欧盟再度警告香港，终结双重不征税

税智观察

国庆节期间发生了一件事，欧盟把香港列入避税港灰名单了。
  


一、欧盟的仪式感
  
凡是国际避税的链条中，必定有一国或者几国配合跨国公司放水，挖别国墙脚，这些国家就是避税港（请参考避税港，英国范儿才正宗）。被挖了墙脚的国家吃了好多年哑巴亏，后来G20和OECD推出了BEPS行动（请参考国际税收的“当铺思维”是如何垮掉的？），这些国家开始找避税港理论，要求避税港改变税制，不要再挖别人墙脚了。在这件事情上，OECD作为BEPS的组织者和执行者责无旁贷地督促落实。但是OECD内部的两大山头，美国和欧盟，也各自有自己的算盘。除了在OECD内部争夺话语权之外，双方也在落实层面各搞了自己的一套。其中欧盟搞了一个税务不合作辖区名单，俗称避税港名单。
  
欧盟是一个很注重仪式感的组织，指责别人的时候自然要把程序走到位。2015年先针对自己成员国评审了一遍税制，结果不用说都是合格，然后从2016年开始评审第三国。欧盟理事会专门成立了一个行为准则小组（EU Code of Conduct Group on Business Taxation, COCG）来负责这件事情。同年，欧盟经济和财政部长（Eu Economic and Finance Ministers, ECOFIN）理事会确定了评审的标准，分三个方面：
  
1. 透明度方面
各国应接受符合税务信息交换的国际标准，包括AEIO和EIOR（请参考全世界税务局，联合起来！（一）- 声气互通），批准OECD关于信息交换的多边公约或者就信息交换与欧盟所有成员国签署双边协定。
  
2. 公平税务竞争方面
各国不应存在有害税收制度。违反欧盟行为准则或者OECD有害税收实践论坛原则的制度都是有害税收实践。对公司不征税或者税率为零的国家应保证不鼓励没有经济实质的人为离岸架构，而应当引入特定的经济实质要求以及透明度措施。
  
3. BEPS实施方面
各国应承诺实施BEPS最低标准。从2019年开始，对各国的实施情况进行监控，从国别报告开始。
  


二、欧盟的灰名单
  
欧盟的评审来势很猛。2017年12月5日，经过COCG提名，ECOFIN通过，欧盟公布了第一批评审结果，其中17个税收辖区被列入税收不合作辖区名单（俗称“黑名单”），包括巴拿马和澳门这样的低税地，也包括韩国这样态度不好的经济强国。同时，47个税收辖区被列入察看名单（俗称“灰名单”），这其中包括开曼这样的低税地，也包括瑞士这样的经济强国；台湾和香港也在其中。
  
列入黑名单可不是一件小事。黑名单辖区的实体不允许经手欧盟的援助资金。涉及黑名单辖区实体的税务安排要向主管税务机关报告，黑名单辖区在反洗钱方面也会受到优先关注。跨国公司在黑名单辖区有经济活动的，在国别报告方面要求更高，在税务稽查、预提税，反协定滥用等方面也会受到欧盟成员国的特别关注。总之，只要想和欧盟做生意，就不能上黑名单。
  
至于灰名单呢？就是承认税制有问题，但是态度较好，承诺改正。欧盟给了一定的宽限期来改正错误。到期后再来评审。
  


三、香港闪展腾挪
  
香港是个低税地，2017年那次因为态度较好，没有被列入黑名单，只被列入灰名单。2016年香港向OECD承诺实施BEPS的最低标准，包括反对有害税收实践、防止协定滥用、引入国别报告制度、改进跨境税务争议解决机制等。此后香港言出必行，到了2018年香港进行了一系列的税制改革。在透明度方面，香港签署了《税务征管互助公约》（于2018年9月1日生效），使得香港可以实施金融账户自动信息交换（AEIO)以及OECD推荐的其它行动。同时，香港将转让定价规则写入税法之中，并引入了转让定价文档要求；在公平税务竞争方面，香港修改了若干税收优惠制度，包括企业财资中心（Corporate Treasury Center）优惠制度、若干针对保险业的税收优惠制度、离岸基金税收制度，使其不再构成有害税收实践。
  
这其中最有代表性的是针对离岸基金的免税制度。OECD判断有害税收实践，有一个“围栏”性质标准，即只针对非居民免税，而对居民不免税，就是专门挖别国的墙角，这才构成有害税收实践。香港的离岸基金税收制度，原先只对离岸基金免税，而对在岸基金不免税，这是典型的挖墙角。为了避免被视为挖墙角，香港这次改为了对在岸基金和离岸基金一视同仁，都免税。
  
基于以上改进措施，2019年3月12日，香港被欧盟移出了灰名单，洗心革面，重新做人。
  


四、香港二进宫
  
香港这么做了，别的低税地也这么做了。这不是欧盟希望的结果。欧盟这一轮评审没有达到目的，就回头来修改评选标准，于2019年10月15日出台了一个《境外所得免税制度指南》。然后根据修订后的标准，欧盟对香港重新进行了评审，并于2021年10月5日宣布香港再度进入灰名单，理由是香港的对境外消极所得不征税的制度，可能导致双重不征税。
  
