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人工智能对税收治理的影响分析
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李威03
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2020-8-18 13:50:11
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杨金亮 孔维斌 孙 青
国家税务总局政策法规司
国家税务总局滕州市税务局
北京市注册税务师管理中心
当前,我们正处于从工业社会向知识社会加速升级迭代的重要转折点,信息技术的不断变革让经济社会运行的格局悄然发生变化。新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷,人工智能就是其中的重要组成部分,这也标志着人类社会进入了全新阶段。人工智能是一门利用计算机模拟人类智能行为科学的统称,它涵盖了训练计算机并使其能够完成自主学习、判断、决策等人类行为的范畴,它是知识社会中重要的技术手段与方法,并将越来越多地与税收治理的各个层面深度融合,对税收治理的方方面面带来深刻影响,有利于提高税收制度和税收征管的科学性和精确性。
一、税收治理理念的变化:从“专业分工”到“系统集成”
习近平总书记指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”税收管理与税收治理的本质区别在于税收法律行为的集成、协同程度不同,以及能否在相关治理主体之间建立一套职能与信息有机结合的系统集成机制以实现既定征管目标。人工智能的出现,将推动税收治理从“专业分工”到“系统集成”的加速转变。
人工智能的技术基础是大数据,数据是人工智能得以充分发挥作用的前提条件。可以说,互联网催化了大数据,大数据催生了人工智能。目前,大数据不仅仅链接了人与人之间的交易信息,而且随着物联网技术的不断突破,人与物之间的互动信息已经纳入了大数据的范畴。大数据往往包含多元、多维、多角度的信息,通过相互之间的逻辑比对,能够适度还原事件的真实面目。比如,企业所得税成本费用扣除与个人所得税、
房产税
等税种之间的相互比对,能够在一定程度上判断成本费用扣除行为的合理性。目前,推动数据的标准化、连通性,更大程度地聚合全角度、多层次的数据,运用人工智能方法对数据进行分析、加工、挖掘并辅助税务人员作出决策,已经成为税收治理现代化的重要内容。从本质看,税收治理就是解决征纳双方信息不对称并提出应对举措的过程,如果说数据的共享能够解决“是什么”的问题,那么人工智能的广泛运用便能够有效回答“为什么”和“怎么办”的问题。通过引入自然语言处理、神经网络、深度学习、分布式计算等方法,自主学习、分析判断税收数据中的运行规律,完成自主决策,不但能让税收决策更加理性化、标准化,还可以有效降低人的专业能力对分析结果的主观影响。
随着互联网信息技术的不断进步,新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷,人类开始进入了知识社会,经济活动从物理疆界向虚拟疆界延伸,整个社会的连通性大大加强,跨区域的流动性成为今天的世界与以往最显著的区别之一。产品、要素、信息在全国甚至全球范围内线上、线下自由流动的趋势全面加强,社会经济活动的全球化流动与信息的静态化、碎片化之间形成巨大反差,极大地影响了税收治理效能的发挥。
