第二部分 货币政策操作
2019 年第三季度以来,中国人民银行按照党中央、国务院决策部署,坚持金融服务实体经济的根本要求,实施好稳健的货币政策, 一方面,针对国内经济下行压力加大的情况,加强逆周期调节,另一 方面,针对结构调整中的阵痛,加强结构调整,将改革和调控、短期 和长期、内部均衡和外部均衡结合起来,注重以改革的方式提升调控 有效性,为实现“六稳”和经济高质量发展营造了适宜的货币金融环境。
一、灵活开展公开市场操作
综合运用多种货币政策工具提供短中长期流动性,保持银行体系流动性合理充裕。面对国内经济下行压力加大、内外部挑战增多的情况,中国人民银行密切关注银行体系流动性供求变化,在运用全面降准、定向降准、中期借贷便利等政策工具满足银行体系中长期资金需求的基础上,以 7 天期逆回购为主灵活开展公开市场操作,保持流动性总量合理充裕,同时有效对冲税期、政府债券发行等短期因素的扰动。临近三季度末,鉴于监管考核、财政库款变动等季节性因素导致市场资金供求波动加大,中国人民银行提前应对,于 9 月中旬及时启动 14 天期逆回购并连续开展操作,满足市场跨季资金需求,保障了建国 70 周年大庆前和季末市场流动性平稳,也为中小机构管理好季末流动性创造了有利的市场环境。
保持公开市场逆回购操作利率稳定,维护货币市场利率平稳运行。第三季度以来,在美联储等多国央行降息的背景下,中国人民银行以我为主,将公开市场 7 天期逆回购操作利率继续稳定在 2.55%的水平,稳定市场预期。第三季度,银行间市场存款类机构 7 天期回购利率(DR007)在合理区间平稳运行,均值为 2.59%,较上年同期低 1个基点。9 月末,DR007 为 2.85%,比 2018 年末低 19 个基点。
连续开展央行票据互换(CBS)操作。第三季度以来,中国人民 银行总共开展了三次共计 160 亿元CBS 操作,期限均为 3 个月,费率均为0.10%。其中 8 月份以来,根据市场需求情况以每月一次的频率开展操作。从实际效果看,对于提升银行永续债的二级市场流动性, 提高市场主体认购银行永续债的意愿,支持银行发行永续债补充资本发挥了积极作用。银行永续债二级市场流动性显著改善,现券交易量从一季度的不足 20 亿元上升到三季度的 1460 亿元,在回购交易中作为抵押品的使用规模也在持续上升,银行永续债市场呈现良性发展态势。
在香港常态化发行央行票据。第三季度以来,中国人民银行先后于 8 月 14 日、9 月 26 日和 11 月 7 日在香港成功发行了 5 期共计 700 亿元人民币中央银行票据。其中,3 个月期、6 个月期和 1 年期分别为 400 亿元、100 亿元和 200 亿元。2019 年,中国人民银行先后在香港成功发行了 11 期共计1400 亿元人民币央行票据,建立了在香港发行央行票据的常态机制。 专栏 2 建立在香港发行人民币中央银行票据的常态机制 2018 年 11 月以来,中国人民银行在香港离岸市场滚动发行了 13 期,共计1600 亿元人民币央行票据,建立了在香港发行央行票据的常态机制。截至 2019年 10 月末,香港人民币央行票据余额为 800 亿元。 香港人民币央行票据通过香港金融管理局债务工具中央结算系统(CMU)发行,面向离岸市场投资者招标,期限品种以 3 个月、6 个月和 1 年为主,必要时也会发行 1 个月品种。目前的发行频率为每一个半月左右发行一次,发行量主要根据市场需求确定。2018 年 11 月以来,中国人民银行已分别发行 3 个月、6个月和 1 年期香港人民币央行票据 700 亿元、200 亿元和 500 亿元,发行 1 个月期央行票据 200 亿元。从历次央行票据发行情况看,各期央行票据的认购倍数均超过 2 倍,认购主体包括商业银行、基金、中央银行、国际金融组织等各类国际投资者,反映了境外投资者看好人民币和对中国经济的信心。央行票据的发行规模与市场需求较为匹配,发行利率定价也与市场预期基本一致。 央行票据是适合中国国情的货币政策工具,在不同历史时期持续发挥重要 作用。2002-2011 年,在外汇持续大量流入的背景下,为避免银行体系流动性过于宽松,中国人民银行创设并发行中央银行票据,配合法定准备金率等工具有效 回笼过剩流动性。由于央行票据具有发行规律、期限较短等特点,有助于形成连 续的无风险收益率曲线,在中国债券市场发展初期短期工具不足的情况下,为市 场提供了合适的短期限流动性管理工具,促进了中国货币市场、债券市场的发展。2013 年以来,随着外汇形势的改变,央行票据完成了其阶段性历史使命,暂时退出了公开市场操作。
