财富不平等与税收——美国历史上的观念与事实

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财富不平等与税收——美国历史上的观念与事实

来源：国际税收
时间：2025年2月21日
作者：马珺（中国社会科学院财经战略研究院）原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/yiwGyKHb1VWm3nkF5nKd_A

一、引言：从最平等国家到最不平等国家
美国由英国殖民者自17世纪早期以来在北美大陆建立的13个殖民地发展而来。由于当时的美洲土地资源丰富而人口规模小，因此，与同时期的其他国家相比，殖民者获得土地的机会较为平等，这决定了早期发展阶段的美国社会是相对平等的。特别是与当时欧洲大陆根深蒂固的等级观念和身份制相比，美国更是一个相对平等的富饶之地。1831年法国学者亚历克西·德·托克维尔赴美访问考察，就曾为美国的政治和经济平等而惊叹。据说，托马斯·杰斐逊曾向朋友夸耀：“还有比这更令人向往的社会状况吗？”可以说，当时的美国堪称世界上最平等的社会（Ahamed，2019）。
然而，随着自由市场经济的发展，无约束的市场自发力量使美国的居民收入和财富积累发生分化。19世纪末至20世纪初，也就是美国历史上的“镀金时代”，其经济社会不平等状况首次引发全国关注。后来，在知识界和政界有识之士的共同推动下，美国政府采取了一系列进步主义政策，建立了应对不平等的制度基础。但是，进入20世纪80年代以后，美国经济社会不平等状况再一次恶化。美国的财富基尼系数明显高于法国、日本、瑞典、德国等其他发达国家，就我们所关心的财富不平等状况来说，现在的美国当之无愧地成为了世界上最不平等的国家之一。人们不禁要问，在不到一个世纪的时间里，这一切是如何发生的？本文拟追踪美国财富分配与税收观念互动的历史，探求税收与财富分配的微妙关系。

二、19世纪之前
（一）殖民地时代
在来到北美地区的欧洲殖民者中，既有手持英王特许状、由王室派遣的皇家殖民者，也有为躲避宗教迫害自发前来的私人殖民者。他们到达美洲大陆并建立殖民地后，在每个殖民地都建立并发展了自治体制，居民大多数是拥有自己土地的独立农民。在最初的几十年里，殖民地几乎不征税，或只征收很少的税。但是，随着殖民地人口的增长，产生了更多的公共产品与服务需求，例如：维护内部秩序和抵御内外部敌人，建立法院和司法系统，修建监狱、道路、学校以及其他公共设施，救济穷人和开办教堂等，为此各个殖民地陆续开始征税，主要是原始直接税和少量间接税。直接税由殖民地立法机关颁布的法规授权，包括一般财产税、人头税，在某些情况下还包括土地税。人头税的征收年龄与服兵役年龄一致，各殖民地规定为14岁或16岁不等。间接税包括吨位税、进出口税和消费税等。整体来讲，殖民地人民是反对高税收、甚至反对征税的。税收规模也被控制在总产出的很小比例，直到20世纪之前，税收占GDP的比例也只有10%（Rabushk，2002）。

（二）建国之后
尽管殖民地政府征收的税收并不重，但是来自英国的税收要求却很高。当时，各殖民地与英国的货物往来必须向英国缴纳进出口关税以及其他隐性税收。很大程度上由于不堪忍受英国苛刻统治和高额税收，殖民地人民于1776年打响独立战争、发表《独立宣言》，正式建立美利坚合众国（Prentice，2023）。但是，美国作为一个主权国家真正获得独立、实现统一的过程并不容易。宣布独立之后，美国多次卷入对外战争，包括美西战争、美法战争、美英战争等，1861年至1864年还爆发了美国内战（即南北战争）。直到19世纪70年代，美国才真正走上集中精力发展经济的阶段。此后，美国经济取得长足进展，短时间内迅速实现了城市化和工业化，从一个农业国成长为全球首屈一指的现代化工业国。
1800年至1860年期间，美国的不平等程度急剧上升，正如托马斯·皮凯蒂（2014）所指出的，早期不平等程度的上升主要不是由财产不平等主导的，而与日益扩大的收入差距密切相关。这些收入差距的来源多种多样，包括地域（如城乡收入差距、南北收入差距）、种族（如黑人与白人收入差距）、身份（如奴隶与自由人收入差距），当然也包括财产差距。随后，从1870年到第一次世界大战，美国的经济不平等程度一直处于历史高位。

