法院判决税务机关发现多缴税而应退税，但还要加退利息吗？

子宁

一、基本案情
为了便于读者快速了解案情，首先介绍一下本案的当事人以及审判法院。

本案当事人：上诉人（原审被告）国家税务总局兴城市税务局（以下简称被告），被上诉人（原审原告）辽宁萬來轮胎有限公司（以下简称原告）。

本案审判法院：一审法院葫芦岛市连山区人民法院（以下简称一审法院），其判决书为《葫芦岛市连山区人民法院行政判决书》（2019）辽1402行初49号；二审法院辽宁省葫芦岛市中级人民法院（以下简称二审法院），其判决书为《辽宁省葫芦岛市中级人民法院行政判决书》（2020）辽14行终12号。

一审法院查明的基本事实如下：

一审法院查明，原告辽宁萬來轮胎有限公司住所地为兴城市羊安乡刘八斗村，企业类型为有限责任公司。原告为被告辖区内的应纳税企业。2016年2月，被告在工作中发现原告的经营地、实际注册地及划归的纳税范围地（原告被列入兴城市曹庄工业园区范围）不符，致使对原告征收的税种与相关法律规定不一致。2016年3月14日，在被告征缴完原告2016年2月1日至2016年2月29日房产税、城镇土地使用税后，被告对原告停征了房产税、城镇土地使用税，减少了城市维护建设税的征收率（由原来的7%降至1%）。自2004年1月至2016年3月，被告向原告征收房产税2526019.85元、城镇土地使用税5771121.44元、城市维护建设税2076862.20元（按1%计算，多征了1780167.60元）。2019年3月12日，原告向被告提出退税申请。2019年5月28日，原告向被告递交了税务行政复议申请书，2019年7月15日，被告作出兴税复驳字【2019】第1号驳回行政复议申请决定书。2019年7月22日，原告提起行政诉讼。

二、本案案点
由于没有见到案件的相关材料，作者只能依据判决书归纳出本案的争议焦点，也许存在不准确之处。本案的争议焦点主要有以下几点：

1.被告对原告征税行为是否符合法律规定；

2.原告申请退税是否合法以及是否超过法定期限；

3.如果被告应当退还原告税款，是否应当加退利息。

针对上述争议焦点，一审法院主要观点是：第一，根据本案当事人陈述的事实和相关法律规定，原告的诉讼请求是要求被告退还不应征收的税款及多缴纳的税款，是返还之诉，针对的是税务机关不予退税而提起的行政诉讼。本案原告超过应纳税额缴纳的税款是被告在工作中发现的，被告发现后应当立即退还。第二，被告主张原告是在2019年3月12日以后向被告要求退税款，超过了3年的规定，因其未提供证据加以证明，故对被告的该项主张不予支持。被告在原告申请退税后没有作出退税或者不予退税的决定，原告在申请复议后提起诉讼，也未超过《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的起诉期限。第三，本案原告不符合《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定的纳税主体，故被告应当退还不应征收而征收的税款。第四，本案原告要求被告给付利息的主张应予支持。因原告缴纳税款多为按月缴纳，且因税率的调整使得每月纳税额不完全一致，结合本案本院酌定退税利息的计算以年度为计息周期为宜。

针对上述争议焦点，二审法院主要观点是：第一，二审法院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。原告2003年下半年即整体搬入兴城市羊安乡刘八斗村经营，其不符合《中华人民共和国土地使用税暂行条例》和《中华人民共和国房产税暂行条例》规定的纳税主体。第二，被告具有退还税款的法定行政职权。因为本案原告超过应纳税额缴纳的税款是被告在工作中发现的，其发现后应当立即退还，但是其拒绝履职，不利于维护国家机关的公信力。第三，结合本案其他证据，原告提起本案诉讼，未超过起诉期限。第四，一是法院判决上诉人给付相关利息并酌定退税利息的计算以年度为计息周期，并无不当。

三、案点评析
关于本案的三个争议焦点中的第一个焦点，被告对原告征税行为是否符合法律规定，以及第二个焦点中的原告申请退税是否合法，这都需要以事实作为支撑。由于没有见到本案的证据材料，无法对事实进行评价，也就不能对此进行评析。因此，在本文中，仅就原告申请退税是否超过法定期限，以及如果被告应当给原告退税，是否应当加退利息这两个问题略作分析。

