关于完善社会保险费征收模式的思考

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关于完善社会保险费征收模式的思考

来源：税务研究
时间：2025年5月23日
作者：刘建民（长沙理工大学经济与管理学院）  凌惠馨（湖南大学经济与贸易学院）  刘嘉意（美国埃默里大学医学院）

2018年，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收，明确了税务机关对社会保险费的征收职责。目前，我国人口老龄化程度正在逐步加深，预计2035年左右将进入重度老龄化阶段，医疗、养老、就业等各项社会保障支出的压力逐步加大。在社会保险支出刚性的情况下，完善社会保险费征收模式，如数、高效地征收社会保险费，将是减轻社会保障支出压力的应然之举，也是贯彻落实党的二十届三中全会提出的“健全社会保障体系”的题中应有之义。

一、社会保险费征收模式现状
我国社会保险费征收模式具有时代性，历经由工会主导银行代收劳动保险、劳动保障部门负责征收社会保险费等阶段。目前，我国社会保险费已交由税务部门统一征收，社会保险费申报缴纳流程正在逐步优化。
（一）征收对象及征收部门
目前，社会保险费的征收对象主要包括城乡居民、用人单位及其职工和灵活就业人员等。税务部门负责征收社会保险费和开具缴费证明，人力资源和社会保障部门以及医疗保障部门依然负责办理“社会保险参保登记、社会保险权益记录、社会保险待遇支付”等事项。
（二）社会保险费征收范围
社会保险征收险种包括职工基本养老保险、城乡居民养老保险、职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险、工伤保险、失业保险、职业年金等11项。各省份实际征收情况可能存在差异，部分省份机关事业单位职业年金暂未划转税务机关征收，也有部分省份税务机关对灵活就业人员社会保险费征收不够全面。目前，各地社会保险征收制度建设正在逐步完善。
（三）社会保险费征收渠道
目前，我国税务机关为缴费人提供“网上、掌上、自助、实体”等多元化的缴费渠道。缴费人可以通过电子税务局、社会保险缴费客户端或App、办税服务厅、政务服务中心税务窗口等多种线上线下渠道完成社会保险缴费。随着非接触式办税缴费业务逐步发展，通过线上缴纳社会保险费和凭证打印等办理缴费相关事项的方式受到缴费人的普遍欢迎。

二、现行社会保险费征收模式存在的问题
税收部门统一征收社会保险费，解决了社会保险费征收中的缴费碎片化、系统接续不畅以及核定基数不准确等难点和堵点，增强了社会保障体系的公平性和防风险能力。但是，在现行社会保险费征收模式下，税务部门在征收社会保险费的过程中，仍面临法律依据不足、征收管理部门工作衔接和权责分配有待厘清、征收渠道技术支撑有待加强、基层落实征收工作的难度较大等问题，可能制约社会保险费征收质效持续提升。
（一）征收法律依据不足
我国征收社会保险费的主要法律依据是2018年12月修订的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）和2019年3月修订的《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称《暂行条例》），税务部门主要依据2015年4月修订的《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）和2016年2月修订的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称《实施细则》）征收税款。这四部法律法规实施多年，存在一定的滞后性，尚未在社会保险费征收职责划转后进行修订和更新。
1.暂未法定社会保险费征收机构。目前，我国社会保险费由税务部门统一征收。但是，《社会保险法》没有明确规定征收主体，仅以社会保险费征收机构代称；《暂行条例》规定社会保险费的征收主体是劳动行政保障部门。税务机关征收保险费的职能地位缺少法律层面的支撑，征收社会保险费的刚性约束力度不够，一定程度上阻碍了社会保险费覆盖面和征缴率的提升。