三、自由放任的镀金时代
19世纪30年代以后，美国的工业化进程开始起步。到19世纪60年代，随着全球第二次工业革命率先在美国展开，工业化和城市化导致美国社会财富总水平得到极大提高，19世纪末至20世纪初迎来了美国历史上的“镀金时代（1870—1900）”。在美国经济发展史上，这一历史时期之所以被称为“镀金时代”，一方面表明该时期美国经济狂飙突进、独领风骚，另一方面也表明美国经济高速发展的同时，社会、法治等方面发展滞后，与其经济发展成就不相匹配的历史事实。
首先，该时期美国工业化和城市化过程全面展开，美国经济突飞猛进。1860年美国工业总产值尚不到英国的一半，然而1894年已经超过英国（张准等，2009）。到1913年，美国的人均总产值和工业总产值均位居世界第一，成为无可争议的世界第一经济强国。
其次，该时期强盗大亨盛行，经济所有权和控制权高度集中。由于盛行个人主义和自由放任，“镀金时代”催生了一大批具有国际竞争力的大型垄断企业。到19世纪90年代末，杜邦、伊士曼柯达、标准石油、美国钢铁公司、美国电话电报公司、福特汽车公司等开始主导经济，在某些情况下还占据了各自所处行业市场的70%以上。
再次，该时期也是美国历史上政治保守、法治不彰、社会腐败和失序的年代。自建国起，美国绝大多数公共事务都由州政府主导。随着城市化和工业化进程的展开，美国经济社会事务日益复杂化，社会运行的各种负外部性越来越大，跨州公共事务增加。而联邦政府力量相对弱小，其在经济社会中发挥的作用非常有限，美国社会的法治弱化、工业巨头垄断市场、政商权钱勾结、社会贫富分化等社会问题逐渐凸显。
最后，该时期美国盛行社会达尔文主义，将自然界物竞天择、适者生存的规律应用于理解人类社会的发展规律，以致于主流政策对自由市场经济造成的贫富分化缺乏应有的认知和干预，造成了很严重的社会问题。
回顾美国历史，自南北战争之后其国内贫富差距开始扩大；到“镀金时代”，收入和财富的集中程度进一步提高；20世纪20年代，美国的收入和财富不平等程度达到建国以来的峰值，当时收入最高的1%人口占有了20%的国民收入份额（Kuznets,1955）。这是美国历史上第一次大规模的私人财富积累时期，但工业发展的成就未能自发地在全社会共享，财富集中在少数人手中的现象十分严重。由于当时尚未建立起国家进行合理规制和公平分配收入与财富的制度体系，缺乏约束的自由竞争资本主义对财富高度集中趋势无能为力。这引起了媒体工作者、社会思想家和政治家等有识之士对美国前途的极度忧虑，他们在揭露社会阴暗面的基础上，呼吁、探索和推动实施国家制度的全面改革。由此也导致了全社会对财富和机会分配不公平的质疑，为进步主义思潮的产生提供了土壤。

四、进步时代
由此，美国走入“进步时代”（the Progressive Era）。该时期美国实施了推动社会平等和进步的多项立法与政府管制措施，促进了社会成员机会和结果平等。例如，1887年通过的《州际商法》和1890年通过的《谢尔曼反托拉斯法》，使大公司的权力开始受到限制，这两项法案在20世纪初被用来打击杜邦公司、美国烟草公司、标准石油公司、北方证券公司和J.P.摩根公司等的市场垄断。1914年通过了《克莱顿反托拉斯法》并成立联邦贸易委员会，阻止和逆转了进一步的产业集中，直到第二次世界大战后美国的产业集中度都未发生很大变化。美国联邦政府的作用得到极大加强，施行了不同于以往的积极干预政策，建立了社会保障制度、最低工资制度和累进税收制度。这些制度对于缓解资本主义基本矛盾和生产过剩危机起到了极大作用，为美国资本主义制度注入生机。

（一）进步主义的产生
进步主义既是一种理论，也是一种政策实践。从理论方面看，进步主义经济学的轮廓出现在19世纪后期，尽管其内部存在不少流派，但核心观念具有共性。进步主义经济学主要关注在私人和公共行动之间取得适当的平衡，以确保经济的更大稳定性和公平增长，并更好地实现国家目标。从实践方面看，进步主义代表一种务实的尝试，强调市场与政府相结合的混合经济模式，旨在解决频繁的经济萧条、工作场所的危险、低工资、对劳工权利的侵犯、大规模失业、环境疏忽行为（environmental negligence）、公共卫生问题以及各级政府的政治腐败等现实问题。进步主义思想家呼吁进行社会变革，得到了当时政治家的呼应。在经济政策主张上，进步主义反对不受约束的市场经济体制，主张以市场经济为基础，同时利用政府的积极力量促进人类福利和国家繁荣（Teixeira等，2011）。作为一种理论，进步主义经济学持续的时间跨度很长，直到20世纪70年代才逐渐退居次要地位，并为新自由主义所取代。