近年来,随着人民币国际化程度持续提高,货币政策调控环境又发生了新的 变化。2018 年末以来,在外部冲击不确定性加大、影响长期化的关键时期,中国人民银行货币政策工具箱内的央行票据在离岸市场激活,对推动人民币国际 化发挥重要作用:一是丰富香港市场高信用等级人民币投资产品系列和人民币 流动性管理工具,满足国际投资者对短期限优质高流动性人民币资产的配置需 要;二是完善离岸人民币收益率曲线,为其他离岸人民币债券发行和定价提供基 准,促进离岸人民币货币市场发展;三是改变人民币市场以外汇市场为主的格局, 促进离岸人民币市场结构优化、均衡发展。
下一步,中国人民银行将继续完善在香港发行人民币央行票据的常态化机制,根据市场需求合理安排发行规模和期限品种,带动其他发行主体在离岸市场发行人民币债券,促进离岸人民币市场持续健康发展。未来,央行票据在推进金融供给侧结构性改革和推动人民币国际化方面还可发挥重要作用。
二、开展常备借贷便利和中期借贷便利操作及时开展常备借贷便利操作,对地方法人金融机构按需足额提供短期流动性支持,发挥常备借贷便利利率作为利率走廊上限的作用,促进货币市场平稳运行。前三季度,累计开展常备借贷便利操作共 3182 亿元,其中第三季度开展操作共 1190 亿元,9 月末余额为600 亿元。9 月末,隔夜、7 天、1 个月常备借贷便利利率分别为 3.40%、3.55 %、3.90 %,与上季度末持平。
适时开展中期借贷便利操作,保证基础货币供给,中标利率小幅下降。前三季度,累计开展中期借贷便利操作 22900 亿元,其中第三季度开展操作共 11500 亿元,期限均为 1 年,最后一期操作中标利率为 1 年期 3.30%,与上季度末持平。9 月末中期借贷便利余额为 31670亿元,比年初减少 17645 亿元。中国人民银行于 11 月 5 日开展 1 年期中期借贷便利操作 4000 亿元,中标利率为 3.25%,较上期下降 5 个基点,促进市场风险偏好上升,提振了信心。中期借贷便利中标利率下降是金融机构平均边际资金成本降低的体现,有助于推动降低企业实际贷款利率,促进降低社会融资成本。
三、降低金融机构存款准备金率
中国人民银行于 9 月 6 日宣布全面下调金融机构存款准备金率0.5 个百分点(不含财务公司、金融租赁公司和汽车金融公司);并额外对仅在省级行政区域内经营的城市商业银行定向下调存款准备金率 1 个百分点,于 10 月 15 日和 11 月 15 日分两次实施到位。此次降准增加了商业银行长期稳定资金来源,共释放长期资金约 9000 亿元,其中全面降准释放资金约8000 亿元,定向降准释放资金约1000 亿元;还降低了资金成本,商业银行每年节约利息支出约 150 亿元。
对城商行定向降准是完善对中小银行实行较低存款准备金率的“三档两优”存款准备金框架的重要举措,是金融供给侧结构性改革的重要内容。此前,对服务当地的中小城商行与跨省扩张较快、同业资产规模较大的大型城商行执行同样的准备金率,没有体现出鼓励和引导城商行作为地方法人立足当地、服务实体的正向激励作用。此次定向下调仅在省级行政区域内经营的城市商业银行存款准备金率,改进了服务当地、服务实体经济的城商行的经营环境,支持其立足本地, 回归本源。定向降准城商行使用准备金发放民营和小微企业贷款的情况纳入宏观审慎评估(MPA)考核。
四、推动银行补充资本