2.暂未列明社会保险费的征收范围。关于统一征收的险种范围，《暂行条例》规定的是基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费，与《社会保险法》规定的社会保险险种并不一致。为更好地提升社会保险费征收效率，各省份出台的社会保险费征收具体规定大多数采用正列举的方式，列明了部分社会保险险种的具体征收方式，包含缴费人类别、征收险种范围、征收渠道以及申报截止时间等。少数地区未清晰完整指明各类缴费人应纳险种，或以“其他社会保险费”囊括各种特殊情况。
3.征收追缴权限与现行税收法律不适配。在社会保险费欠费追缴或强制征收过程中，税务部门面临执行刚性不足的问题。《税收征管法》和《实施细则》主要适用于规范税款征收行为，未包含社会保险费征收相应内容，社会保险费的征收与追缴难以直接适用。社会保险费追缴流程与税收追缴流程比较类似，即“先催报、催缴逾期单位”，但由于缺乏法律依据，税务部门难以采取与税款征收同等的执法力度。此外，关于用人单位欠缴社会保险费产生的滞纳金的规定，《社会保险法》与《暂行条例》加收标准不统一，前者规定“从欠款之日起按日加收万分之五”，后者定为“千分之二”。滞纳金相关规定的不统一，也给税务机关追缴社会保险欠费造成了困难。
（二）征收管理部门工作衔接和权责分配有待厘清
当前，社会保险经办机构与税务机关在社会保险费征收实践中存在工作衔接不畅的问题，税务机关内部的征收权责划分与资源配备限度也有待明晰，不利于提升社会保险费征收质效。
1.社会保险费征管存在工作衔接不畅的问题。如前所述，税务机关负责征收社会保险费，社会保险经办机构负责办理“社会保险参保登记、社会保险权益记录、社会保险待遇支付”等事项。社会保险经办机构和税务机关分别掌握缴费人参保信息和社会保险费征收数据，但对于双方应当如何进行工作衔接和如何进行数据同步等问题，相关文件并没有明文规定。由于各地社会保险费征收情况差异较大，社会保险费征管中不可避免出现数据主权模糊、信息变更衔接缺失等问题。也有少数社会保险经办机构倚仗“税务部门征收社会保险费、社会保险经办机构负责参保登记”等职责分工规定，不主动承担衔接工作，将有关社会保险类的全部衔接工作全部推给税务机关，加大了税务机关征收社会保险费的工作难度。
2.税务部门内部权责不够清晰，人员配备不到位。社会保险费虽已划转给税务部门统一征收，但各地执行情况差别较大。在征收跨省企业社会保险费时，总部所在地与分支机构所在地税务机关的管辖权可能不明确。普遍存在按照最低缴费基数缴费的情况，个别地区允许企业职工参加居民医保。因此，税务部门对复杂情况缺乏裁量权，无法及时解决和有效监督征收流程问题，不利于确保社会保险费应收尽收。此外，社会保险费征收对象覆盖大量用人单位、灵活就业人员和城乡居民，部分地区基层税务机关配备的社会保险费征收人员有限，导致基层税务人员面临的征收工作较为繁重。
（三）征收渠道技术支撑有待完善
1.线上征收渠道多样，但数据集成共享仍有待完善。目前，我国为缴费人提供了多种App和客户端软件作为社会保险费的缴费渠道。然而，这些缴费渠道所积累的缴费数据与税务机关掌握的税收数据尚未全面实现融通和共享，可能阻碍税务机关对税费数据进行深度挖掘和应用。以主要由用人单位所使用的社会保险费管理客户端为例，该客户端是单独管理的系统，税务机关无法将独立储存的征费数据与税收数据实现“一库集成”，使得信息交互分析和数据应用共享等受到限制。
2.社会保险费征收系统技术水平难以满足跨省联网征费机制需求。当前，我国主要依托“社会保险服务跨省通”工程来实现社会保险费征收跨省联通，达到异地征收社会保险费的目的。然而截至目前，我国部分省份尚未实现跨省联通。这主要是因为，跨省联网会增加社会保险费数据深度交互运用的难度，可能造成防范征收风险不够及时、协同征收存在滞后。虽然，在政务数字化转型的背景下，我国社会保险费征收系统已多次进行改造升级，但仍存在集成征收办理度不高的问题，导致社会保险数据管理不够连贯、征收渠道整体性能欠佳。
