【2015年2月25日】简化税制的改革链条——“营改增”后“增改消”

白云载酒

简化税制的改革链条——“营改增”后“增改消”

焦瑞进

【内容提要】：当代全球税制改革的大趋势是：简税制、宽税基、低税率。为此，中共中央审议通过的《深化财税体制改革总体方案》要求在 2016 年全面完成“营改增”。“营改增” 后，税种是少了一个，但将复杂的增值税抵扣链引入到全行业，使税制更复杂，征管量更大， 生产和服务环节的税源分布更容易导致地方税源恶性竞争，盲目扩大生产、破坏生态环境。经济新常态下增值税这一系列的问题要求进一步优化税制，尽快推进“增改消”的改革，在税收能力基本相等的情况下，消除生产环节税负，以市场需求引导资源配置，扶持新常态下生产发展，减轻征纳成本，完善治理体系，提高治理能力。

【关键词】：“营改增”；消费税；税收能力；优化税制；治理体系

【中图分类号】：F812.422 文献标识码：A 文章编号：2095-1280(2015)01-0011-03

2014 年 6 月 30 日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》， 要求新一轮财税体制改革 2016 年基本完成重点工作和任务，2020 年基本建立现代财政制度。2016 年基本完成重点工作和任务，其中包括 2016 年全面实现“营改增”。那么，全面实现“营改增”之后， 到2020 年建立现代财政制度，下一步税制改革应如何发展？本人以为，简化税制的改革链条——“营改增”后应该尽快推进“增改消”。

一、“营改增”后的问题——全面复杂化

现行以增值税为主体的流转税制下的诸税种中，增值税是最复杂的税种。这种复杂性，在原有增值税和营业税覆盖全行业的分工下，只体现在生产和销售等个别行业。随着“营改增”的全面实现，复杂性将体现于全行业。

这种复杂性主要表现在以下两个方面：

一是增值税现行征管制度本身的复杂性，包括多种税率设计、多种发票管理和多种纳税人分类。随着建筑安装和金融等行业“营改增”全部到位，其进项税额在各个环节的抵扣关系将进一步复杂， 导致全行业为增值税纳税申报重新规划会计核算业务内容增加成倍的工作量，也为该税种的征收开展风险管理、纳税评估等带来成倍的工作量，其核算和征收管理成本恐怕比其产生的税额还要大， 即便如此也未必能做到应收尽收，其负效应不可小视。

二是在税制上普遍存在重复征税关联的复杂性，包括与其他流转税种关联、与个人所得税关联和与企业所得税关联。在流转税领域，增值税与有关行业的消费税和车辆购置税等存在重复征税关联性，跨行业与营业税存在重复征税关联性；与直接税的关系，增值税作为对增加值课税的税种，必然存在与个人所得税和企业所得税重复征税的问题。这种重复征税，既使税制复杂化，也无形中增加了纳税人的税收负担，再加上征管条件的束缚，严重制约了经济的发展。

二、税制简化的内涵

进入21 世纪，税制改革的基本原则是“宽税基、低税率、简税制”。《深化财税体制改革总体方案》以“完善税制”一语来综合涵盖上述基本原则，在流转税方面特别地以“营改增”的方式减少了税种，貌似向简化税制迈进了一步，但实际结果是将最复杂的税种覆盖到全行业，而且增加了多档税率。这不仅加大了征管的复杂性，也将重复征税的问题更加扩大化了。这里，我们就需要认真地思考，简税制应“简”什么，优化税制何为“优”的问题。

“简税制”的内涵不是简单地减少税种，而是通过合理设计税种结构，在保证公共财政的基础上，减轻税负、发展经济、简化和方便税收征管，从而提高税收管理的效率。优化税制，就是通过税制改革使我们的税制体系更好地服务于“十八大”决定提出的“社会治理体系和治理能力”的建设。所以，此次税制改革推行“营改增”，舍去简单的营业税，推行复杂的增值税覆盖全行业，应该说是存在缺陷的。以上分析指出，简税制最应该减的是增值税，而不是推行“营改增”，流转税全面改革的策略应该是全面取消流转税，尽快推行消费税。鉴于“营改增”已经推行并将于 2016 年全面实现，“营改增”完成后应该尽快推进下一轮“增改消”的税制改革。

三、税制设计理念转换

（一）消费税征收机理与意义

设计一个税种，首先应明确这个税种的性质，说明其征税的机理。那么消费税，是属于流转税， 还是消费行为税？其定性依据应看征收环节。如果将消费税放在生产环节征收，一是不直接与消费行为关联，二是存在税负转嫁和重复征税，应属于流转税；如果将消费税放在最终零售和服务环节征收，辩证地看，由于消费行为动机和消费客体的价值交换是同时发生的，所以这时的消费税看似流转税，但该税种不再对生产环节产生重复增值影响，而只对消费行为产生影响，应被看作是消费行为税。