发行永续债推动银行多渠道补充资本成效显著。银行资本是金融和实体经济循环的重要纽带。2019 年以来,在内外多重因素作用下,我国一度面临较大的信用收缩压力,补充资本是缓解信用收缩的重要措施,发行永续债是推动银行多渠道补充资本的突破口。永续债具有补充核心一级资本的触发条款,可以触发减记,属于优质的资本补充工具。2019 年以来,中国人民银行将永续债到期日作为银行清算日,解决了永续债发行面临的法律与监管矛盾的难题,与相关部门密切合作,明确了永续债的税收规则,扩大了永续债的投资主体范围, 并创设央票互换工具(CBS),推动银行永续债顺利发行,提升银行可持续支持实体经济的能力。截至 2019 年 9 月末,9 家银行已合计发行 4550 亿元永续债,另有 17 家银行拟发行超过 4700 亿元永续债,有力扭转了信用收缩的局面,支持了 2019 年以来银行相对较快的贷款增速,取得了明显成效。从银行永续债的投资者结构看,资管产品(包括银行理财、基金、券商资管、信托计划等)的投资,占全部永续债发行量的 80%以上,既为银行提供了持续补充资本的来源,又满足了个人投资需求,拓宽了居民储蓄转化为长期投资的渠道。
五、继续完善宏观审慎政策框架
发挥好宏观审慎评估(MPA)在优化信贷结构和促进金融供给侧结构性改革中的作用。中国人民银行运用宏观审慎评估(MPA)考核,配合发挥好结构性货币政策工具的引导作用,将定向降准城商行使用降准资金发放民营、小微企业贷款情况纳入 MPA 考核,于 2019 年底前落实到位。自2019 年三季度评估时起,将贷款市场报价利率(LPR) 运用情况及贷款利率竞争行为纳入 MPA 的定价行为项目考核,推动银行更多运用 LPR,坚持用改革的办法降低实体经济融资成本。
研究制定金融控股公司监管规则。为推动金融控股公司规范发展,有效防控金融风险,更好地服务实体经济,中国人民银行于 2019年 7 月 26 日至 8 月 24 日就《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。目前,正在根据各方意见,对办法作进一步修改完善。办法遵循宏观审慎管理理念,以并表监管为基础,对金融控股公司的资本、行为及风险进行全面、持续、穿透监管。
六、货币政策支持民营、小微企业等薄弱环节
中国人民银行积极运用再贷款、再贴现和抵押补充贷款等工具引导金融机构加大对民营和小微企业、“三农”、扶贫等薄弱环节的支持力度。一是全面实施优化运用扶贫再贷款发放贷款定价机制工作, 引导金融机构合理确定运用扶贫再贷款资金发放贷款的利率,切实降低贫困地区融资成本。二是设立专项扶贫再贷款,支持部分全国性银行扩大“三区三州”信贷投放,降低融资成本,促进实现精准扶贫、精准脱贫目标,于10 月发放专项扶贫再贷款 76 亿元。三是完善再贷款和常备借贷便利质押品管理,按信用等级和流动性对质押品进行分类,根据货币政策操作需要设置差异化质押品要求,切实维护央行资金安全。9 月末,全国支农再贷款余额为 2207 亿元,支小再贷款余额为 2634 亿元,扶贫再贷款余额为 1387 亿元,再贴现余额为4427 亿元。前三季度,对政策性银行和开发性银行净发放抵押补充贷款(PSL)共 1375 亿元,其中第三季度净发放 39 亿元,期末余额为35170 亿元。
按季开展定向中期借贷便利(TMLF)操作。定向中期借贷便利为金融机构扩大对民营和小微企业的信贷投放提供了利率优惠的长期稳定资金来源。2019 年 1 月、4 月、7 月,中国人民银行按季开展了三次定向中期借贷便利操作,金额分别为 2575 亿元、2674 亿元、2977 亿元,期限均为 1 年,利率均为 3.15 %,到期后可根据金融机构需求续做两次。9 月末定向中期借贷便利余额为8226 亿元。
七、发挥信贷政策的结构引导作用