人工智能等新技术的出现,迫切要求提高数据的连通性、统一性,而大数据的质量、数量以及标准化将成为人工智能应用在税收征管领域的基础和前提。只有彻底打破现有信息应用的目标与规则,建立起与知识社会相适应的信息体系,以从服务于本部门的业务流程向服务于系统集成的职能体系转变为目标,以信息流动和提高信息的集成效率为手段,建立一套“自上而下”的信息集成框架设计以及流动规则,重塑税收治理的信息框架体系,推动税收信息获取、收集、加工、转化、利用的顶层设计,从法律层面明确涉税信息的申请、使用、流动、反馈、监督机制,建立信息的闭环管理机制,才能确保信息安全、有效地发挥最大治理价值。这种集成的信息体系,可以服务于整个税收征管职能架构,需要按照系统集成的理念来制定征管部门职能的标准化流程,并实施目录清单管理。由此构建总体职能下的信息框架,确立数据跨系统共享交换、应用底层逻辑和关键规则,再由税务机关对职能及信息的绩效进行集成评估。系统集成理念下的数据共享不仅仅是单方面的“给予”,对各个部门业务需求的分析成为信息集成的关键环节,梳理各部门之间相互需要的信息类型,构建激励相容机制,建立“交换”或“主动推送”机制,才是构筑部门信息集成长效机制的基础。比如,按照某项税收职能目标,对纳税人申报信息、关联人相关信息、扣缴人报告信息、金融机构等单位的协作信息以及国际税收情报交换信息等大数据进行集成,借助人工智能的工具进行处理,将大大提高税收分析的效率,并有利于形成更加专业化的税收治理格局。
简而言之,人工智能对税收治理带来的影响,核心在于要求我们改变传统工业生产格局下的职能与信息运行格局,建立适应于知识社会下的税收职能、信息系统集成的格局,在建立税收治理职能的系统集成框架基础上,来推动各部门的分工合作。
二、税收治理手段的变化:从契约监管到信用监管
契约的重要功能在于确保交易双方在交易过程中权利义务的平衡,以确保双方按照市场公平的原则来交换财产权利,也是交易主体之间反复交易的重要基础。因此,传统税收征管主要是以企业或个人之间的契约为监管对象。无论是增值税,还是企业所得税,抑或是个人所得税,有效的税收征管离不开对交易契约的判定和监管。在这种监管模式中,首先要辨别交易契约是否真实存在,然后才能明确交易价格和各方交换的利益及增值部分。然而,由于现实交易的复杂性,而且随着跨区域甚至跨国交易的愈加频繁,在信息不对称的情况下,交易主体之间的机会主义行为、道德风险等行为变得越来越隐蔽,呈现虚拟化。如果按照传统事中、事后的契约监管方法,对于一些有着交易契约作为外在表象的虚假交易行为或者交易不实的行为,税务机关则面临着征税成本和监督成本过大的难题。比如,在增值税专用发票管理中,判断一个一般纳税人究竟是有着真实的商业目的,还是作为一个“开票公司”从事违法行为,税务机关需要花费大量的人力、物力,周期长、环节多、协调成本高。而人工智能的发展可以让更加精准的信用测度成为可能,通过对历史交易大数据的分析,能够判断纳税人信用的高低,从而让税收治理更加精准,有效降低税收征管成本。
第一,基于人工智能技术的税收治理,将使纳税服务和税收优惠的投送更加“精准”,有利于引导税收征管资源更加合理、优化。税收制度本身是一个社会利益的调节工具,税收征管资源的分配要符合社会利益最大化原则,即我们需要通过税收制度让能够创造社会财富、满足人民群众美好生活需要的群体更有获得感。在传统税收治理中,由于信息不对称问题的限制,我们难以精准了解一个纳税人究竟需要什么类型的纳税服务,究竟是不是真正的税收优惠对象。然而,人工智能的出现显然能够让税务机关更加了解纳税人,税收治理更加精准。比如,区块链技术具有去中心化、透明公开、难以人为篡改、分布存储的特征,可以说,它是一种全新的技术信用工具。从税收票据看,它的功能在于承载交易过程的相关信息,然而,在传统纸质票据甚至电子票据的情况下,一些具有不良企图的交易主体可以通过人为篡改交易数据来达到不遵从的目的。区块链技术与传统票据的结合,均可对票据承载的所有价值流转环节进行记录和累计,使得税务机关可以非常清晰地了解票据流转以及相关业务实质的过程,确保交易是真实的、公平的。一旦发生了法律争议,这些信息能够成为解决问题的证据。此外,在纳税服务中,人工智能能够通过大数据方法对纳税人的需求进行精确画像,从而让纳税服务更加具有针对性,甚至可能替代一些纳税服务的重复性劳动,比如开具发票、纳税申报甚至一些简单的逻辑比对,等等。总之,人工智能领域通过技术层面的变革重构了税收信用体系,有效遏制了数据的造假问题,确保了交易数据的真实性。基于上述分析,税务机关将来能够借助人工智能主动向纳税人推送纳税服务和税收优惠,而非依赖于纳税人的申请。
