中国农业税的演变、终结与启示

李威03

中国农业税的演变、终结与启示

叶 青 袁昭颖

中南财经政法大学财政税务学院

一、新中国成立以前农业税的发展
（一）古代社会的农业税
1.夏商周的“贡”“助”“彻”。我国农业税的雏形是早期的贡赋制度，它产生于夏朝。四千多年前的夏朝已经形成完整意义上的国家政权，农耕经济逐渐走向繁荣，自然孕育出税收体制。夏朝的赋税采用“贡”法。《尚书·夏书·禹贡》记载：“禹别九州，随山浚川，任土做贡”，即只要有土地，就需要缴纳贡额。《孟子·滕文公篇》记载：“贡者数岁之中以为常”，即不论丰年、歉年，一统纳贡。税额以若干年的平均数为标准，形式上是一种定额税。
商朝的赋税采用“助”法，闻名于世的是井田制。《孟子·滕文公篇》记载：“方里而井，井九百亩，其中为公田，八家皆私百亩，同养公田，公事毕，然后敢治私事。”商朝将田地划为九块，中间一块为公田，其余八块分给八家，八家在干完公田的农活后，才能耕种自己的田地。公田所得上缴国家， 私田所得归农户。
周朝时期的社会生产力较商朝有了较大的提高，农户耕种的收益增加，逐渐出现“私田收益大、助耕公田收益小”的现象，于是，周朝在赋税上将“助”法改为“彻”法。《孟子·滕文公篇》中对周朝田赋缴纳方式的记载是“周人百亩而彻”，即共同耕种一百亩田地，需要向国家缴纳十亩的收获物。这种征收方式是一种比例税， 以亩为计征单位， 十取其一。
2.初税亩、田租和租调制。春秋时期是我国由奴隶社会转向封建社会的重要节点，牛和铁制生产工具的应用与普及极大地提高了农业生产力，土地耕种逐渐摆脱集体耕种模式，开始转向个人和家庭的耕种模式。春秋时期最有代表性的田赋制度应属鲁国的初税亩。在鲁国实行初税亩之前，沿用的仍是井田制，但随着生产力的提高，农户开垦出大量荒地，私田数量增加，而公田及上缴收获物不变，使其占国家财政收入的比重下降。于是，鲁国开始实行改革，废除私田、公田制度，承认土地可以被私人所有，然后对所有土地按亩征收，税率为产量的10%。初税亩奠定了君主专政制度的基础，标志着君主对国家赋税权力的集中控制，是我国历史上农业税税制的一次重要变革。
秦国在秦简公时期开始征收田租，按田亩征收，将田与租联系在一起。秦朝统一天下后仍沿用田租制向土地所有者收取田租。秦朝的税赋种类较多，有口赋、田租、徭役、户赋等。在秦朝初期，统治者还本着轻徭薄赋的治国理念，减轻农民赋役，促进农耕发展；后期，统治者暴政致使农民徭赋越来越重，民不聊生。汉代初期，为了国家稳定、百姓安定，国家推行减轻田租的轻税政策，田租“十五税一”，汉文帝时又减为“三十税一”，文景之治期间甚至免征田租14年。汉代田赋制度的改革促进了整个社会生产力的大进步，百姓安居乐业，经济得以发展。
东汉末期，社会动荡，田租与户调（即按户征收固定税额）两者时分时并，租调制逐渐被采用。曹魏时期实行田租户调制，使田租和户调成为主税。租调制简化了赋税手续，适应了战乱需求。西晋推行课田户调制，规定每个农户用于缴税的田地数量是固定的，若占田大于课田，超出部分免税，旨在鼓励农户开垦荒田。但西晋是按官员级别给予占田数量，故而激化矛盾，阶层冲突不断。北魏实行均田租调制，按照一夫一妇缴税，使大户地主及隐户显露出来，增加了大量的税额。隋朝仍沿用均田租调制，想把农民与土地联系在一起，征收更多的税赋。

3.租庸调制到两税法。隋炀帝的暴政使得百姓徭役赋税繁重。唐朝初期，李渊父子体恤百姓疾苦，减轻徭役和税赋，实行均田制和租庸调制。“有田则有租，有家则有调，有身则有庸”，即以纳税户中丁男为征税单位，有田就要缴纳田租，有家就要缴纳户调也即绢税。而庸就是代替力役的赋税，其较之前的赋税制度有了很大的进步，特别体现在可以用实物代替力役。到了唐朝中期，国家动荡，土地大量兼并，均田制遭受破坏，租庸调制也无法顺利实施。唐德宗即位后，采纳杨炎的赋税建议，废除租庸调制，改用“两税法”，即将田税、户税、口税和杂税并为两税征收。租庸调制是以户为征收对象、按丁征税，而“两税法”是以地为征收对象、按财产主要是土地征税，不分王公贵族还是平民农户，均按其所拥有财富征收，税赋公平，影响深远。

