发改地区〔2022〕654号 | 国家发展改革委关于印发《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区实施方案》的通知

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国家发展改革委关于印发《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区实施方案》的通知

发改地区〔2022〕654号

宁夏回族自治区人民政府，推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组各成员单位，住房城乡建设部、应急部、能源局、林草局、铁路局、民航局、文物局：

《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区实施方案》已经国务院批复同意（国函〔2022〕32号），现印发给你们，请按照国务院批复要求，加强组织领导，分解落实责任，完善政策措施，认真组织实施。

国家发展改革委

2022年4月27日

附件：

《支持宁夏建设黄河流域生态保护__和高质量发展先行区实施方案》

支持宁夏建设黄河流域生态保护和 高质量发展先行区实施方案

为深入贯彻落实习近平总书记关于推动黄河流域生态保护和 高质量发展的重要讲话精神 ，按照国家“ 十 四五”规划《纲要》和 《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》有关部署 ，支持宁夏 建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区（ 以下简称先行区）， 制定本方案。

一、重要意义

2020 年 6 月，习近平总书记视察宁夏时指出，宁夏要有大局观 念和责任担当 ，更加珍惜黄河 ，精心呵护黄河 ，努力建设黄河流域 生态保护和高质量发展先行区。作为唯一一个全境位于黄河流域的 省份 ， 宁夏既有区位、能源、特色产业等优势 ，又面临水资源严重 短缺和生态极度脆弱等挑战 ； 既有宁东能源化工基地、引黄灌区等 发展基础较好地区 ，又面临繁重的巩固脱贫攻坚成果任务 ；既有产 业转型升级的广阔空间 ，又存在水资源利用效率不高、碳排放强度 居高不下、生态修复难度大等短板，这些情况在黄河流域具有典型 代表性。支持宁夏建设先行区 ，有利于通过政策先行先试为黄河流 域其他地区积累可复制经验 ，以点带面助推黄河流域生态保护和高 质量发展 ，有利于通过制度创新增强黄河流域生态绿色发展活力， 书写绿水青山转化为金山银山的“黄河答卷”。

二、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的  十九大和十九届历次全会精神 ，按照党中央、国务院决策部署 ，完  整、准确、全面贯彻新发展理念 ，加快构建新发展格局 ，认真落实  《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》 ，准确把握保护和发  展关系 ，统筹发展和安全两件大事，把系统观念贯穿到生态保护和  高质量发展全过程 ，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定  产 ，坚定不移走绿色低碳发展道路 ，打好环境问题整治、深度节水  控水、生态保护修复攻坚战，扎实推进黄河大保护，确保黄河安澜， 建设人与自然和谐共生的美好家园。

（ 二 ）基本原则。

——改革创新、服务全域。牢固树立上中下游“ 一盘棋”意识， 在先行探索上下功夫，在深化改革上闯新路，在创新创造上作文章， 推动黄河流域生态保护和高质量发展呈现新气象。

——以水而定、量水而行。强化水资源最大刚性约束地位 ，统 筹经济社会发展和生态建设，优化用水结构 ， 明显提高水资源利用 效率 ，严格控制水资源开发强度 ，筑牢水安全底线。

——生态优先、保护为主。坚持顺应自然、尊重规律 ，采取最 严格的生态环境保护措施 ，构建最严密的生态保护制度体系 ， 山水 林田湖草沙一体化保护和系统治理 ，促进生态系统自我修复。

——绿色发展、低碳引领。从供需两端入手 ，创造条件尽早实现能耗“双控” 向碳排放总量和强度“双控 ”转变 ，严格控制高耗 能、高排放、低水平项目盲目上马 ，加快推进能源革命 ，大力发展 非煤产业和低碳经济。