第二,通过人工智能对历史积累数据的分析、加工,让税收征管的信息搜寻成本大大降低,有利于提高税收征管的精确度。税收征管的过程就是寻找“异常点”的过程,无论是纳税评估,还是税务稽查,都是寻找、分析、核实一些纳税异常点的手段和工具。人工智能能够对现实征管环境的一系列因素进行综合分析与比对,比如在对个人所得进行税源分析时,可以把自然人的位置、银行信息、交通信息以及一些媒体公开的信息实现有机融合,建立分析模型,并进行预测。人工智能的应用,就是用技术手段建立以信息驱动的税源专业化治理模式,让技术发现“线索”,让人工智能模型去判断和分析风险,从而让风险控制和判断更加精确,成为精准治理的重要基础。这样一来,就可以让征纳双方实现更好的匹配,从而既能提升纳税人满意度,又能将税收治理的信息搜寻成本最小化。
第三,人工智能将帮助税收信用体系纳入到社会信用体系的大格局之中,让税收遵从者从中受益,让税收不遵从者接受惩罚,有利于提高全社会的税收遵从度。在未来经济社会运行中,人工智能领域的技术进步能够让信用更加精确化、可测度,实现社会信用体系与税收治理相结合,引入并构建科学、合理的税收信用评价体系,作为税收治理的参照和衡量标准。事实上,随着社会文明的不断进步,工业生产方式下的“企业+雇员”会逐渐被“平台+个人”所取代。未来,企业的很多核心生产过程都能够通过平台进行“众包”,这使得生产协作可以趋于需求驱动、个性化、灵活化。与传统企业有所不同,这种众包式的生产方式,可以让契约更加灵活。在组织众包生产协作过程时,个人信用显得至关重要,如果一个人失去信用或者信用水平不高,那么他将失去参与众包的机会和能力。通过人工智能所建立的个人信用发现、测度、披露机制,让税收信用水平高的人提高参与工作机会的搜寻效率,让税收信用水平较低的人受到惩戒。
三、税收治理结构的变化:从科层制到扁平化
随着全国统一市场的确立,越来越多的纳税人将经营范围拓展到全国甚至全球,同时,人工智能等技术手段的不断突破也让税收治理突破了传统行政区划的限制,传统的属地信息优势被基于大数据的人工智能技术所部分替代。
在传统工业生产方式下,其科层制治理结构中分工的区域性已经难以满足纳税人经营业务的流动性、广域性。因此,需要中央级税务机关来统筹全国范围内的大数据,同时运用人工智能方法开展纳税评估,并直接将评估结果推送给属地税务机关去应对。这种情况下,中央级税务机关与属地基层税务机关直接连接,中间层将被大大简化,可以有效避免传统科层制带来的中间层级的信息效率漏损。这种情况下,中央级税务机关成为一个统筹各方、分析决策的人工智能平台,各属地税务机关先将属地数据上传,再根据上级的决策指令,对属地纳税人涉税情况进行应对。从一般意义上讲,人工智能的出现,让社会治理结构更加扁平化,税收治理只是其中的一个缩影。
