全球碳税最新进展：覆盖更多国家 税率不断提高

不是杨花

世贸组织改革须系统考量气候变化问题

来源：经济日报

发布时间：2021年12月15日

原文链接：http://www.ctaxnews.com.cn/2021-12/15/content_990586.html

近年来，世界贸易组织处于改革进程中，而气候变化问题与国际贸易的关联越来越受到国际社会高度关注。在环境产品协定遇阻的情况下，欧盟推出碳边境调节机制方案并即将进入欧盟立法进程，在WTO成员之间引发了广泛争议。无论是针对进口商品开征碳边境税或强制碳排放交易的国家要求按比例购买碳配额，都在规则上不符合WTO总体原则与框架，很容易成为以气候变化为借口的贸易保护工具。

近年来，世界贸易组织（WTO）处于改革进程中，而气候变化问题与国际贸易的关联越来越受到国际社会高度关注。欧盟正以立法方式推出碳边境调节税等新型贸易政策工具。WTO现有框架下主要推进环境产品协定谈判，尚无气候贸易政策的认定与协调机制，发达成员与发展中成员在碳减排义务分担、碳关税合法性及低碳产品贸易自由化等议题上尚无共识。世贸组织改革如何协调气候与环境议题具有现实性与急迫性。

格拉斯哥气候变化大会后，气候变化问题再次成为世界关注的热点。世界贸易组织作为全球贸易治理关键平台，能力限定在“与贸易有关的环境政策”上。

2001年，多哈部长级会议明确了新一轮谈判中的贸易与环境问题，谈判内容有三项：一是明确WTO规则和各种多边环境协议中贸易条款关系；二是各种多边环境协议秘书处与WTO相关委员会之间的常规信息交流；三是减少对环境产品及服务的关税及非关税壁垒。

2014年，14个WTO成员方发表声明，WTO《环境产品协定》（EGA）谈判以开放式诸边谈判的形式正式启动。EGA以APEC环境产品清单为基础，通过诸边协议谈判方式推动大部分环境产品的关税减让，实现环境产品的贸易自由化和便利化，创造更多绿色就业岗位，推动全球贸易—环境协同治理。

EGA谈判启动标志着“贸易—环境—发展”互动格局形成。历经多轮谈判的EGA达成“着陆区”，即一系列要素构成的谈判共识，包括产品清单名录，一份具体的关税减让路线图承诺和未来WTO框架下协议多边化等。

EGA谈判进程受到了20国集团（G20）高度重视，在2016年G20领导人杭州峰会上重申了对EGA谈判达成“着陆区”的欢迎与支持，为历经15轮谈判的EGA注入新的政治动力和愿景。

但是，EGA谈判中同样折射出成员方之间难以调和的矛盾。WTO发达成员与发展中成员分歧显著，在环境产品定义及环境产品标准等问题上僵持不下。在环境产品领域，部分发展中成员因生产水平与技术能力限制而可能丧失潜在市场竞争力，致使其内生贸易保护主义倾向阻碍了有关产品关税减让额度与时间表共识达成。EGA缔约方进行的关税削减将根据最惠国待遇自动被适用到WTO其他成员，而缔约方数量须达到世界贸易中的关键多数门槛，以确保协定能带来普遍受益，而如何定义关键多数也成为谈判各方的争议焦点。就如何解决非缔约方的“搭便车”问题，细分环境产品清单中的商业敏感分类，以及关税减让承诺时间路线图等，谈判方也未能达成共识。

在环境产品协定谈判进程中，中国始终以积极、建设性态度参与各种磋商，是谈判的积极倡导者之一，为推动EGA谈判取得进展作出了重要贡献。2004年6月，中国结合实际以及国际经验，考虑到发展中国家和最不发达国家成员的利益，在WTO贸易与环境委员会特别会议上提出了包含“共同清单”和“发展清单”的“双层清单”，尽可能弥合发达国家与发展中国家的分歧，寻求合作共赢空间。2012年，在中国与其他APEC伙伴的共同努力推动下，21个APEC成员就54种环境产品清单达成共识，宣布在2015年底前对这些产品实施税率将降到5%或5%以下，为WTO环境产品协定谈判奠定了基础。2016年12月，WTO日内瓦回合谈判，中国为打破谈判僵局做出巨大努力，包括提交了一份显示灵活性、试图解决各方核心关注的环境产品清单。

WTO框架下，与气候谈判有关的议题包括环境产品定义与关税减让、边境税调节、碳标签、知识产权和补贴等。在环境产品协定遇阻的情况下，欧盟基于其雄心勃勃的绿色新政，推出碳边境调节机制（CBAM）方案并即将进入欧盟立法进程，在WTO成员之间引发了广泛争议。争议焦点主要在于碳边境调节税该不该征收，以及该措施是否与WTO有关规则相冲突。