中国人民银行将推进供给侧结构性改革与加强信贷政策结构性调整相结合,进一步加大结构调整力度,引导金融资源配置到经济社会发展重点领域、薄弱环节。一是深入开展金融精准扶贫。建立深度贫困地区信贷情况监测通报制度,提高深度贫困地区基础金融服务覆盖面,引导金融机构围绕“两不愁三保障”和产业扶贫等领域主动培育挖掘信贷增长点。二是持续提升乡村振兴金融服务水平。围绕农村产权制度改革,探索以集体资产股份、农垦国有农用地使用权等依法合规抵押融资。研究全面推广农村承包土地的经营权抵押贷款业务的有效模式。三是持续深化小微金融服务。召开银行业金融机构信贷结构调整座谈会,引导金融机构实现敢贷愿贷能贷会贷。支持金融机构发行小微企业金融债券,前三季度累计发行 1508 亿元,募集资金全部用于发放小微企业贷款。四是有效做好金融支持就业创业。鼓励银行加大对妇女创业、农民工返乡创业等领域信贷投入,落实好提高创业担保贷款申请额度等政策,支持退役军人、高校毕业生等人群就业创业。此外,继续优化制造业、现代服务业金融服务,做好国家重大战略的金融服务,加强对重点领域和薄弱环节的金融支持。
八、深化利率市场化改革
改革完善贷款市场报价利率(LPR)形成机制,并积极推动运用。 一是改革完善 LPR 形成机制。8 月 17 日,中国人民银行发布改革完善 LPR 形成机制公告(详见专栏 3)。8 月 25 日,中国人民银行发布公告,明确自 10 月 8 日起新发放的商业性个人住房贷款利率以 LPR为定价基准加点形成。二是切实做好 LPR 报价。中国人民银行要求报价行按照自身报价模型,以及对最优质客户贷款的平均利率报价,并定期对报价的科学性和真实性进行考核。三是积极推动 LPR 运用。要求各银行尽快在新发放的贷款中主要参考 LPR 定价,同时坚决打破过去部分银行协同设定的贷款利率隐性下限,并将 LPR 运用情况纳入宏观审慎评估(MPA)和自律机制管理中。推进利率市场化改革,推出新的 LPR 形成机制,有利于疏通货币政策传导机制,提高市场配置资源的效率,促进降低企业融资成本。随着 LPR 改革效果的逐步显现,市场利率向贷款利率的传导效率提升,带动企业贷款利率下降。
专栏 3 改革完善贷款市场报价利率(LPR)形成机制 按照国务院决策部署,2019 年 8 月 17 日中国人民银行发布改革完善贷款市场报价利率(LPR)形成机制公告,推动贷款利率市场化,利率市场化改革取得重要进展。 此次改革完善 LPR 形成机制,体现了六个“新”:一是新的报价原则。要求各报价行真正按照自身对最优质客户执行的贷款利率报价,充分体现市场化报价形成原则。二是新的形成方式。LPR 改按公开市场操作利率加点形成的方式报价,其中公开市场操作利率主要指中期借贷便利(MLF)利率,LPR 报价的市场化和灵活性明显提高。三是新的期限品种。在原有 1 年期一个期限品种基础上,增加了 5 年期以上的期限品种,为银行发放住房抵押贷款等长期贷款的利率定价提供参考。四是新的报价行。在原有 10 家全国性银行基础上,增加城市商业银行、农村商业银行、外资银行和民营银行各 2 家,扩大到 18 家,有效增强了LPR 报价的代表性。五是新的报价频率。将原来的 LPR 每日报价改为每月报价一次,提高报价行的重视程度,提升 LPR 的报价质量。六是新的运用要求。要求各银行尽快在新发放的贷款中主要参考 LPR 定价,同时坚决打破过去部分银行协同设定的贷款利率隐性下限,并将 LPR 运用情况纳入宏观审慎评估(MPA)和自律机制管理中。 8 月 20 日首次发布了新的 LPR,至 10 月 21 日第三次发布新的 LPR,1 年期LPR 已较同期限贷款基准利率低了 15 个基点,5 年期 LPR 较同期限贷款基准利率低了 5 个基点。同时,中国人民银行督促金融机构抓紧运用 LPR 定价,推动LPR 成为金融机构贷款的主要定价基准。总体看,改革完善 LPR 形成机制已取得阶段性成效。9 月份新发生贷款中运用 LPR 定价的占比已达到 46.8 ,其中主要运用于企业贷款。随着 LPR 改革效果的逐步显现,市场利率向贷款利率的传导效率提升,带动企业贷款利率下降,9 月份新发放企业贷款利率较2018 年高点下降 0.36 个百分点,初步体现了以市场化改革的方式降低贷款实际利率的政策效果。