（四）基层征收面临各种挑战
1.缴费人“自行申报”方式对基层征收带来挑战。目前，我国主要采用由缴费人自行申报缴纳的社会保险费征收方式，给予缴费人很强的自主性和自愿性。企业职工社会保险基数由用人单位在“社会保险费管理客户端”自行填写，灵活就业人员可自行在缴费渠道选择相应的缴费档次。缴费人对申报事项的真实性、准确性负责。这样的做法容易导致税务机关特别是基层税务机关核实社会保险缴费基数的工作量较大。同时，缴费人向税务机关申报缴纳社会保险费的申报期限因地区、缴费人类别不同而异，差异化申报流程也会增加征收业务核实难度。
2.基层征收范围及实施力度有待调整。当前，基层社会保险费征收业务距离实现“征收业务统一规范”仍有优化空间。一方面，部分省份税务机关征收社会保险费的范围并未包含全部社会保险险种。比如，《社会保险法》按照国务院规定将被征地农民纳入社会保险保障范围，但实践中部分省份被征地农民的社会保险费并未完全由税务机关负责征收。另一方面，有温度的征收模式在一定程度上加大了征收业务落实难度。对于逾期未缴情形，虽然有文件规定对逾期缴费单位加收滞纳金，但是实践中考虑到用人单位未按时足额缴费的原因多为资金困难，因此一般不采取处罚决定、只催缴。
3.企业合规意识不强，增加税务人员征收工作量。在人口老龄化程度逐步加深的背景下，我国社会保障压力有所加大，各类保险参保人数整体上逐年增加，导致基层征收部门落实社会保险费应收尽收任务的工作量逐年加大。从近几年的情况看，社会保险基数完全合规企业占比较低，2018—2024年在职工入职当月或次月参保的企业比重低于80%，社会保险缴费遵从度和及时性都有所不足。特别是以前没有如数缴纳社会保险费的企业，可能因为社会保险负担加重，出现懈怠或者抵触心理，想方设法逃避缴费。税务人员在社会保险费征收环节需核实基数和全险种是否正确，日常工作所涉业务体量大，实际操作困难。同时，各级税务机关征收社会保险费得到社会各界的诸多关注，面临的征费舆情风险持续上升。

三、完善社会保险费征收模式的政策建议
提升社会保险费征收质效是“健全社会保障体系”的必然要求，具有深远意义。为解决现行社会保险费征收模式面临的困难和挑战，本文将从重法治、强征管、优技术以及防风险等四个角度提出政策建议，助力提升社会保险费征收质效。
（一）重法治：征收模式规范化，法定征收主体资格
一是新增明确社会保险费征收主体资格的法律条款。一方面，在《社会保险法》中明确社会保险费征收机构为税务机关，赋予税务机关相应的征收权和处罚权，进一步完善征收机制。另一方面，将征收社会保险费相关业务纳入《税收征管法》等法律法规，列明税务机关征收社会保险费具体事项，不断增强税务部门征收社会保险费的执法刚性和精准性，依法依规确保社会保险费应收尽收。
二是梳理相关法律法规关于社会保险费征收流程的异同。依据《税收征管法》和《社会保险法》，理顺税收征管程序与社会保险费征管程序的差异，明确界定税务机关和社会保险经办机构的具体衔接职责范围，避免出现衔接不顺畅、数据回传延迟等现象。此外，废止不符合征收现状的条款，对社会保险费制度建设进行有益补充，解决社会保险费征收面临的困难和问题。
三是尽快研究出台强制征费及追缴等实施细则。我国社会保险费征收情况较为复杂，各地执行情况不一。税务机关可发挥主导作用，促进相关部门尽快研究出台关于社会保险费强制征收及追缴的实施细则和配套方案。修订《社会保险法》和《暂行条例》关于追缴逾期未足额缴费用人单位的法律条款，规范统一各文件中滞纳金加收标准。
（二）强征管：征收链条集约化，促进部门协同执法