（ 三 ）主要目标。

到 2025 年 ，先行区建设取得重要进展 。全面实施水资源刚性 约束制度 ，水资源节约集约利用水平明显提升 ，单位地区生产总值 用水量下降 15%以上。生态保护修复取得显著成效，森林覆盖率达 到 20% ，草原综合植被盖度达到 57% ，黄河干支流水质持续改善。 在确保能源安全的前提下 ，严格合理控制煤炭消费量增长，提高煤 炭清洁高效利用、煤电降耗减排水平 ， 实现能耗强度下降 15.5% 、 可再生能源装机占比达到 55% ， 自然资源等重点领域改革稳步推 进 ，经济社会高质量发展取得新成效 ，形成一批可复制、可推广经 验。

三、大力推动水资源节约集约利用

坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产 ，做到“ 有多 少汤泡多少馍” ，把节约用水贯穿经济社会发展各领域各方面 ，精 打细算用好水资源 ，严控不合理用水需求 ，加快建设节水型社会。

（ 四 ）优化水资源配置格局。实行水资源消耗总量和强度双控， 分市县设定生产用水限额，保障生活、生态用水，健全覆盖各行业  各领域的节水定额标准 ，建立年度节水目标责任制。建立“ 总量控  制、指标到县、分区管理、空间均衡” 的配水体系 ，开展水资源承  载能力监测预警，合理确定水资源严重短缺地区城市发展规模，严格限制高耗水项目建设和大规模种树 ，坚决遏制“造湖大跃进”。 落实水资源超载地区新增用水项目和取水许可“双限批”制度。严 控新增高耗水产能，提高工业用水循环化水平。严格落实地下水用 水总量、水位控制指标 ，加快地下水超采治理。提升取用水计量能 力 ，对黄河干支流取水口全面实施动态监管。

（五）实施深度节水控水行动 。坚持适水种植、量水生产 ，加  快推进灌区现代化改造，优先将灌区有效灌溉面积建设成高标准农  田 ，原则上不再扩大灌溉面积和新增灌溉用水量。削减高耗水作物  种植面积 ，发展农田管灌、喷灌、微灌等高效节水灌溉 ，推进农业  灌排水网建设 ，提高水资源利用率。选育耐盐碱植物 ，挖掘盐碱地  开发利用潜力。推进重点工业节水改造，2025 年火电、石化、冶金、 有色等行业水效达到国内先进水平。加强工业废水资源化利用 ，引  导企业间实现串联用水、分质用水、一水多用和循环利用 ，宁东能  源化工基地试点建立非常规水利用激励约束机制。提高矿井水资源  化综合利用水平。大力创建节水型城市 ，深入开展公共领域节水 ， 加强建筑工程节水管理 ，推广普及节水型用水器具。

（ 六 ）开展智慧水利建设。运用物联网、卫星遥感等技术手段， 强化对水文、气象、地质的监测分析。建设“ 宁夏黄河云” ，支持  水利设施智能化升级改造 ，打造数字治水样板。在具备条件的地区  开展“ 互联网+城乡供水 ”示范区建设 。推进城乡供水网络建设 ， 实施银川城乡供水、清水河流域城乡供水等重大工程，建设城市应  急水源 ，开展农村集中供水工程维修养护。

四、加快构建抵御自然灾害防线

立足防大汛、抗大灾，补好灾害预警监测、防灾基础设施短板， 全面提升自然灾害应急响应处置能力，2025 年基本建成防洪防凌减  灾体系 ，确保黄河河套安澜。

（ 七 ）全面提高防洪防凌能力。有序推进黄河干流堤防巩固提  升 ，加强险工 险段治理 ，加快清水河、苦水河等中小河流治理和山  洪灾害防治等薄弱环节建设。依法禁止在黄河河道管理范围线内新  增一般耕地和乱建建筑物 ，禁种妨碍行洪安全的高秆作物 ，确保河  道行洪畅通。规范黄河河道沿岸采砂采土秩序，依法惩治非法采砂  等行为。强化城市防洪排涝体系建设，加大防灾减灾设施建设力度， 严格保护城市生态空间、泄洪通道 ，构建自净自渗、蓄泄得当、排  用结合的城市良性水循环系统。进一步提高应对黄河凌汛水平，保  障堤防和基础设施安全。