可见，将消费税放在征收环节征收，其弊病相当于增值税，必然存在重复征税和税负转嫁问题。解决增值税的复杂性问题，就不能再犯消费税在生产环节征收这种同样的问题。“营改增”后，再取消增值税和生产环节征收的消费税，应该说就取消了国民财富增值链中重复赋税的主要税种。所以，从税源机理的关系看，应取消生产环节的流转税，避免重复征税和税负转嫁，而开征消费行为税。

消费行为税在最终零售环节和服务消费环节征收，在税制建设方面有两个方面的积极意义：一是符合“宽税基”的理念，有充足的税源，在确保公共财政需求方面有积极的意义；二是作为行为税，在调控市场资源配置和调控消费行为方面有着积极的引导意义。

（二）公平税赋的机制作用

优化税制，在“简税制”的基础上更重要的是实现税制的基本职能和作用。关于优化市场资源配置，上节已经提到。在公平税赋方面，消费税也有其独特的优势。对消费行为征税，可以更广泛地增强个体纳税意识，体现人人税赋公平；多消费多纳税，少消费少缴税，体现人人税负合理。当然， 对个别救济对象，其消费支出本身就是公共服务范畴，自然是免税。在讨论个人所得税起征点问题时， 很多学者强调要低，便于体现人人纳税意识。从另一个角度考虑，体现纳税意识，不见得非要等到取得收入、实现所得时才得以体现，在消费环节纳税涉及的面更广。对个人所得征税实行累进税率， 突出强调的是收入分配的调节作用。

优化税制做好消费税和个人所得税两篇文章，实际就是把住了个人收入和支出两个关口。以消费税调节消费行为，并起到调控经济结构的作用；以个人所得税调节收入分配，以此实现社会公平原则；由这两个税种两头把关形成合力，即可倒逼调控剩余资金的流向和流量，进一步优化市场资源的配置。

四、“增改消”后的相关问题

“增改消”是否能顺利地实施，需要解决征收管理和地区间税收平衡的问题。

（一）征管问题

消费税作为对消费行为课征的税种，应在最终的零售环节和服务环节征收，这主要出于以下几个方面的考虑：

一是税种性质决定计征关系。消费税应在商品零售和服务消费环节从价计征，价税分离，税款直接入库。商品的最终使用和服务消费行为的发生与零售环节和服务消费环节相关联，其消费价值的衡量与最终交换的对价相匹配，计征依据体现公允，所以在最终零售和服务消费环节征收消费税， 符合消费税的课税性质。

二是考虑税制与征管效率。生产环节不再征收流转环节税，既可以避免税负转嫁，防范形成重复征税，又可以减轻生产环节税负，扶持生产，发展经济，同时大大减轻税收征管工作量。

三是税源监管问题。目前，以信息化手段实现零售环节支付的管理已经非常普及，各种专业市场也都实现集中收银系统管理，商家、银行、国库的信息联网已覆盖整个零售环节和服务领域，所以用技术手段实现零售和服务环节交易行为的监管和实时的税款入库已经不是什么难题。税收管理信息化工作只需要对信息流制定标准，就可以充分利用大数据时代的社会信息资源完成消费税的征管和监控。为确保税源监管的有效性，应同时建立纳税信用管理信息系统。

关于消费税的征管问题，可以借鉴美国的零售税管理体系。美国是 OECD 国家中唯一未征收增值税而实行销售税的国家。美国销售税已成为州政府的主要财政收入来源，占州政府税收收入的40% 以上。这里尤其要借鉴美国特别销售税（零售税）的管理，零售销售税是只对商品零售环节的零售额所征收的一种税，根据美国相关税法规定，零售商是纳税人，但其可在商品售价之外标明应纳税额，票据同时显示售价与税额，即零售税实际上是由消费者负担。因此也有文献认为，零售税的纳税人最终是消费者，只不过在购买时由零售商在价外代收代缴，而零售商则承担了额外的税收奉行成本。

（二）地区税收均衡问题

以消费税替代增值税成为主要税收收入来源后，虽然征收环节不同，但从税收能力估算的角度看，两者从总量上是可以设计相等的。此外，推行“增改消”后还面临着各地经济发展程度和人口密集程度不同带来的地区税收收入是否均衡的问题。这一问题在欧美经济发达国家都是通过税收转移支付的方式解决的。其做法是：首先，进行税收收入能力估算，估算地区税收收入能力；其次， 根据人口状况估算各地公共服务支出水平；最后，根据各地税收收入能力和公共服务支出水平确定税收转移支付的差额，实现各地公共服务水平的均衡。

消费税税收收入能力的估算，在技术上依据各地的投入产出表和社会商品零售和服务总额统计， 均可以实现。特别是现在官方统计部门已经可以做到社会商品零售和服务总额统计数据的及时发布， 税务部门以此进行实时的消费税税收能力的估算已不存在问题。

参考文献：

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[1] 高培勇 . 让间接税显性化更利于改革 [EB/OL]. 中国财经报网，2014-11-18。

[2] 彭骥鸣，韩晓琴 . 营业税改增值税研究的文献综述 [J]. 税收经济研究 ,2012,(6).

文献原文： 简化税制的改革链条_营改增_后_增改消_焦瑞进.pdf (387.95 KB, 下载次数: 45)

2021-9-3 16:14 上传

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