WTO各成员方基于非歧视性原则，相互提供了最惠国的关税减让承诺表，未经WTO批准不能随意撤回关税减让义务或者单边增加关税额度。对于欧盟拟推出的碳边境调节税，即使WTO存在环保诉求的例外和豁免条款支持，使征收碳边境调节税似乎能在WTO规则中找到局部条款依据，但在实际操作中，这种做法仍面临着以环境和气候友好的名义对发展中成员采取歧视性做法，存在违反WTO规则的风险。

WTO非歧视原则要求各成员方对国内商品和进口商品采取一视同仁态度，按此原则欧盟对进口产品征收的碳税不能超过其国内企业为碳排放支付的国内碳税。由于在碳排放核算体系上欧盟同其他成员方存在较大差异，不同成员方碳定价机制与价格水平差异显著，使欧盟贸易伙伴面临着非公平贸易环境，有违非歧视原则；WTO最惠国待遇要求所有WTO成员方被一致对待，欧盟应对所有贸易伙伴征收同等水平的碳边境税，但欧盟规定如其他国家内部有相同或类似于碳交易体系的征税制度则可以完全或部分免于边境税，这无疑违反了最惠国待遇原则。

因此，无论是针对进口商品开征碳边境税或强制碳排放交易的国家要求按比例购买碳配额，都在规则上不符合WTO总体原则与框架，很容易成为以气候变化为借口的贸易保护工具。

鉴于欧盟推出碳边境调节税在世界贸易组织框架下的法理依据尚不明晰，同时有可能对国际贸易体系的定价机制产生系统性的影响，建议WTO在改革过程中对贸易与气候问题进行系统性考量，对碳边境调节税应持审慎态度，应通过鼓励发展碳交易市场与低碳技术贸易和技术转让等途径助力气候问题的解决。第一，WTO应鼓励成员方碳市场建设。碳排放交易系统（ETS）是为温室气体排放定价的主要工具之一，也是具有减排效应的政策工具，未来WTO应当继续鼓励各成员方探索与尝试建立全国性碳市场为碳排放定价，以市场化的方式逐步实现减排目标。第二，推动气候问题的解决工具同WTO原则及其他国际多边框架与公约相调试。充分研究《巴黎协定》中气候变化的相关义务同WTO贸易规则的适应性，为碳边境调节税、环保产业补贴等政策工具寻找多边规则的法理依据。第三，加快绿色低碳与环境保护生产技术的转移与自由贸易的国际机制的建立，扩大低碳技术和绿色技术转移的强外溢性效益，推动低碳绿色产品和服务的贸易自由化与投资便利化，实现各国绿色低碳技术潜力的协调发展。

在和贸易有关的气候与环境问题上，中国作出了重要努力与贡献：一是积极开展国际合作与交流，通过“一带一路”倡议推动绿色贸易；二是在相关国际公约谈判、自贸协定谈判以及投资协定谈判中推进环境相关规则体系构建，并积极履约；三是加强自由贸易试验区生态环境保护，推动经济高质量发展；四是与国际社会持续开展合作推进绿色全球价值链的构建，推动低碳经济和绿色发展。（作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院；北京大学国际关系学院）

鲸落

欧盟力推“碳关税”争议犹存

来源：经济参考报

发布日期：2022年03月21日

原文链接：http://www.ctaxnews.com.cn/2022-03/21/content_995263.html

欧盟理事会近日就世界首个碳边界调整机制相关规则达成协议。该机制是欧盟委员会去年7月提出的一揽子环保提案中的核心内容。欧盟轮值主席国法国将其视为一件优先事项。

欧盟委员会去年提出了雄心勃勃的环保提案，旨在实现到2030年欧盟温室气体净排放量与1990年的水平相比至少减少55%，其中包括建立碳边界调整机制。根据这一机制，欧盟将对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的水泥、铝、化肥、钢铁等产品征税。

分析人士指出，欧盟力推碳关税主要是基于增强欧盟企业竞争力、缓解财政压力以及加速能源战略自主等方面的考虑。欧盟适时祭出碳关税被视为缓解财政压力，帮助欧盟成员国应对新冠肺炎疫情以及近期地缘政治风险对经济造成冲击的一大举措。此外，碳关税收入可以帮助欧盟资助清洁技术创新和基础设施现代化，从“开源节流”两方面增强欧盟能源系统的韧性。