下一步,中国人民银行将继续做好 LPR 报价和运用工作,引导和督促金融机构合理定价,进一步打破贷款利率隐性下限,疏通市场利率向贷款利率的传导渠道,并抓紧研究出台存量贷款利率基准转换方案。同时,维护好存款市场竞争秩序,保持银行负债端成本基本稳定。
九、完善人民币汇率市场化形成机制
坚持以我为主,把握好内部均衡和外部均衡的平衡。人民币汇率以市场供求为基础,参考一篮子货币汇率变化,有贬有升,双向浮动,在合理均衡水平上保持了基本稳定。外汇市场运行总体平稳,人民币汇率市场化程度进一步提高。第三季度,人民币对美元汇率中间价最高为 6.8513 元,最低为 7.0884 元,65 个交易日中 25 个交易日升值、40 个交易日贬值,最大单日升值幅度为 0.30%(203 点),最大单日贬值幅度为 0.66 (458 点)。人民币对其他国际主要货币汇率有贬有升,双向浮动。9 月末,人民币对欧元和日元汇率中间价分别为1 欧元兑 7.7538 元人民币和 100 日元兑 6.5699 元人民币,分别较2018 年末升值 1.21%和贬值 5.80 %。2005 年人民币汇率形成机制改革以来至 2019 年 9 月末,人民币对欧元汇率累计升值 29.15%,对日元汇率累计升值 11.20%。银行间外汇市场人民币直接交易成交活跃,流动性提升,降低了微观经济主体的汇兑成本,促进了双边贸易和投 资。
2019 年 9 月末,在中国人民银行与境外货币当局签署的双边本币互换协议下,境外货币当局动用人民币余额为 330.07 亿元,中国人民银行动用外币余额折合 3.29 亿美元,对促进双边贸易投资发挥了积极作用。
十、稳妥有序推进包商银行风险处置,深化金融机构改革精准拆弹,稳妥有序推进包商银行风险处置,防范化解金融风险。
因包商银行出现严重信用风险,为保护存款人和其他客户合法权益, 中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会(以下简称“中国银保监会”)依法于 5 月24 日果断对包商银行实施接管。在各方共同努力下,包商银行接管托管工作进展顺利,第一阶段大额债权收购与转让工作顺利完成,第二阶段清产核资工作已基本完成,在此基础上,第三阶段市场化改革重组工作正在推进。包商银行正常经营,未出现客户挤兑等群体性事件。总体看,果断实施接管发挥了及时“止血”作用,制止了金融违法违规行为,遏制住风险扩散。以收购承接方式处置包商银行风险,既最大限度保护了客户合法权益,又依法依规打破了刚性兑付,实现对部分机构的激进行为纠偏,进而强化市场纪律, 促进了金融市场的合理信用分层。
同时,中国人民银行果断通过多种方式向市场投放流动性,建立了防范中小银行流动性风险的“四道防线”,通过货币政策操作及时稳定了市场信心,有效遏制了包商银行风险向其他中小银行蔓延,对保持货币、票据、债券等金融市场平稳运行发挥了重要作用。下一步, 中国人民银行将会同有关部门继续完善包商银行改革重组方案,积极推动包商银行改革重组。同时,抓紧补齐监管制度短板,加强中小银行股东管理和公司治理,推动中小银行健康发展。
全面落实开发性、政策性金融机构改革方案。中国人民银行会同改革工作小组成员单位有序推动建立健全董事会和完善治理结构、划分业务范围等改革举措,国家开发银行新一届董事会、中国进出口银行董事会、中国农业发展银行董事会均已成立并有效运转,继续推动国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行强化职能定位, 加强风险防控,更好服务国家战略。
十一、深化外汇管理体制改革
外汇管理服务实体经济。一是稳步开展货物贸易外汇收支便利化试点,促进合规企业贸易收支便利化。二是继续扩大税务备案电子化覆盖范围,切实便利企业付汇。三是深化跨国公司资金集中运营管理,促进贸易和投融资便利化。
强化外汇市场监管。多部门联合打击地下钱庄及其交易对手,进一步加强跨境监管合作,稳妥处置非法网络炒汇平台,严厉打击外汇领域违法违规行为。
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