业实际税负高低，需要剖析企业成本与利润的关系，尤其是税费占成本的比重，这是一个可比的数据。
　　除税收外，企业还要缴纳中央及地方的各类行政事业性收费和政府性基金。较高的税费负担压缩了企业的利润空间，同时，税费收缴方式在时间和空间上也给企业带来了不同程度的负担。

（二）社保成本

　　按照《中华人民共和国社会保险法》《住房公积金管理条例》的规定，企业应当按照国家规定为员工缴纳"五险一金"，因此，社保支出是企业一项法定的用工成本。

（三）中介服务成本

　　中介服务机构是介于政府和市场主体之间为社会提供咨询、技术等服务的组织。由于历史沿革等原因，一些中介组织凭借垄断地位获取高额收益，给企业带来较大负担。

  （四）资金成本
　　由于资本市场的不完善，即以银行为主导的融资体系与中小企业融资特点的不匹配，中小企业的发展普遍受到融资难的制约。虽然近年来国家不断加大对中小企业金融扶持力度，但融资难、融资贵问题仍然没有得到根本解决。目前中小企业从银行贷款，除了支付较高的贷款利率以外，还需支付担保费、评估费、公证费、委托贷款服务费等费用。

　 （五）要素成本　　目前企业生产要素成本较高，主要是水、电、气、运等要素价格上涨较快。由于企业的部分生产要素具有准公共产品的性质，这些生产要素的价格均属于政府调控的范围。

　　三、企业税费负担的评价标准
　　企业负担既是一个可以精确计量的指标，也是一种可以模糊感知的感觉。对政府与纳税人而言，负担的轻重有不同的意义。对于企业来说，政策性成本的轻重直接影响企业的盈利能力，关乎企业的生存发展。因此，评判企业负担合理与否是一个值得思考的问题。以税费成本为例，可以从宏观和微观两个层面进行评价衡量。

　　（一）宏观层面
　　一般最常见的评价指标是宏观税负指标，即税收收入占GDP的比重。根据经济合作与发展组织(OECD)与国际货币基金组织(IMF)的统计口径，这里的税收收入包括社保缴费的收入。发达国家的宏观税负一般在30%～47%，如：2015年，法国为45.5%，丹麦为46.6%，加拿大为31.9%，美国为26.4%，中国为25%。
　　但是，这个指标的口径还有很多有待补充修正的方面，例如：中国的非税收入是否计入税收负担？非税收入中的大量非政策性收费项目是否计入？政府性基金收入是否计入？由此可见，目前国内外宏观税负指标的口径并不完全一致，很难从国际比较中得出准确结论。本文认为，如何科学地看待宏观税负数值，需要考虑以下问题：
　　1.税费负担要与国家的财政体制相匹配。一个国家的财政体制，尤其是财政事权与支出责任划分，会影响财政收入的集中度。我国是集中领导、分级管理的国家，中央政府包揽的事权与推动经济发展的责任大于其他国家，所以，我国的税费负担高于其他国家有体制性原因。
　　2.税费负担要与政府对债务融资的依存度相匹配。以美国和爱尔兰为例，两国都比较倚重发债为政府筹资，且都是赤字大国，远超欧洲税负较高的丹麦、挪威、荷兰等国家。因此，衡量一国的税负轻重，不仅要看宏观税负，而且要看政府的收入结构，特别是看政府对债务融资的依存度。

　　（二）微观层面
　　微观层面，税费负担要与企业的盈利能力相匹配。评价企业税负高低，可以从剖析企业成本与利润的关系入手，相比来说，税费成本占利润的比重是一个更为可比的指标。
　　从税负结构看，白重恩教授在2017年中国经济50人论坛上的发言指出，根据世界银行数据计算，我国的税费包括所得税、社保缴费等，占企业盈利的比例是68%；其他一些经济体和地区的平均值分别是：美国44%，瑞典49%，德国49%，印度61%，东亚和太平洋地区的平均值是34%。就我国的68%这一数据而言，一部分是与社保相关的税费，一部分是其他的税。其中，社保缴费占企业盈利的49%，而西方高福利国家如瑞典为35%，美国约为10%，由此可见，我国税费成本（特别是社保缴费）占企业盈利的比例较高。

　　四、减轻我国企业负担的建议
　　企业成本高，本质源于信息不对称。不合理的制度性成本是重点。部分现行的制度和政策加大了企业信息的不对称性，削弱了市场结果的可预期性，从而使得市场中的企业承担了不必要的经济、时间、机会等交易成本。因此，降低制度性成本，应当减少不恰当的政策干预，废除不合理的制度安排，提高行政部门的政策执行效率。

　　（一）精简机构，减少行政成本支出
　　横向政府机构、部门设置过多，以及纵向层级过多引出的问题是行政成本高，且存在部门权力派生的明的收费权和暗的设租权情况，加重了企业的实际负担，也使政府开支中的行政成本（自身运转的维持费用）居高不下。
　　一方面要对企业降费，另一方面要精简政府机构，以大部制（以归并和减少政府机构为代表）、扁平化（以省直管县为代表）改革缩小政府规模，进一步降低行政开支来保障公共开支。

　　（二）增加信息透明度，减少信息不对称，减少政府干预　　企业负担重，主要在于制度性成本过大。制度性成本的本质，是不合理政策干预加大了企业信息不对称性，削弱了市场结果的可预期性。因此，降低制度性成本，促进经济增长，应当减少不恰当的政策干预。

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