一是健全社会保险费征管协同机制。税务机关可以通过定期举办联席会议等方式，与社会保险经办机构健全工作衔接机制，解决社会保险费征管中面临的具体衔接问题，弥补征收环节职责叠加或缺位漏洞，切实提升社会保险费征管质效。税务机关还可以定期联合社会保险经办机构进行经验交流分享，共同找出社会保险费征管衔接链条中的痛点和堵点，改进征收方法，增强征收工作时效性和前瞻性，进而提升征收质效。
二是健全征收业务闭环。税务机关应尽快在部门内部明晰各层级征收职责，更好落实全面征收社会保险费所涉及的各项具体工作，理顺社会保险各险种的征收流程，切实做好社会保险费欠费征收管理，把握行政执法的力度、温度以及透明度。税务机关应组建社会保险费征收研究小组，定期组织开展社会保险征收业务培训班，学习借鉴社会保险费征收的有益经验，深入调研企业缴费的难点堵点，全方位推进社会保险费征收工作优化。基层税务机关可定期组织开展社会保险征收业务培训班，调派经验丰富的工作人员到基层指导税务人员实操征收业务，提高税务人员业务水平。
（三）优技术：征收系统数字化，提高跨省征费效率
一是加强征收平台数字技术应用。税务机关可依托“社会保险费管理客户端”等系统，持续深化线上渠道的申报征收、信息共享、资料审核等领域的数字技术应用，全面升级大数据智能化应用。参考“金税四期”全国统一税收数据标准，将社保数据纳入同一框架，规范社会保险费数据的录入标准和更新频率，构建全国统一的社保数据共享平台。
二是打通部门数据壁垒。税务部门可依托技术融合与机制创新，破除与社会保险费征收相关的人力资源和社会保障、市场监管、银行等部门间的数据壁垒，实现企业用工合同、社保参保记录、银行工资流水等信息的实时核验。利用云技术重构跨省联网平台，实现跨省业务无缝衔接，及时追踪征收流程各环节，监测跨省异地缴费行为。同时，协调区域间征费利益，建立“参保地”与“缴费地”之间的社会保险基金划转规则，避免地方利益博弈。
三是依托技术革新优化征收服务体验。各级税务机关可从优化服务体验和创新服务模式两方面着力，提升社会保险费征收服务质效，增强缴费人获得感和认同感。在服务体验优化方面，持续完善缴费平台服务，依托对社会保险缴费数据的深度分析，主动向不同缴费群体推送个性化提醒服务。在创新服务模式方面，建议聚焦缴费人个性化需求。逐步建立参保人画像系统，依据年龄、职业、收入等特征提供差异化服务方案。针对新业态从业者开发灵活就业参保“一键办”功能，支持多平台收入自动归集和基数智能测算。
（四）防风险：基层征收精准化，压实风控主体责任
一是探索“自主申报以及修正”模式。税务机关可依托现代技术手段设计精密计算模型，直接联通纳税申报数据，由系统模型预填企业职工应纳社会保险费，逐步简化企业申报流程，进一步降低自主填报的错误率。鼓励灵活就业人员与银行签署代扣协议，每年默认按上一周期缴费档次自动扣款。简化缴费人类别和差异化流程，推动全国社会保险费申报期限标准化，例如将申报期限统一为每月15日前，降低基层征费机关工作压力。
二是完善实际征收范围及追缴力度。一方面，提高基层工作预见性，关注就业变化和现实需求等因素。考虑到新兴产业单位员工的劳动关系和工资收入异于传统就业模式的情形，及时设置和调整基层征收的社会保险费种类，为未来扩充征收范围提供维稳机制保障。另一方面，开发智能审核模型，调整电子税务局操作功能模板，增加缴费截止预警提示频率、催缴信息提醒频率。通过历史缴费数据、行业平均工资水平等参数，自动识别异常申报的企业并触发预警。依据企业各项指征和预警次数，采取不同程度的强制措施，对多次预警但盈利状况良好的企业实施强制追缴。
三是加强信用风险防控，协同促进合规征收。将社会保险缴费合规性纳入企业信用评级，限制“黑名单”企业经营活动范围，对连续多年合规企业给予缴费比例优惠。适当提升连续按时缴费的灵活就业人员的医保报销额度，以此提高灵活就业人员缴费积极性。同时，运用人工智能技术建立跨部门风险特征库，自动识别“参保人数与个税申报不匹配”“工资发放账户与社会保险缴费主体不一致”等高风险场景，防控社会保险费征收风险，促使缴费人依法合规缴费。健全舆情快速反应机制，释放减税政策红利，确保社会保险费源持续不断，精准强化基层风险防控能力。