法国经济与财政部长布鲁诺·勒梅尔表示，“我们正在努力减少工业中的碳排放，我们不希望因为进口产品含有更多碳而令这些努力无济于事。”他说，这一机制提供了加速欧盟相关行业脱碳的工具；同时，将激励其他国家更加可持续发展，减少碳排放；此外，这一机制也是对欧洲能源独立战略的响应。

与欧盟委员会的最初建议相比，欧盟理事会为推进碳关税的落实做了一些调整，例如，选择将碳边界调整机制的管理更集中化，以提高可行性和效率。欧盟理事会还计划设定最低门槛，让价值低于150欧元的托运货物免于履行碳边界调整机制义务。这一措施将减少行政上的复杂性，因为运往欧盟的货物约有三分之一属于这一类别，而它们的碳排放量并不高。

据悉，欧盟计划自2023年起逐步引入碳关税，并设定为期三年的过渡期。但目前就推出碳关税仍有很大争议，特别是在逐步取消免费碳排放许可方面。碳边界调整机制生效后将与欧盟的碳排放交易体系并行，并对其具体条款形成补充或替代。

但欧盟成员国还没有决定以多快的速度征收碳关税来取代目前在碳排放交易体系下行业获得的免费二氧化碳排放许可。欧洲水泥和钢铁行业此前就担心，一旦开征碳关税，他们将无法享受现行的免费碳排放配额。也有业界人士认为，出口汽车和机械设备需要用到大量钢材，这样征税反而会导致成本增加，丧失自身竞争优势。碳关税的收入分配方案也未可知。

欧盟委员会负责经济事务的执行副主席瓦尔季斯·东布罗夫斯基斯表示，在其他有关立法提案中仍有若干问题有待商榷。例如，修订碳排放交易体系等。欧洲议会负责这项政策的议员穆罕默德·查希姆说，“这项协议还有很多棘手问题没有解决。”一些行业也正在游说保留免费的二氧化碳排放许可。

此外，外界对欧盟开征碳关税是否符合现行贸易规则也存有疑虑。欧盟很多贸易伙伴强调，碳边界调整机制应与世界贸易组织规则、国际气候协定兼容，否则会加剧贸易保护主义风险。

繁星追梦

“双碳”目标下基于国际经验的我国碳税制度研究

来源：税务研究
作者：武晓婷（北京物资学院经济学院）   邓湘清（国家税务总局北京市税务局）   张恪渝（北京物资学院双碳研究院）
时间：2023年7月14日
原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/mqwfu7QZ75V8GeGW-Phx4w

党的二十大报告指出要“立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动，积极稳妥推进碳达峰碳中和”。“双碳”目标的提出，是我国主动承担全球气候变化责任的大国担当、坚持绿色发展理念的重要体现。因此，需要探索更为有效的碳减排政策工具，促进“双碳”目标的实现。碳税作为重要的碳减排政策工具，有助于强化政府对碳排放行为的调控力度，进一步彰显我国在应对气候变化相关问题上的决心。目前，碳税已在诸多发达国家和地区得到充分的实践，并取得良好成效。如何将碳税引入我国减排政策体系，是理论界和实务界持续关注的重要课题。本文从开征碳税的必要性出发，通过梳理国际碳税实践经验，提出完善我国碳税制度建议。