4.一条鞭法。明朝前期延续两税法，计亩征收。明朝中期土地兼并严重，人口流亡及农业经济的萎缩迫使朝廷对田赋制度进行改革，于是开始推行“一条鞭法”，即不再区分官田和民田，一律按每亩计征一定的田赋。为避免赋役不均，取消按丁征收劳役，将田赋和劳役合并在一起，多地者多征，少地者少征，且以银的形式征收，彻底将之前以货物缴税的形式转变成以货币缴税的形式。这是商品经济发展的需要，也是必然趋势。然而，明朝末期各种田赋加派现象愈演愈烈，赋役不均和赋税繁重的现象严重，农民的税收负担再一次加重。

5.摊丁入亩。清朝建立初期沿袭了一条鞭法，而后在此基础上推行“摊丁入亩”，即将一个区域的丁银总额分别并入每亩田地中，然后对田地征收赋税，取消按人丁征收的赋税制度。这种田赋制度初衷是减轻农民的税收负担，侧重公平赋税，将农民税收负担的一部分转嫁给地主户，从而激励农业经济的发展。采用摊丁入亩可以简化缴税的程序，改善赋税制度混乱的局面，有利于加强国家的集中统治。清朝末期，内有腐败外有外患的社会环境致使经济的发展缓慢，此时，国家财政收入的大量需求又重新压到了农民身上。

（二）近现代社会的农业税
鸦片战争标志着我国进入半殖民地半封建社会，社会性质发生了很大的变化。北洋政府建立后基本沿用了清朝的农业税制度，田赋仍是国家财政的重要收入来源，但对农业税税目作了调整，以地丁、漕粮为主，对其征收10% 的税收。袁世凯政权倒台后，军阀混战，社会动荡，中央的集权能力减弱，对地方财政监管不足，很多地方便开始截留税收，各种名目的田赋附加税又开始征收，农民的赋税加重。1928年，南京国民政府宣布将田赋划为地方税，各省根据土地贫瘠进行差别征收。由于地方自治费用的增加，财政支出扩大，各地又把目光移到田赋附加税上，地方官员采取各种办法征收附加税，导致田赋的附加税比正税还要多得多，直接增加了农民的负担。国民政府本想通过下放田赋来争取地方政府支持，却反而使地方政府的权力扩大，土豪劣绅与官员勾结严重，富人偷税现象频发，阶级矛盾激化。与此同时，共产党领导了土地革命并取得胜利，确定了“耕地农有”的土地政策。土地革命时期根据地农业税采用累进、比例和复合等不同的征收方法，针对各根据地情况差别处理。抗日战争打响后，我国税收体系遭到破坏，全国的经济发展迟缓，共产党将农业税税制调整为统一累进税制，而国民政府将田赋收归中央暂管，全力抵御外敌。解放战争时期，共产党在解放区进一步推行土地改革，没收一切地主阶级的土地分配给人民，实行耕者有其田的土地制度，同时在农业税的征收上采用比例税方式。

二、新中国成立初期农业税的改革
新中国成立初期，百废待兴。而要发展经济，必须有稳定的财政收入作保障。农业税作为财政收入的重要来源，如何做好其税款征收工作就显得尤为重要。经过解放战争时期的土地改革，党领导下的老解放区已经建立起了农民土地所有制以及规范的农业税征收体系，因此，对老解放区的农业税仍实行比例税制。同时，由于新解放区尚未进行土地改革，且新解放区农村人口占比较大，因此，迫切需要对新解放区进行土地改革，以早日建立全国统一的农业税制度。1950年开始，党中央领导新解放区农民进行彻底的反封建土地改革，实行全额累进的农业税制度，以每户为计税单位，按人均农业收入累计计征，并采用差额较大的累进税率，最低一级税率为3%，最高是42%，从而使富农地主多缴税、贫农少缴税。1953年，新解放区土地改革基本完成。至此，全国范围内的土地性质得到统一，贫农获得更多的土地，农村生产关系也发生根本转变。
新中国成立初期，新解放区与老解放区实行两种农业税税制，是由当时的实际情况所决定的。事实证明，这种农业税政策不仅促进了农业的生产，而且降低了农民的实际税收负担，为我国接下来的“三大改造”及农业税税制的统一奠定了基础。

三、人民公社时期农业税的统一
全国土地改革完成后，农民对土地享有所有权，生产的积极性高涨。但这种分散的农业生产方式不能满足国民经济发展的需要，且易发生两极分化的现象。对此，党认识到要实行农业合作化，对农业进行改造以提高生产力。1956年，对农业的改造基本完成，将土地等生产资料变为集体所有，并成立农业生产合作社。基于此，农业生产关系发生转变，由原来的分散经营转为集体经营，故而农业税税收体系也要作相应调整。1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》（以下简称《条例》）开启了我国农业税税制的新篇章，规定将制定全国统一平均税率，并根据各地区的实际情况进行调整，实行分地区差别比例税率。从此，全国农业税趋于统一。随后，由于急于求成和对合作化发展认识上的偏差引发了“大跃进”和“人民公社化”运动，片面追求高产量和过度强调生产资料公有制挫伤了农民生产的积极性。针对这一事实，党中央及时出台措施，减少农业税征收，增产不增税，保证农业的平稳发展。这一措施一直延续到1978年。在此期间，农业税征收总额基本稳定，农村经济也基本恢复到“大跃进”前的水平。只是1958年到1978年期间，在计划经济体制下，工商业的发展逐渐占到国民经济的主流地位，相应税收在国家财政收入中的占比越来越高，而农业税收入占国家财政收入的比重却呈下降趋势。