（ 八 ）构建水旱灾害防御体系。 以宁夏中南部易旱区为重点， 新建一批备用水源工程 ，加强库坝窖池联调联用。提升极端天气和 自然灾害预测预报预警能力 ，完善应急响应体系。开展防汛抗旱应 急指挥体系和应急救援综合能力建设 ，加强救援队伍建设，充实物 资储备。增强流域性重特大险情灾情、极端干旱等突发事件应急处 置能力。到 2025 年全面完成病险水库除险加固。

（九）加强河湖水域空间保护。落实河湖管理有关规定 ，压实 河湖长管理保护责任。以河湖管理范围为边界适当外延 ， 留足河湖 两岸生态空间 ，严禁“ 贴边” 、“ 贴线”开发 。加快编制河湖岸线保护与利用规划 ，划定岸线功能分区 ，强化用途管制 ，严控开发强 度。严格涉河建设项目和活动管理 ，深入推进河湖“ 清四乱” 常态 化规范化。

五、构建黄河上游重要生态安全屏障

加快完善生态保护修复体制机制 ，有效发挥森林、草原水源涵养和固碳作用 ，重点推进黄土高原丘陵沟壑区、风沙区水土流失综 合治理。

（十）持续提升水源涵养能力。巩固天然林保护、退耕还林还 草成果 ， 因地制宜采取封山育林、人工造林、飞播造林、种草改良 等措施 ， 以雨养、节水为导向 ，科学造林育林 。推进贺兰山、六盘 山水源涵养林建设 ，加强退化林草修复。实施湿地保护修复工程， 抓好科学绿化示范区建设 。力争到 2025 年完成 100 万亩草原生态 修复。

（十一）提高水土流失综合治理能力。系统推进小流域综合治 理 ，加大黄土高原水土流失治理力度，减少入黄河泥沙量。加强病 险淤地坝除险加固、农村河道水系综合整治 ，实施坡耕地整治、老 旧梯田改造，建设以梯田和淤地坝为主的拦泥减沙体系。优化水沙 调控调度机制 ，加强全区干支流水库群联合统一调度，提升水沙调 控整体合力。到2025 年 ，新增治理水土流失面积 4650 平方公里， 水土保持率达到 78%。

（十二 ）深入推进防沙治沙示范。在宁夏中部干旱风沙区推进 乔灌草相结合的防护林体系建设 ，开展退化林草植被修复，建设黄河上游风沙区宁夏修复站，探索生态保护修复共建机制。实施腾格  里沙漠锁边防风固沙工程 、毛乌素沙地林草植被质量精准提升工  程 ，强化沙漠沙地边缘生态屏障建设。大力推广使用防沙治沙先进  技术，在保护好生态的基础上开展光伏治沙试点，科学发展沙产业。 开展全国防沙治沙综合示范区和精准治沙重点县建设，在适宜地区  设立沙化土地封育保护区。

（十三 ）创新生态保护修复体制机制。加快建立自然保护地体 系 ，研究创建贺兰山、六盘山国家公园。全面开展绿色勘查和绿色 矿山建设。创新生态保护修复投入和利益分配机制，探索利用市场 化方式推进矿山生态修复、河道河段治理、国土综合整治。通过特 许经营等自然资源产权制度安排 ， 吸引社会资本投入生态保护修 复。探索生态产品价值实现形式 ，创新生态保护补偿机制 ，加大重 点生态功能区转移支付力度。

六、大力推动节能减污降碳协同增效

以碳达峰碳中和目标为引领 ，倒逼生产生活方式绿色转型，提 升能源综合利用效率 ，打好黄河污染防治攻坚战，建设清洁美丽生 态环境。

（十四 ）有力有序有效做好碳达峰工作。贯彻落实党中央、国  务院关于碳达峰碳中和的重大战略决策部署，以石化、煤炭、电力、 有色等行业为重点，鼓励采用绿色工艺流程，推广先进节能环保技  术 ，加大节能减排力度 ，尽早实现超低排放。推进能源、工业、交  通、城乡建设等重点领域碳减排 ，建立节能降碳与产业布局、结构调整、项目建设等的衔接机制 ，制定宁夏能耗双控管控目录。探索 将碳排放指标纳入节能审查内容。将宁夏符合条件的国家重大项 目 纳入“ 十 四五” 国家重大项目能耗单列范围。

