波黑联邦建设项目的征地风险与解决路径研究

税收杂志小助手

作者：王志强 曹琦 杨坤霖

2022年是中国-中东欧国家合作机制建立十周年，在双、多边机制合作框架下中国与波黑在各领域开展了务实合作，硕果累累。但实践证明，中企赴波黑投资开发项目也面临诸多风险挑战，其中征地确权就是其中之一。作为中企在波黑投资最大的新能源项目征地确权工作的参与者，以波黑联邦地区为例，就波黑市场开发项目征地确权工作的风险点做一些阐释和论述。
波黑市场简介
波黑全称波斯尼亚和黑塞哥维那，位于巴尔干半岛原南斯拉夫中部，东邻塞尔维亚，东南部与黑山共和国接壤，西部及北部紧邻克罗地亚。北部称为波斯尼亚，南部称为黑塞哥维那。
一、自然资源
波黑国土总面积51209平方公里，山区占全国面积的42%，丘陵占24%，平原占5%，喀斯特地貌占29%，全国平均海拔为500米，最高山为马格里奇峰，海拔2387米。波黑河流、湖泊众多，最长的内河德里纳河346公里，最大湖泊布什科湖55.8平方公里。
波黑境内水利、光照和风力资源丰富，特别是波黑联邦的第十州拥有着极佳的风力资源。波黑联邦政府近日宣布将能源结构由传统化石能源向可再生能源转变，2021年波黑联邦超过50%的发电来自可再生能源，在欧洲国家中名列前茅。波黑联邦政府决定到2030年，计划投资10亿欧元用于水电项目，新增水电装机418MW，计划投资光伏项目3.4亿欧元，新增装机380MW，计划投资8.2亿欧元用于风电项目，新增风电装机570MW。
二、政治制度
1995年波黑内战结束后，独立后的新波黑经历了战后重建、私有化转型以及改革与加盟入约三个阶段。如今的波黑是由两个实体、一个特区、三个主体民族组成的非中央集权制的特殊国家。《代顿和平协议》成为波黑建国和立宪的框架和基础，波黑民族目前关系渐趋缓和，政局逐步稳定。波黑在行政及管理上被分成三个实体：波黑联邦、塞族共和国和布尔奇科特区。波什尼亚克族、塞尔维亚族和克罗地亚族三个民族为主体民族，三族分别信奉伊斯兰教、东正教和天主教。
波黑设国家集体元首，称作波黑主席团，任期四年。主席团由来自波什尼亚克族、塞尔维亚族和克罗地亚族的各一名成员组成。主席团成员分别由两个实体直接选举产生。主席团主席为轮值制，由三族代表每八个月轮换一次。
三、不动产制度
波黑宪法规定，所有权和产权转让的法律框架由波黑国家法律和波黑两个地方实体的法律构成。所有权关系法和产权关系法的法律基本框架已经由国家正式颁布。在波黑的两个实体内，联邦的州级政府和塞族共和国的市一级政府负责用地规划、土地管理、产权交易管理、产权登记。波黑两个实体关于国家土地和私人土地的管理法规目前基本相同。波黑外国投资法规定，到波黑直接投资的外国企业（无论是独资还是合资），均要以波黑国内法人实体的地位进行注册登记。因此，根据国民待遇同等原则，外国投资企业在波黑的经营活动与波黑国内的企业法人和自然人一样，享有包括使用土地产权和房屋所有权在内的同等国民待遇。
波黑联邦项目征地流程
正如上述，波黑关于不动产的制度规定集中于各个政治实体，中企新能源项目开发大多都在波黑联邦的第十州，对所有权和产权的转让适用波黑联邦法律。波黑联邦《财产法》承认不动产所有权是一项财产权，所有者有权自由拥有、使用和处置不动产，并对第三方具有一定的排他性。但出于对交通、商业、工业、公用事业、医疗保健、教育、文化及国防等公共利益需求，可以适用法律或政府法令对不动产进行征用，并按照市场价格对不动产所有者进行补偿。
一、公共利益的定位