第一,基于大数据与人工智能分析的信息驱动将成为税收治理的“推进器”。税收治理的过程往往是信息作为驱动治理流程的原点,无论是基础事项管理还是纳税评估,税收治理过程总是试图在通过信息比对中发现有关“线索”,并循着这个线索实施进一步的分析、挖掘。信息既是税源管理的重要起点,也是专业化管理的重要模块,是税收治理流程的前置环节。信息(数据)成为未来税收治理的关键要素,信息的应用逻辑决定了税收治理效率。人工智能让税收治理更加理性化、标准化,更加重视信息逻辑的归纳、总结,通过算法的设计,更加优化税收治理资源的配置效率。借助信息化手段,实现治理流程的实时互动,确保沟通、协调效能,建立闭环的组织运行机制,能够更好地监督、反馈运行问题,更加强化信息驱动在税收治理中的角色和作用。在税收管理中,按照每个税种的征管目标,实施信息的搜集、整理、流转、应用等工作,应有效拓展信息的来源,把纳税服务、纳税评估、信息交换、法律法规、税收执法等事项集合在一起,创立全面信息管理模式,并将信息管理作为绩效考核的重要内容之一。
第二,税收风险管理将成为税收治理的核心理念。人工智能技术的不断突破让纳税人面临的是一个理性化的流程,而非一个“人”,这就要求税务机关在风险管理方面不断深化,进而奠定信息驱动的风险管理格局。当然,人工智能的运用并不意味着完全替代人的作用,如在核心运算逻辑的提炼方面,就需要人将税收风险管理逻辑的创意具体化为人工智能的算法。作为风险管理的前提和基础,首先要确立税收治理流程专业化分工岗责体系,理顺各个环节之间的法律权责关系;然后再用人工智能技术估计纳税申报群体,预测
税收收入
的规模和增长情况,并与实际申报数进行比对;在申报环节完结后,用人工智能技术来实施纳税评估,以评估纳税申报的真实性、准确性,排查风险线索,对风险进行识别和排序;最后再将风险识别结果推送给属地税务机关实施应对,由应对机关将结果反馈给上级税务机关。
第三,推动机构的扁平化,将以行政区划为特征的机构设置逐渐转变为以生产要素密度为基准的机构设置。人工智能等技术的应用,使得中央和省级税务机关的职能空前加强,这两级税务机关更多地成为数据平台、分析平台和决策中心。在此基础上,需要改变原有按照行政区划为特征的全功能型机构设置方法,转变为按照社会经济活动中的生产要素密度为基准来设置机构。虽然主体功能区是国土开发的重要导向,但基于不同主体功能区的生产要素密度来设置功能各异的税收机构,也可能成为未来税收治理的一个趋势。
四、税收治理模式的变化:从标准化到个性化
如果农业社会向工业社会转变的一个重要标志是社会产品从非标准化向标准化转变的过程,那么工业社会向知识社会转型的一个必然结果就是标准化向个性化的转变,或者说是税收治理流程的标准化与纳税服务个性化的结合。
在这种转变中,一些具有标准化、机械性、可重复的工作完全可以被人工智能取代。比如,基于人工智能的纳税服务语音系统可以替代大部分接线人员;再如,纳税申报单的简单逻辑审核以及申报数据的整理、分类,也可以由人工智能来完成,等等。与此同时,先进的人工智能系统将把很多核心业务人员解放出来,去完成更具有个性化的事项。比如,应用包含人类情感教育和人文关怀的人工智能技术,让纳税服务更具亲和力、感染力。人工智能技术的应用,需要将税收治理流程中的相关事项清单化。首先,需要有效辨别哪些能够被人工智能所替代,哪些无法替代,哪些还需要在税收治理资源配置中予以加强,进而将人工智能的标准化和纳税人的个性化服务相结合。值得注意的是,人工智能时代来临之时,税收治理的核心逻辑仍然需要人去完成。那些不断涌现的技术创新,归根结底是源于人的思想和创意,只有人才能完成从0到1的思考,用思想和创意的个性化来驱动人工智能的标准化和响应纳税人需求的个性化。因此,这就对税务人员的教育培训提出了挑战。在工业时代,适应工业生产方式,人的教育往往也是标准化的,而人工智能一旦成为税收治理的重要手段,就需要更多有深度思考能力的创意型人才。因此,教育要更能激发人的认知能力,以引领税收治理的效能不断改善,让税收治理更加现代化。同时,也要注重培养精通人工智能的技能型人才,在思想和创意引领下,让理念具体化为可操作的制度。
(本文为节选,原文刊发于《税务研究》2018年第6期。)
END
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