（十五）大力推进环境污染综合治理。以黄河干流沿线和主要 灌区为重点 ，大力推进农业面源污染综合治理，建设生态拦截净化 设施 ，减少农药化肥农膜使用量 ，严控农田退水直排入河。推进农 业面源污染治理与监督指导试点。以工业园区和重化工等行业为重 点 ，推动工业污染治理提质增效。依法取缔工业直排 口、非法排污 口 ，推动黄河岸线 1 公里范围内高污染企业全部迁入合规园区 ， 园 区内实现污染处理设施全覆盖。实施化工企业集聚区地下水污染防 控专项行动。推动城市、县城污水管网改造更新 ，重点解决市政污 水管网混错接问题和污水违规溢流直排问题，2025 年前基本消除城 市建成区生活污水直排 口和收集处理设施空白 区，城市生活污水集 中收集率达到 70%以上 ，地级市 、县城生活污水处理率分别达到 98% 、95%以上 ，污水处理厂全部优于一级 A 标准排放 ， 重点排水 沟入黄河口断面水质持续稳定达到Ⅳ类以上标准。

（十六 ）推动形成绿色生活方式。实施清洁能源替代工程。鼓 励宁夏积极参与北方地区清洁取暖项 目 申报。在城市公交、出租汽 车、物流配送等公共服务领域大力推广应用新能源汽车，每年新增 或更新的公交车中新能源车辆占比不低于 80%。加快推行生活垃圾 分类制度，2025 年前全面建成生活垃圾分类处理系统，城市生活垃 圾焚烧处理能力占比 65%左右，城市建成区居民生活垃圾回收利用率达到 35%以上。建设“ 无废城市” ，开展公共建筑能效提升重点 城市建设，2025 年城镇新建建筑全部达到绿色建筑标准。

七、加快产业转型升级

以生态保护和水资源节约集约利用为前提，立足产业转型升级 需要，提高科技创新对先行区高质量发展支撑作用，加快新旧动能 转换 ， 大力发展特色优势产业 ，构建绿色产业体系。

（ 十七）提升科技创新支撑能力。发挥龙头企业、科技型企业  创新主体作用，吸引国内外一流科技创新资源，围绕现代能源化工、 新能源、新材料、仪器仪表、现代农牧业等产业领域 ，深入开展技  术研发和科技成果转化应用 ，促进传统产业提质增效和转型升级。 加快推进 5G 、物联网 、大数据 、云计算等信息基础设施建设 ， 实  施“ 东数西算”工程 ，打造全国一体化算力网络国家枢纽节点和非  实时性算力保障基地。支持在宁夏建设东西部科技合作示范区和协  同创新共同体 ，支持与东部高水平科研院所、高校共建创新平台 ， 深化与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区创新合作 ，在人才培  养、产业培育、园区共建等方面打造合作示范。深入开展节水、生  态修复、污染治理、绿色农业、循环经济、清洁生产等领域应用研  究 ，形成一批有影响的研究成果，助力黄河流域生态保护和高质量  发展。

（十八 ）建设国家农业绿色发展先行区。积极推广优质粮食种 植 ，稳定播种面积和产量 ，加强粮食生产功能区建设与管理 ，巩固 提升粮食综合生产能力。根据新一轮高标准农田建设规划开展高标准农田项目建设 ，提高建设标准和质量。 以奶牛、 肉牛、滩羊为重 点大力推进标准化规模养殖和优质饲草良种扩繁，建设优质奶源和 饲草料基地 ，做强做优特色农产品优势区。加快发展枸杞、畜牧、 瓜菜、葡萄等特色优势产业。建设国家葡萄及葡萄酒产业开放发展 综合试验区，建成全国优质酿酒葡萄种植、繁育基地和中高端酒庄 酒生产基地。