一、我国开征碳税的必要性
（一）开征碳税有助于“双碳”目标的实现
目前，我国仍处于工业化发展阶段，高耗能、高排放的经济增长模式尚未得以完全转变。国际能源署（IEA）的数据显示，2021年中国二氧化碳排放量超过119亿吨，占全球碳排放总量的33%，且处于快速上升阶段。可见，我国的碳减排形势依然严峻。“双碳”目标的提出正是应对碳减排严峻形势的重要举措。推动“双碳”目标如期实现，需要引入碳税这一重要的碳减排政策工具，加大我国政府对碳排放行为的调控力度。国际货币基金组织认为，碳税是减少碳排放最有效的方式之一。自从1990年芬兰开启征收碳税的先河，瑞典、挪威等北欧国家相继开征碳税，包括美洲、亚洲在内的许多国家也加入了开征碳税的行列。诸多发达国家与地区的碳税实践，也充分证明了碳税对于碳减排的良好效果。比如，瑞典自1991年开始实行碳税政策，2010年与1990年相比二氧化碳排放量下降了10%。再如，瑞士自2008年开始征收碳税，2019年与2008年相比人均二氧化碳排放量下降约25%（胡苑 等，2023）。借鉴国际经验，我国有必要将开征碳税作为实现“双碳”目标的重要政策选项。
（二）开征碳税有助于实现调控范围的全覆盖
目前，在我国碳减排的推进过程中，碳排放权交易先行了一步，为我国碳减排实践积累了经验，但效果不尽如人意。2022年全国碳市场总成交量仅为5 089万吨，与我国碳排放总量相比极为有限。一方面，出于对政府管理成本与企业交易成本的双重考量，我国碳排放权交易市场并未涵盖所有行业，仅将电力行业相关企业纳入碳市场，即便后续扩大碳排放权交易的覆盖面，将石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸以及航空等高耗能行业纳入其中，碳排放权交易市场也仅能覆盖全国一半以上的碳排放量（许文，2021）。另一方面，我国国内各地区发展差异较大，需要面对的碳减排压力不尽相同，仅靠碳排放权交易难以有效调控碳排放行为。因此，在开展碳排放权交易的同时，我国仍有必要开征碳税。
（三）开征碳税有助于完善绿色税制
我国现行税制中与碳减排关联度较高的税种，包括资源税、车辆购置税以及消费税等。但由于这几个税种的设计初衷并非直接调控二氧化碳排放，所以这些税种的碳减排作用非常有限，难以发挥税收对碳排放的有效调控作用（张莉 等，2021）。因此，实现“双碳”目标有必要择机开征碳税，针对碳排放进行直接调控。2021年国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》强调要“建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系”，对我国税制绿化提出了更高的要求。开征碳税有助于发挥税收对碳排放的直接调控作用，是完善国家税收工具、优化绿色税制的重要举措，能够更好促进绿色低碳发展。

二、碳税制度的国际经验借鉴
国际上已有较多国家通过开征碳税促进碳减排，并取得良好的效果。本文对这些国家碳税的实践经验进行梳理与总结，以期为我国碳税制度的设计提供镜鉴。
（一）税种设置
目前，国际上碳税的税种设置主要有独立税种和融入税种两种。独立税种的设置并不依附于其他税种，而是针对二氧化碳（温室气体）排放的专门税种。采用这种征收方式的国家主要有挪威、荷兰等。挪威是在1991年以独立税的模式开始征收碳税。荷兰在2005年实施的碳排放权交易的基础上，于2021年通过开征独立碳税加大调控力度（许文，2021）。融入税种是国际上主流的碳税模式，该模式是将碳税融入现有税种，如能源税或环境保护税中。采用这一税种设计方式的国家主要有日本等。作为亚洲第一个开征碳税的国家，日本于2012年以融入税的模式，将碳税（全球暖化对策税）作为石油煤炭税的附加税。
（二）计税依据
目前多数国家，如芬兰、挪威、瑞典、丹麦等，以化石燃料的含碳量作为碳税的计税依据，即燃料计征方式。具体而言，化石燃料的含碳量根据化石燃料消耗量乘以二氧化碳排放系数计算得到。其中，二氧化碳排放系数根据化石燃料种类以及相关参数确定（贾晓薇 等，2021）。这种计税方式管理成本较低，技术操作简单。还有少数国家，如荷兰、波兰等，直接以二氧化碳（或温室气体）排放量作为计税依据，即排放计征方式（李桃，2022）。这种计征方式对碳排放监测技术要求较高，需要相关企业购置费用昂贵的设备来捕捉、测算并报告碳排放量，技术操作难度大，征管成本高；因此，并不适合所有国家。目前，采用这种计税依据的国家相对较少。
（三）征税环节
目前，国际上碳税的征税环节主要有三种方式。第一种方式仅对化石能源的生产环节征收碳税，如冰岛等。这种方式社会阻力较小，便于碳税征管，但价格信号难以有效传导至消费者，对于低碳减排观念的社会普及效果较差。第二种方式仅对化石能源的消费环节征收碳税，如丹麦、英国等。这种方式符合税收公平的原则，对于节能减排观念的社会普及效果较好，但纳税人较为分散，碳税征管难度较大。第三种方式对化石燃料的生产环节与消费环节同时征收碳税，如荷兰将化石能源的生产商、经销商、进口商以及消费者全部设定为纳税人。目前，大多数国家采用第一种模式，仅在生产环节征收碳税。
（四）税率设定
从国际实践情况看，各国碳税的税率水平差异较大。2020年，波兰的税率水平最低，为0.08美元/吨二氧化碳当量，而瑞典的税率水平最高，为137美元/吨二氧化碳当量（鲁书伶 等，2021）。税率水平的设定并非固定不变，而是会依据经济、环境因素的变化以及碳减排的客观需要进行动态调整，总体呈现出渐进式提高的趋势。比如，卢森堡为完成碳减排目标——2030年温室气体的排放量与2005年相比减少50%（刘季熠 等，2022），自2021年起对柴油以外的其他化石燃料开征23美元/吨二氧化碳当量的碳税税率，2022年增加至27美元/吨二氧化碳当量，并计划在2030年提高至30美元/吨二氧化碳当量（刘磊 等，2022）。再如，英国的气候变化税（广义的碳税）会随着通货膨胀率的变化而调整（刘磊 等，2022）。此外，部分国家针对不同征税对象实行差别税率，征税对象的碳排放量越高，其适用的税率就越高，反之则较低（陈旭东 等，2022）。
（五）税收优惠
目前，各国在推行碳税的过程中会制定并实施多项税收优惠政策，以减轻碳税给特定行业、企业带来的税收负担。比如，丹麦、挪威等对国际航空、国际运输等能源密集型行业有部分税收豁免，避免影响行业国际竞争力。再如，日本对焦炭、钢铁等行业生产用煤炭实施免税，对农业渔业使用柴油免税、使用煤油减征50%（覃盈盈，2022）。从总体趋势上看，随着碳减排力度的不断增强，各国税收优惠力度呈现出逐渐下降的趋势，部分税收优惠措施甚至被取消；但是，经济下行等特殊时期，也会将原本收紧的优惠政策放宽（刘磊 等，2022）。