（二）美国进步主义财税政策
1.起步
20世纪20年代是进步主义政策发展的第一个高潮。这一时期，除了规制垄断，提高劳工待遇、健全法律基础设施和保障司法公正之外，美国经济学家还深刻揭示了美国税法的弊端（当时，美国联邦政府收入主要来自关税和货物税，具有较高的累退性），并提出对财富课税，以限制私人财富的过度积累。
作为进步主义思想领袖，托马斯·伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）在其第一个总统任期内，支持民主党控制的议会通过了联邦储备法案（Federal Reserve Act）、克莱顿反托拉斯法案（Clayton Antitrust Act）和联邦农田贷款法案（Federal Farm Loan Act）；还通过了新的收入法案，在联邦层面开征所得税，建立联邦贸易委员会等。
伍德罗·威尔逊任上建立的累进个人所得税、遗产税和公司税，给美国税制带来了革命性变化。1913年，美国国会设立了对富有的精英阶层课征的联邦个人所得税，税率为1%，对超级富豪征收6%的附加税。美国个人所得税采取综合课征的方式，对资本所得课征比劳动所得更高的税率。1918年，联邦个人所得税税率提高至77%，以应对美国加入第一次世界大战的经费需求。1916年，国会颁布的收入法案中规定征收遗产税（the estate tax），旨在对纳税人一生中积累的财富进行征税。1922年，国会颁布法案，规定在出售资产时须缴纳资本利得税，以达到对资产增值征税的目的。
2.反复
威尔逊总统的税改方案之所以能得以通过，主要得益于为第一次世界大战筹资的紧急需要。但是，第一次世界大战结束后，共和党控制了整个20世纪20年代的总统任期，直到1933年富兰克林·罗斯福上任，民主党才重新掌权。威尔逊总统任期内奠定的革命性税收制度，在随后共和党总统任职期间被逐步弱化。历经三任共和党总统（沃伦·G.哈定、卡尔文·柯立芝和赫伯特·胡佛）的财政部长安德鲁·威廉·梅隆（Andrew W. Mellon），是一位保守的共和党人，他主张第一次世界大战后应减少税收和政府债务。面对20世纪20年代末的经济萧条，梅隆坚信，要促进经济复苏和恢复经济增长，对美国最富有和最大的公司进行减税是必要的。他认为，减税可以鼓励富人增加投资，从而增加就业和促进经济增长，这可以说是后来流行的“涓滴经济学”的源头。在他的领导下，超额利润税（excess profits tax）被取消，美国最富有纳税人的所得税负担被大幅削减，遗产税也受到了冲击，各种新增的减税项目导致原税制的漏洞越来越多。尽管如此，1932年收入法案仍然保留了威尔逊总统任期内累进税制的元素。
3.回潮
富兰克林·罗斯福总统执政后（其总统任期为1933—1945年），很快就进行了更为激进的税制改革。这是罗斯福政府为了对抗20世纪30年代的经济大萧条而推行的“新政”的一部分。他接受了当时社会上左翼人士提出的“分享我们的财富”议程，其任内通过的1935年收入法案明确提出要“创造更广泛的机会，限制不健康和无益的财富积累的增长，并让最有能力的人承担政府开支的负担”。该法案将富人的实际税率提高了约50%，并将遗产税的最高税率提高到70%；为减缓大公司快速增长，首次对公司征收累进所得税（最高边际税率由最初的13.75%提高到15%，进而于1940年上升至40%）和超额利润税（税率高达90%），其他税收也有所提高，特别是1936年新开征未分配利润税。1935年8月通过《社会保障法（Social Security Act）》，开征社会保障税。此后，社会保障税成为联邦政府最大的收入来源。
4.巩固与发展
罗斯福新政之后的近半个世纪中，大部分年份由民主党执政，且大部分时间里（1946—1948年和1952—1954年除外）民主党控制着国会参众两院，这一权力格局使得“新政”式国家干预观念在美国社会长期盛行。进入20世纪60年代，由林登·约翰逊总统发起了伟大社会计划，启动了针对教育、医疗、城市、农业和交通的一系列重大支出计划。同时，美国社会还展开了维护底层劳工、有色人种、女性、少数族裔、同性恋和残障人士等群体利益的平权运动。总之，罗斯福新政及其以后采取的措施，极大约束了美国自由市场经济的丛林法则，大公司的垄断势力遭到了遏制，社会财富两极分化的状况大大缓解。作为罗斯福新政的政治遗产之一，税收成为一种社会政策工具并在重新分配收入和财富方面发挥重要作用的观念已深深植入美国政治。