波黑联邦项目开发期初，首先就是特许经营权的获取，形式主要表现为用特许经营权协议来达到维护与增进公共利益的目的，授权方通常是波黑联邦的各州，被授权方为项目公司。有的项目还会与项目所在自治市签署经济合作协议，加强项目与所在各级政府的联系，对当地经济社会发展作出突出贡献。这些协议都与项目征地有着紧密的联系，成为获取土地的重要前提，是对项目代表公共利益的认可，为适用波黑联邦法律和政府法令对土地进行征用提供了可能。
在特许经营协议中，州政府会为项目在地理上划定特许经营范围（concession area），既为项目国有土地的获取奠定基础，又为后续私人土地纠纷的解决提供强有力的支撑作用。特别是在面对私人土地地主起诉要求项目停工时，律师会从法益理论角度出发，认为公共利益优先于私人利益，力争项目不会因为诉讼而导致停工。
二、项目征地的方式
在波黑投资建设项目，获得土地的方式有四种，分别是购买、特许经营（concession）、不完全征用（incomplete expropriation）和租赁。特许经营仅限于国有土地，具体是由投资方与州政府签订特许经营协议获得。而不完全征用是根据波黑联邦的法律，当地政府基于公共利益在一定期限内允许以租赁的方式获得私人土地的使用权，自移交获得不完全征用土地起，每月向地主支付租金，一次期限最长五年。通过不完全征用的方式获得的私人土地租赁协议是具有一定“约束力”的，因为不完全征用方式包含了当地政府的背书，其法律效力远高于一般的土地租赁协议。
无论是哪一种征用方式，基本分为四个步骤：
1.按照四种土地征用的方式不同，选择签订土地购买协议、特许经营协议、政府不完全征用决议、土地租赁协议。
2.土地测量员在原有地块基础上向当地政府申请切割项目所需土地，形成新的地块编号。
3.当地政府的地籍部门（克罗地亚语“KATASTAR”），对申请进行审查，确认该地块上是否附带第三方权利，审查无误后形成地籍规划（Cadastral Plan）。
4.当地法院的土地登记机构（克罗地亚语“GRUNT”），按照地籍规划，进行土地所有权信息登记，形成新的土地信息摘要，包括地块编号、面积、所有者信息、征用依据、使用者信息等，标志项目土地确权工作完成。
三、土地租金的支付
在项目土地完成确权工作之后，如果是租赁的方式，会涉及到按期租金支付的问题。而中企在波黑联邦收购的新能源项目大部分开发时间跨度非常大，历经十年余之久，之前所锁定的私人地主信息早已不能再进行使用，因为土地所有权由于几代人的继承导致变化很大，每块私人土地的所有权不断被分割，私人地主数量激增，无论是上述的确权工作还是租金支付工作，千头万绪从头需要再来一遍，这就是波黑联邦征地确权工作的最大难点。
如果从当地法院获得了最新的土地信息摘要，波黑联邦土地信息摘要分为三个部分，第一部分（List A）主要是地块编号和面积，第二部分（List B）主要是所有者信息，包括姓名、住址和份额，第三部分（List C）主要是使用者信息和征用依据。按照List B的所有者住址向其发送项目公司即将进入土地的通知，内容包括进入时间、付款周期，要求地主提供与项目公司的合同或政府纪要，提供银行账号信息等。作者亲历中企在波黑投资建设的最大新能源项目征地确权和租金支付工作，在波黑邮局向200多位私人土地地主一个一个发送进入土地的通知，数月间等待和收集地主的回复，一步步完成首年租金的支付工作。
波黑联邦项目征地风险及应对措施
上述只是对波黑联邦征地的常规流程介绍，其实作者在这过程中经历了许多对项目建设进度产生重大影响的风险，经过半年多来的努力，取得了阶段性的成果，总结其中一些参考的经验，以供今后在波黑联邦市场开发项目使用。
一、“无主地”的国有化