所谓消极所得，就是股息、利息、特许权使用费、若干资本利得等。与之相对的是积极所得，最常见的就是经营所得。香港只对积极所得征税，不对消极所得征税，而且对居民和非居民的消极所得，都一视同仁地不征税。按照欧盟原先的标准，只要一视同仁就不构成有害税收实践。但是，《境外所得免税制度指南》将标准提高了，不仅看是否一视同仁，还要看是否会造成双重不征税。
  
COCG认为，一旦境外所得免税制度覆盖了被动所得，同时又没有给出任何限定条件，则有可能导致“围栏”以及缺乏实质的行为。这是因为，消极所得一般都来自于与非居民公司之间的交易，给消极所得免税就等同于只给非居民免税；同时，取得消极所得并不需要经济实质。香港现有的税制下，跨国公司可以在香港设立完全没有经济实质的空壳公司，而将被动所得实现在该公司享受免税，而同时由于所得由香港公司实现在香港，其它国家无法对其征税，会造成双重不征税，因此这也是有害税收实践。
  
关于改进措施，欧盟建议构成有害税收实践的辖区可以考虑以下两个选项：
第一，对全部被动所得征税，或者，
第二，如果对部分被动所得不征税，则采取以下措施：
1. 实施足够的经济实质要求，
2. 引入强有力的反滥用规则，且
3. 决定免税范围时杜绝行政自由裁量。
  


香港政府同意与欧盟合作，并且承诺于2022年完成税务法规修订，于2023年将相关措施付诸实施。特区政府发言人说，“...特区政府会在修订有关的税务安排后，要求欧盟尽快把香港从观察名单中剔除”。
  
但是，香港不会对所有被动所得征税。特区发言人说，“建议的修例仅针对企业利用被动收入进行跨境避税，尤其是在香港没有实质经济活动的企业...”。可以预见，修订税法时，会对被动所得免税增加经济实质要求。预测这会类似于BVI和开曼近年来对其居民公司提出的的经济实质要求（请参考小三也有尊严 －开曼发布《经济实质法》），会影响到通过香港公司收取利息、特许权使用费、财产收益等被动所得的控股公司，基金等机构。提醒这类机构密切关注。
  
五、地域税制不是问题，双重不征税才是问题
  
这件事影响面很大。大量中资企业在香港取得经营所得，享受离岸豁免，也会受到影响，尽管它们在香港取得的经营所得属积极所得，不在上述消极所得之列。《境外所得免税制度指南》提到，对境外的积极所得免税也可能导致双重不征税，因此要一并加以分析，分析的重点在于该辖区是否依据OECD协定范本确定的原则（常设机构原则）来判断境外运营所得的来源地。如果一个辖区将依照常设机构原则本应确认为来源于其辖区内的所得确认为境外所得而给予免税，则也会构成双重不征税。因此，各辖区应确保对积极所得按照OECD协定范本确定的原则来确定收入来源以及分配应税所得。

这句话字少意义大。尽管香港税局如今对于积极所得的离岸免税的检查已经相当严格，但是其判断原则（请参考英国的神仙打架说到海南的“实质性运营”）与常设机构原则仍旧出入较大，客观上会导致双重不征税。同时，香港税局对于双重不征税抱定无所谓的态度，事实上会助长双重不征税。例如，香港税务局颁发的《地域来源征税原则简介》说，

“一个业务单位可能在海外设置办事处，在香港以外赚取利润；但如果该单位没有设立海外业务办事处，并不代表其所有利润一定是于香港产生或得自香港。”

可以预见，香港很快会修改这方面的法规，终结双重不征税。说句题外话，对于积极所得不按照OECD协定范本确定的规则征税，而给跨国公司放水，这方面爱尔兰最有经验了。但爱尔兰是欧盟的成员国，欧盟拿它一直没办法（请参考难啃的苹果（七）- BEPS尚未成功，OECD仍需努力），直到借助美国的外力，通过双支柱方案才让它就范（请参考打疫苗送鸡蛋-支柱二方案解读）。连爱尔兰这个钉子户都放弃抵抗了，香港怎么可能会坚持。可见在这个BEPS2.0时代，双重不征税已经走到了尽头。
  
香港税制的最基本特征是地域税制，即只对来源于香港的所得征税。《境外所得免税制度指南》在前言中说，“地域税制本身并不是问题，对境外所得免税不光是可接受的，而且是受鼓励的，因为在特定的情况下它能够有效的防止双重征税。但是这种制度如果被用来形成双重不征税，就是问题了”。香港特区政府发言人指出：“香港会继续采用地域来源原则征税，政府亦会致力维持香港税制简单明确和低税率的优势，以保持香港营商环境的竞争力...” 。香港地域税制的优势依然存在，但是利用香港离岸免税制度实现双重不征税的年代已经一去不返了。

关于作者：Patrick Zhao,专注国际税务30年，曾任职税局、“四大”和外企，现专职从事国际税务咨询，服务过近百家知名客户，著有《“走出去”企业税务指南》。可通过以下图片中的信息联系作者。


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