1.原告申请退税是否超过法定期限
关于税款的溢退，在我国《征管法》第五十一条对此作出了规定。为了便利案例分析，我们还是在此展示该条款的原文。第五十一条规定：“纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还；涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还。”关于税款的溢退的法定期限，根据该条的规定，应当分两种情形进行判定。

一是税务机关发现的应当立即退还。但法律并没有规定，税务机关发现纳税人多缴税的，自发现之日往前追溯至纳税人多缴税款之日，多长时间之内纳税人多缴的税款可以退回，税务机关超过时限才发现的就不予退税。这是一个明显的立法缺陷。法律权利的救济以及法律义务的履行都是有期限的，否则，将会破坏已经安定的现有秩序。对于税款的溢退也是如此。法律不规定此类期限，如果税务机关发现纳税人50年前甚至更长时间之前多缴的税款也应当退还给纳税人，这是不可理喻的。但是，我国《征管法》第五十一条对此就没有规定。这是一种缺憾！也许从立法本意而言，不规定税务机关发现的期限，是为了防范税务机关有意隐瞒发现的期限。但从各方权益平衡的角度，是应当规定此期限的。而且，只要纳税人有证据证明税务机关发现了多缴税的事实，也可以判定税务机关发现的期限。

二是纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款。对于纳税人自己发现多缴税而申请退税的，规定了自结算缴纳税款之日三年内多缴的税款可以退，而超过此期限的，税务机关就不予退还。

在本案中，不论是一审法院还是二审法院，都认定是被告在工作中发现原告多缴纳税款这一事实。那么，依据《征管法》第五十一条的规定，税务机关就应当立即退还。此种情形，对于税务机关发现的期限并没有规定。所以，如果确实属于被告在工作中发现的，那么，税务机关多征了十三年的税款也应当退还给纳税人。我们认为，假设法院对事实的认定是正确的，那么法院的判决适用法律也是正确的，符合《征管法》第五十一条规定。这也无需考虑纳税人是否超过期限提出申请的问题。因此，本案中，原告在2019年3月12日向被告提出退税申请并无不当。可见，由于本条立法存在缺陷，将会导致只要纳税人有证据证明是税务机关在工作中发现其多缴税的，任何时候请求退税，税务机关都应当退还。除非法院判定是原告自己发现多缴税款并向税务机关提出退税申请的情形，那么，从2019年3月12日往前推算三年，三年内原告多缴的税款可以退还，三年外原告多缴的税款，税务机关则不予退还。

当然，在本案中，对于纳税人是否多缴税款，以及如果的确是多缴纳税款，究竟是税务机关发现的，还是纳税人发现的，由于没有见到本案证据材料，对此不作评析。

2.如果被告应当给原告退税，是否应当加退利息
关于税款溢退是否加退利息的问题，根据《征管法》第五十一条的规定，也要分两种情形处理。

一是如果是税务机关发现的，在退还税款时，是没有规定可以加退利息的。对于行政机关而言，法无明文规定的，就是不可为。所以，实践中，在此种情形下，税务机关不加退利息。

二是如果是纳税人发现的，是可以向税务机关要求退还税款的同时，一并要求税务机关加退银行同期存款利息的。

关于税款溢退是否加退利息，从一般公众认知以及公平的角度，不论是税务机关发现还是纳税人发现多缴税款，税务机关在退税的同时，都应当加退利息。而为什么征管法作出区别对待的规定，笔者没有深入研究其原因。也许只能解释为，因税务机关发现多缴税款的，法律没有规定发现的期限，如果可以加退利息，国家财政难以承受。而规定纳税人发现多缴税款的可以加退利息，因为有三年期限的规定，国家财政可以承受。

根据上述规定，就本案而言，两级法院都认定是被告在工作中发现原告多缴纳税款的，那么，被告在给原告退税时，是不应当加退利息的。而本案两级法院的判决都要求被告给原告退税的同时加退利息，笔者认为，这样的判决值得商榷，并不符合《征管法》第五十一条的规定。

从本案中，我们不难发现，现行《征管法》第五十一条的规定存有两点缺陷需要修改。一是对于税务机关发现有应当退税的情形，该条款应当规定税务机关发现的期限。超出法定发现期限多缴的税款，依法也不予退还；二是对于税务机关发现有应当退税的情形，也应当规定加退银行同期存款利息。这样，可以体现立法的公平。