五、新自由主义及其后果
历经了前期制度变革，到20世纪50年代至70年代美国经济一片繁荣，科技发展领先全球；居民收入和财富不平等程度大幅改善，至20世纪70年代其平等程度已经可与北欧国家比肩。这一成就令美国上下深感自豪，一度认为困扰资本主义制度的财富分化和周期性经济危机已不复存在，甚至产生了历史终结于资本主义制度的幻觉。支持自由市场的新古典经济学家把这一切归功于市场自发力量的成果，对市场的信任空前高涨，以至于随着20世纪70年代“滞涨”的出现，至少在精英阶层中形成一种越来越多的共识，认为通过操纵税收来管理经济的做法将从根本上破坏高效的资本主义经济。这样，美国社会逐渐形成了新自由主义思潮产生和壮大的土壤。
新自由主义者对政府规模和范围的扩张充满担忧，主张限制政府干预和让市场机制自发作用，这一思潮主导了20世纪80年代以后的美国经济政策，也通过美国在全球的影响力而向其他国家和地区扩展，形成了一股席卷全球的新自由主义浪潮。随着冷战结束，原社会主义阵营的国家和地区逐渐深度融入全球市场体系，20世纪80年代以来全球化进程加快，逐渐形成以发达国家为主导的全球一体化市场秩序，推动劳动力、资金等要素在全球范围内重新配置。这一时期的主流政策思路是减少政府干预，让资本自由跨境流动，突出全球范围内市场体系在资源配置中的主导作用。
该时期美国政治的右倾深刻影响了税收政策。在总统罗纳德·里根（Ronald Reagan）的第一个任期内，他支持全面减税的主张。通过1981年的《经济复苏税收法案》（Economic Recovery Tax Act）进行了大幅减税，美国中产阶级和富人都因此受益。为了进一步刺激经济增长并实现税制设计的简洁、公平，里根政府后又推出《1986年税制改革法案》（Tax Reform Act of 1986），对美国税法进行了全面修订。个人所得税的最高边际税率从50%下降到28%（最低边际税率则由11%提高到15%），公司所得税的最高边际税率也从46%降低到了34%。里根税改改变了联邦税收政策轨迹，将新自由主义观念植入美国税收政策过程之中。这一观念在特朗普政府2017年通过的《减税与就业法案》（TCJA）中再一次全面复活。