波黑的不动产制度历经变化，目前具有直接影响的是波黑联邦政府立法和欧盟法规协调办公室的成立，作为欧洲资助的波黑联邦政府机构之一，主要职能是给波黑联邦政府审查法律法案/章程草案是否符合欧盟法律，使波黑联邦各项工作与欧盟保持协调（Harmonization）。对波黑联邦土地确权工作带来了颠覆性改变，统一将土地所有权者的登记和确认工作移交至各级法院土地登记机构（克罗地亚语“GRUNT”），这使得私人地主重新进行了土地权利登记，地籍编号和地块划分都完全进行了调整。在此期间，部分地主并未参与登记工作，项目所在地政府直接将无主地登记为地方政府国有土地。当中企人员开始进场建设时，那些当年未参与登记的地主开始主张自己的权利，甚至向项目公司提起了诉讼。
对此，中企应对波黑联邦各地方政府的这种行为具有一定认识，从波黑联邦推进此项工作要求出发，如果是无人进行权利登记的地块，应在该地块土地信息摘要的第二部分（List B）登记为放置空白，而不应是登记为当地政府国有土地，但在波黑联邦基层在落实政策上有严重偏差，竟然直接登记为政府国有土地，会造成很多与当地地主的长期纠纷。在一过程中，不管出于什么原因造成的，中企只能选择与当地政府立场保持一致。
二、土地性质的转换
土地性质是一个极容易被前期项目开发团队忽视的问题，而恰恰是这个小问题却会给项目建设进度带来极大的困扰，作者以亲身经历进行阐述。尽管完成了土地确权和租金支付工作，也不一定代表着土地性质已经从农业用地/森林用地转换为建设用地，这一事项横跨波黑联邦州政府和自治市政府两级政府，必须就土地性质的转换达成一致性意见，获得有关决议并支付相关费用，由州、市两级政府分成。
如果未能实现土地性质的转换，或者相关决议已经过时，会被波黑联邦各州的监察局所关注，当遇到波黑联邦州监察局对项目的日常检查时，这一问题会被无限放大，直接会向项目公司出具要求停工的函件，会对进度管理和经济成本造成重大影响。所以土地性质的转换必须在开工建设之前得到妥善解决，否则造成的后果是比较严重的。
三、满足地勘的标准
波黑联邦风光资源最为丰富的地区在第十州，这里是世界上喀斯特地貌集中的地区之一，而波黑是少数与法国保持一致，采用G31（Geotechnical Mission G31）作为地勘标准的国家，对于风机的地勘要求极高。中企在波黑联邦收购的新能源项目原始开发商对此普遍没有专业的认识，原先机位的位置做地质勘探，发现岩洞等地质风险，存在安全隐患，不符合G31标准，会造成后续大量的设计变更。而一旦涉及机位位置的变化是对主项目设计（Main Project Design）及其建设许可的重大变更，会产生大量更新权证的工作，直接影响完工后申请使用许可（Use Permit）。
前期项目总承包单位应积极介入地勘工作，严格按照G31标准进行机位复核，避免在申请城市许可（Urban Permit）后对征地范围做出较大改变。
四、失联地主的问题
波黑有一个基本国情，也是欧洲国家在欧盟成立后的普遍现象，就是大量欧洲国家的年轻人选择到德国等发达的欧盟国家生活就业，导致本国的年轻人大量流失，移居海外。加之波黑出现长期的内战，民族之间存在迁徙，波黑联邦境内的地主很多都已经不再生活在原有区域。
这就对租金支付产生了较大的问题，特别是一个项目面对200余位私人土地地主租金支付问题，其中大量的地主已经离开波黑居住，根本无法取得联系，这是作者来波黑之前从未预想到的。为了解决这个问题，团队与法院、公证处、律师事务所、会计事务所等外部机构进行咨询，为了更好地履行项目公司的责任义务，避免留下重大风险敞口，将失联地主首年租金存放入项目当地公证处，这一创新性的做法获得当地政府和当地地主的一致好评，并获得了当地政府对于项目公司使用征地范围所有土地的重要决议，实现了阶段性的成果，规避了后续风险，推进了项目的进度。
（作者单位：中国电建海外投资有限公司）