三、我国碳税制度建议
碳税征收的国际实践为我国碳税制度的构建提供了有益的经验。结合我国国情，合理设计碳税制度要素，有利于在保持经济社会平稳增长的同时确保“双碳”目标的实现。
（一）审慎选择碳税税种
在税种设置方面，独立税种模式的税制体系完整，有利于明确释放碳减排信号，并直接彰显政策意图。但是，若直接采用独立税种模式开征碳税，可能面临立法成本与实施成本高、协调难度大等问题。因此，从成本角度考量，我国宜考虑实施较为温和的融入型碳税。同时，碳税政策作为环境保护政策，将碳税融入环境保护税既符合税法原理，又能保持法律体系的稳定性与连续性，从而降低立法成本与征管难度。自2018年环境保护税开征以来，我国积累了丰富的征管经验，逐步建立了税务部门与生态环境主管部门之间的协作机制，为未来碳税的融入开征奠定了基础。因此，建议在现有环境保护税下增设碳税目，以降低立法难度，提高征管便利性。
（二）合理确定碳税计税依据与征收环节
在计税依据方面，主要包括燃料计征和排放计征两种方式。燃料计征是以化石燃料消耗量折算的碳排放量进行计税，技术操作简单可行，碳税征管成本相对较低。而排放计征则有赖于较为成熟的碳监测能力和技术水平。如果我国在开征碳税时，碳监测技术尚未成熟，仍未能建立完善的碳排放统计核算与报告等相关制度，建议我国采用燃料计征这一简化计税依据。随着碳监测及测算技术逐渐成熟，以后再考虑选择排放计征方式，即直接按照碳排放量征收碳税。碳税计税依据从燃料计征再到排放计征，是一个逐步过渡的过程，应依据我国的国情确定。
在征收环节方面，出于征管成本与征管效率的考虑，建议在碳税开征初期只在化石燃料的生产环节征收。未来随着征管能力的不断提高，可以考虑再将征税环节从生产环节逐步调整至消费环节。
（三）科学设置碳税税率
税率的设定应在可行性与有效性之间寻求平衡。我国碳税税率的设定要与我国经济发展阶段相匹配，遵循渐进式原则，既对纳税主体碳排放行为形成约束，又不过多影响市场主体活力。较为稳妥的方式是碳税低税率起步，降低碳税实施阻力，之后根据经济形势与减排目标变化渐进式提高。同时，考虑到我国各区域经济发展水平及产业结构存在差异，建议实行地区差别化碳税税率，避免地区差距进一步扩大。比如，西部地区经济发展水平较低，产业结构以高耗能行业为主，碳税税率应设定在较低的水平，之后再根据区域发展状况逐步提高。
（四）配套实施税收优惠政策
借鉴国际经验，结合我国实际，税收优惠对象主要包括以下几个方面。一是对特殊行业的税收减免。比如，对国际航空、国际运输等能源密集型行业实现一定的税收减免，对焦炭、钢铁等行业生产用煤炭实施减免，避免影响行业国际竞争力。二是对与国计民生密切相关行业的税收减免。比如，对农业渔业使用柴油等减免税。三是对参与自愿减排协议的企业的税收减免。只要企业能够按照协议规定完成减排要求，就可以享受一定的税收减免。