四、改革开放后农业税地位的下降与终结
（一）改革开放到二十世纪末的农业税
1978年实行的家庭联产承包责任制改革取得很大成功，农村经济得到快速发展，粮食和其他农作物的产量大幅度增加，为农业税税基的扩大提供了可能。1983年，我国扩大了农业税的征收范围。然而，虽然农业税的税收收入在逐年上升，但其占税收总收入的比重却是逐年减少的，农业税的地位呈下降趋势。需要指出的是，在整个改革开放期间，农民税费负担都处在较高水平，一是因为受市场因素影响，农民收入增长滞缓甚至出现负增长；二是因为地方政府机构冗杂，所需机构运行费用也多来自农民，农村乱收费、乱摊派、乱集资的现象普遍存在，由此导致农民负担过重。从1990年起，国家就对减轻农民税费负担问题十分重视，针对农村乱收费、乱摊派、乱集资等现象出台了相关政策进行治理，以确定农民合理的税费负担，但总的实施效果还不是很理想。

（二）2000年农业税费改革到终结
回顾新中国成立以来的历史，农业为我国的经济发展作出了巨大贡献，农业税为国家建设及经济运行提供了基本的保障。但由于农业是社会效益高的弱质产业，农民要生产粮食维持国家所需，还要再缴税，如若再加上各种摊派和收费，负担着实不轻。为此，以安徽省为试点进行的农村税费改革拉开序幕。此次改革的主要内容有：调整农业税政策，完善农业特产税的征管办法，规定农业附加税的征收比例最高不能超过正税的20%。因试点的税费改革效果很好，农民的税费负担下降，农业税费改革在全国范围内推广。随着农业税收入在我国财政收入中所占的比重越来越低，减少农业税收入对国家的财力影响有限，为了减轻农民的税收负担，2004年3月的《政府工作报告》提出将在五年内取消农业税。2005年温家宝总理承诺次年全面取消农业税。2006年1月1日我国正式废除《条例》，至此，农业税正式退出历史舞台。

五、农业税发展演变对我国税制改革的启示
（一）税制改革要坚持以人民为中心，重视民生民情
综观奴隶社会与封建社会中农业税的演变历史，改革的初衷均是减轻农民负担，但是改革一段时间后农民负担便会反弹，这其中最主要的原因是奴隶社会与封建社会中农业税的征收是为了满足统治者的利益，而没有考虑农民的利益。当统治者有加税需求时，农民的税收负担也就随之上升。也正是因为如此，封建制度最终走向灭亡。相比之下，党领导下的土地革命及解放战争的胜利，彻底废除了封建地主阶级的土地制度，改土地归农民所有，同时将农业税的税收收入用之于民。从农业税的演变历史我们可以看出，任何税制改革都要立足于人民，不能损害人民的利益。我国当前正处于深化税制改革的关键期，所要面临的困难和阻碍很多，因此政策制定更要坚持以人民为中心，重视民生民情。

（二）合理设置税制的同时注重规范政府性收费
我国古代农业税改革如“两税法”将田、户、口和杂税并为两税以资产为对象征收；“一条鞭法”将赋役合并一起，按亩征收，以银缴纳；摊丁入亩将丁银总额摊入田亩对田地征税。这些改革都在制度上简化了征缴手续，旨在减轻赋税。只是后期在统治者有更多的税收需求时，便会衍生出各种名目的杂税或附加税，导致农民负担比改革前更重。进入近现代社会，国家的大部分税收要偿还外债，因此会在农民缴纳农业税之外，以其他名义向农民征税，加重农民负担。新中国成立以来，农业税得到统一，税制不断调整，农业税带给农民的负担已经趋于合理，但各种名目的杂税和杂费却使得农民税费负担过重。因此，在当今的税制改革中，合理的税制设计固然十分重要，因合理的税制可以起到调节税负的作用，但与此同时，也要规范政府性收费，充分考虑收费的合理性，做到税费负担公平合理。

（三）完善相关配套措施，助推税制改革顺利推进
我国取消农业税的目的是减轻农民负担。为了确保取消农业税后农民负担不会反弹，在取消农业税的同时，我国推进了义务教育体制改革，减轻农民在教育费用上的过重负担；推进了地方政府机构改革，精简机构，裁减冗员；推进了合作医疗和社会保险及增加对农村的补贴；等等。税制改革关系着国家的发展和人民的生活，一个新政策的实施必然会涉及多方利益，这就需要在政策制定时根据现实情况，充分考虑各方的利益，完善相关配套措施，做到整体把握。同时，也需要加强稽征及掌握所得来源情况，助推税制改革顺利推进。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第6期。）