（十九）高水平建设新能源综合示范区。加快推进沙漠、戈壁、 荒漠地区大型风电、光伏基地项目建设。支持新能源就地消纳 ，探   索新能源发电自发自用和就近交易新模式 ， 推动构建新型电力系   统。开展储能先进技术商业化应用和规模化推广，推进牛首山抽水   蓄能等电站前期工作。建立利用新能源发电量发展光伏装备制造业   全产业链的激励机制 ，支持光伏材料基地建设。强化“ 西电东送” 网架枢纽建设 ，稳定提升向华北、华东、华中等地区特高压直流送   电。建设“ 宁电入湘”工程 ， 实施青山、天都山等 750 千伏主网架   加强等供电保障工程。

（ 二十）加快制造业转型升级。加快实施钢铁、焦化、铁合金、 水泥、电石等行业绿色化改造 ，建设绿色制造体系。支持煤制油气  等现代煤化工企业建立一定规模的产能储备，提升抗风险能力，促  进行业健康可持续发展。推动化工、冶金、有色等行业引进新技术、 开发新产品 ， 面向高端新材料等方向延伸产业链、提升价值链。

（ 二十一）推动文化和旅游融合发展。加强黄河文化遗产系统 保护。实施长城、石窟寺及石刻等重点文物保护修缮工程 ，推进水洞沟等大遗址保护利用，建设西夏陵国家考古遗址公园 ，开展长征 宁夏段革命文物保护展示工作。建设引黄古灌区世界灌溉工程遗产 公园等水文化工程。推进黄河国家文化公园（宁夏段）建设 ，实施 一批重要遗址遗迹保护、特色公园、非物质文化遗产、博物馆等重 大项 目 ，打造黄河宁夏段国家旅游线路 。推动黄河生态、历史、文 化融合转化 ，将山水生态、红色文化、工业遗产、休闲康养、葡萄 酒等相关资源与市场有效对接 ，打造优秀文化旅游品牌。推进全域 旅游发展 ，积极创建全域旅游示范。

八、建立健全跨区域合作机制

以共同抓好大保护、协同推进大治理为主要内容 ，深化与沿黄 河省区间务实合作 ，加强协同联动 ，形成整体合力。

（ 二十二 ）增强生态保护整体合力。推动流域毗邻省区协同开 展水资源保护和环境污染治理，创新合作机制。探索推进黄河流域 干支流跨省区横向生态补偿，支持宁蒙合作开展贺兰山生态环境保 护恢复。加强跨省区突发污染事件联防联控。推行环境信息共享， 探索建立环保信用评价、信息强制性披露等制度 ， 完善环评会商、 联合执法、预警应急等区域联动机制。

（ 二十三 ）协同构建综合交通网络。加快构建黄河流域“ 一字 型 ”、“ 十字型” 、“ 几字型”现代化交通主骨架 ， 融入对接西部 陆海新通道高质量发展。有序推进实施定西经平凉至庆阳铁路、宝 中铁路中卫至平凉段扩能改造项 目。加快推进银川河东国际机场改 扩建项目前期工作 ， 完善机场航线网络 ，打造区域综合交通枢纽。

（ 二十四 ）统筹规划产业协作发展平台。强化生态环境约束， 深化与沿黄河其他省区产业分工合作 ， 提高特色产业绿色发展水 平 ， 防止高污染高耗水产能跨区域转移 。统筹宁东、鄂尔多斯、榆 林能源化工等重点领域产业规划发展，优化重大生产力布局，减少 项目重复建设和过度集聚竞争 ，共同提高水资源、矿产资源节约集 约利用水平 。提升银川—石嘴山承接产业转移示范区平台载体功 能 ，积极承接东部地区资源节约型、环境友好型产业转移 ，增强要 素保障能力。

九、深化重点领域改革

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用 ， 更好发挥政府作 用 ，重点围绕节水控水、污染治理、 自然资源等领域大胆改、大胆 试 ，建立健全生态保护治理机制。