六、21世纪以来
直到本世纪初，美国主流政治中仍然充满了对自由市场制度的高度信任。然而，2008年起源于美国的全球金融危机打破了市场幻像。随着不平等研究三人组系列作品的问世，以美国为代表的资本主义世界不平等问题再次进入主流经济学的研究视野。其研究揭示了20世纪后半叶国民收入和财富的高度集中趋势。20世纪的大部分时间里，美国最富有的1%阶层的收入在国民收入中所占的份额均持续下降，但是从20世纪70年代末开始，该份额迅速上升。1980年美国最富有的1%阶层的收入仅占国民收入的10%，而到了2017年，他们的收入份额上升至20%，最近则达到了20世纪20年代初观察到的高水平。其研究表明，这种增长几乎完全是由最富有的0.1%人群推动的。近40年来美国财富集中度的提高源于最高收入人群收入和财富份额的激增，以及储蓄率不平等的加剧（Saez等，2016）。从个人财富基尼系数看，目前美国已经成为全球最不平等的发达国家之一。
究其原因，以托马斯·皮凯蒂等为代表的新进步主义主流看法是，尽管存在很多导致财富不平等程度加大的因素，如全球化和技术进步等，但税收成为最重要的因素之一。对于美国而言，尽管伍德罗·威尔逊任内就已经建立了一套旨在对财富课税的累进税制体系（含累进个人所得税、公司税、资本利得税和遗产税等），这一税制体系经富兰克林·罗斯福执政后得以完善和巩固，直到20世纪80年代仍持续发挥作用，但是此后却逐渐变得漏洞百出，特别是资本利得税和遗产税已经无法起到阻止财富集中的作用。美国对资本所得和财富积累的税收调控长期虚化，导致对财富差距扩大现象缺乏制约能力。
当然，对资本和财富课税虚化的现象不是美国独有的，而是全球现行税制的普遍特征，尽管在各国现行税制中体现的程度有所不同。基于此，美国社会产生了许多通过税制改革缓和收入与财富差距的意见（马珺等，2023）。在过去四年里，这些意见虽然得到执政的民主党大力支持，但当前在美国国内仍然存在很大的争议。
这些争议的核心涉及几个重大理论问题。一是应不应该对资本课以较高的税负，特别是与劳动税负和消费税负相比。新自由主义税收理论认为，与消费税和劳动税相比，资本税的扭曲作用较大，资本税负越高，其对经济产生的效率损失越大。故应该减轻对资本的税负。但最近20年来的研究越来越偏离这一传统认知。皮凯蒂等明确提出，美国历史上个人所得税税率最高的年代，也是美国最繁荣的年代，高税率与经济增长并不必然冲突。二是应不应该对未实现资本利得课税。资本所得的大头是资本利得，现行税制通常对未实现的资本利得不课税，这导致经济运行中产生的大量资本利得被锁定在未实现状态，以避免被征税。皮凯蒂等设计的资本税制试图在个人或家庭取得所得、积累所得和转让所得等各个时点上对资本利得课税，以防止其利用缺失的征税环节而逃避纳税。为防止以上环节的漏征，还专门设计出累进财富税作为最后一道防线。然而，对资本利得、特别是未实现资本利得课税，并未形成理论共识，故其在现实税制中推行的障碍较多。三是国家税收主权是否应为有效课税作出让步。首先，为阻止各国出于税收竞争目的而人为设置税收漏洞，全球正走在就企业所得税最低税率达成共识的道路上。其次，各国在全球范围内展开税收征管合作，避免资本、高净值人群利用国别税收差异逃税。尽管全球税收合作仍处于进展之中，但人们依然质疑从长远看这些国际合作的税收主权代价是否值得承受，从而导致全球税收合作进程冗长而充满变数。

七、美国税改的未来
2025年，美国在继续减税还是加税的抉择上，注定将面临冲突的意见。一方面，2017年《减税与就业法案》中所有涉及个人所得税、遗产和赠与税以及穿透企业税收的条款，几乎都将于2025年年底到期，政策制定者必将面对临期条款要求延期的呼声。另一方面，过去几十年里美国联邦政府始终在不增税的前提下扩大支出，因此积累了巨额债务负担，再加上近年来收入和财富积累集中化趋势加剧，财政可持续性和财富分配公平始终面临挑战。《减税与就业法案》并没有如预想的那样增加财政收入，反而使联邦财政赤字上升，且从减税中受益最多的是高收入者。继续减税必将以赤字率增加为代价，未来债务利息支出很可能抵消减税带来的好处，也将延续不公平的收入分配格局。因此，美国社会要求改革现行税制从而实现增税的呼声同样高涨。其主要诉求是：提高税收累进性和税制效率、加强全球税收征管合作，筹集更多的财政收入。
对新一轮加税型税收改革的期望，重点聚焦于资本税制改革。这是因为，造成美国现行税制不公平和税收流失的主要原因，在于资本所得比劳动所得税负更轻，且资本所得和财富积累集中于收入分配顶端的人群，即美国最富有的人群。改革的目标就是要尽量堵塞现行税法中使高收入者和跨国公司能够逃避纳税义务的税收漏洞（或税收优惠），建立一个累进性更强、更公平的税制。
然而，达成这一目标的过程不会顺利。首先，2024年美国大选结果已尘埃落定，共和党候选人特朗普再次当选，并且获得了参众两院多数席位，这在很大程度上决定了至少未来四年美国税收政策的走向。特朗普总统已经承诺将延续《减税与就业法案》，此外，还提出新的减税措施，包括：社会保障福利和小费完全免税、增加联邦个人所得税对州和地方所得税的扣除，以及在企业所得税税率从2017年的35%降至21%的基础上，进一步将制造业企业的税率降至15%。即使其提议可能遭到一些抵制，但极有可能部分达成目标。其次，从美国税制变迁史可以发现，虽然税收观念的变革总是走在真正的税收改革之前，看上去税收观念的变化引领税收改革，但事实上决定税收发生根本性变化的直接原因，往往是那些不可避免的社会及财政危机。不到国家非进行根本性税收改革不可的紧急情况下，人们希望的变革不一定能够发生。在这个意义上，进步主义税收观念的回潮，短期内不会对税收改革产生决定性的影响。

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2025年第2期）