（ 二十五）全面深化水权改革。推进农业用水权应确尽确 ，工 业用水企业全面核发取水许可证，依法对水资源使用权进行确权登 记。推进水资源税改革 ，建立取水许可和水资源税征收联动机制。 强化水权交易监管 ，制定用水权交易细则，建立政府收储调控机制 和用水权市场运行机制。探索建立用水权交易激励和投融资机制， 创新“ 合同节水+水权交易 ”等模式 ，鼓励社会资本直接参与节水 改造工程建设及运行养护。深入推进农业水价综合改革 ，统筹推进 农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机 制、终端用水管理机制建立健全。

（ 二十六 ）深化土地要素市场化配置改革。优化国土空间布局，建立规划“ 留 白 ”机制 ，开展国土空间用途管制试点 。运用市场化 机制盘活城乡闲置建设用地、工矿废弃地、国有“ 四荒”地。鼓励 工业用地推行弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合等供地方 式 ，探索工业用地“标准地 ” 出让 ，推进土地资源配置改革。通过 国有农用地、未利用地等使用权改革支持优势特色种养殖业发展。

（ 二十七）大力开展排污权交易改革。落实排污权有偿使用和 交易制度 ，推动可交易排污权入市，科学合理确定定额出让方式下 的排污权使用费征收标准。建立排污权调控机制。探索建立排污权 抵押贷款、租赁机制。

（ 二十八 ）深入推进山林权改革。推进山林地确权登记 ，放活   山林地经营权 ，加快推进“ 三权分置” 改革 ，依法流转山林地经营   权和林木所有权，促进适度规模经营。发挥林地经营权和林木所有   权融资功能，鼓励金融机构开展涉林抵押贷款。探索开展林业资源   价值评估和林业碳汇交易 ， 完善市场交易机制。推进“ 以林养林” 新模式 ，鼓励社会资本投资林业建设。

十、组织实施

建设先行区是推动黄河流域生态保护和高质量发展的一项重 要任务 ，要坚持高点站位、通盘谋划 ， 以先行区建设统领宁夏生态 环境保护和经济社会发展各领域各方面，推动各项工作尽快取得新 进展、见到新气象。

（ 二十九）坚持党的全面领导。认真贯彻党中央关于推动黄河 流域生态保护和高质量发展的决策部署，把党的领导贯穿于先行区建设全过程各领域 ，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作 用 ，发挥基层党组织战斗堡垒作用 ， 以咬定青山不放松的执着奋力 推动黄河流域生态保护和高质量发展。

（ 三十）强化政策支持。增强先行区建设各类政策统筹协调力 度 ，用足用好现有政策 ，加快完善配套政策，提升政策精准性和协 同性。支持有关中央企业、金融机构发挥更大作用 ，助力先行区生 态环境保护和绿色低碳发展。营造良好舆论氛围，充分调动社会各 界参与先行区建设的积极性。

（ 三十一）完善法治保障。在国家顶层设计和统筹部署下 ，积 极出台有关先行区建设的地方性法规，把先行区建设纳入法治化轨 道 。加大司法服务和保障黄河流域生态保护和高质量发展工作力 度 ，加强水资源司法保护 ，依法严惩生态破坏、环境污染犯罪 ，从 严查处破坏黄河流域文物古迹等犯罪行为。实施好《宁夏回族自治 区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》。

（ 三十二 ）加强统筹协调。在推动黄河流域生态保护和高质量 发展领导小组统筹领导下 ，宁夏回族自治区党委和政府要履行主体 责任 ，完善工作机制 ，加强组织动员和推进实施 ，始终确保先行区 建设方向不偏、力度不减 ，重要政策、重大工程、重点项目按程序 报批。相关市县要落实工作责任 ，发挥基层首创精神 ，积极主动开 展各项工作。各有关部门要按照职责分工，切实加强指导 ，在政策 实施、体制创新、项目建设等方面予以积极支持。国家发展改革委 （推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组办公室）要加强协调，适时组织开展方案实施进展情况评估，督促落实各项重大任务。 重大事项及时向党中央、 国务院报告。