创投备案常见合规问题八问八答

菜花团队

作者：叶永青、马晓煜、白汝佳
序言
根据《关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》（财税〔2019〕8号，“8号文”）和《关于延续实施创业投资企业个人合伙人所得税政策的公告》（财政部 税务总局 国家发展改革委 中国证监会公告2023年第24号，“24号公告”），符合《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委等10部门令第39号，“39号令”）或者《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会令第105号，“105号令”）关于创业投资企业（基金）的有关规定并按照上述规定完成备案（“创投备案”）且规范运作的合伙制创业投资企业（基金）（“创投企业”）的个人合伙人可以选择按照单一投资基金核算（“单一核算”）。经税务备案后，其个人合伙人从该基金应分得的股权转让所得和股息红利所得，按照20%税率计算缴纳个人所得税。根据24号公告，该政策的执行期限延长至2027年12月31日。
相较于目前个人合伙人通过合伙企业转让标的股权所适用的5-35%的累进税率而言，选择适用单一核算政策，个人合伙人适用的税率可降至20%，因此，引发诸多合伙企业对创投备案趋之若鹜。然而，除8号文以及其延续文件24号公告外，现行规则中无其他文件就单一核算政策做进一步解释和说明。现行规则仍存在不少不明确之处，加之合伙税制的复杂性，导致单一核算政策在税务实践的适用中产生了一系列问题。本文将就创投备案和单一核算政策在实践中遇到的常见合规问题进行讨论。
问题一：“创业投资”和“创业企业”怎么理解？
根据8号文和24号公告，适用单一核算需先行按照39号令的规定完成发展和改革委员会（“发改委”）备案或按照105号令及中基协发〔2023〕5号等的规定取得中国证券投资基金业协会（“中基协”）备案。在发改委和中基协的备案标准中，进行“创业投资”均系其核心要求。
对此，39号令第二条第二款规定“创业投资，系指向创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过股权转让获得资本增值收益的投资方式”、第三款规定“创业企业，系指在中华人民共和国境内注册设立的处于创建或重建过程中的成长性企业，但不含已经在公开市场上市的企业” 。105号令第三十四条规定“本办法所称创业投资基金，是指主要投资于未上市创业企业普通股或者依法可转换为普通股的优先股、可转换债券等权益的股权投资基金” ，但未对创业企业做进一步规定。此外，《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号）的规定中“创业投资是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资”。
从上述规定来看，创业投资一般指对创业企业的股权投资。而对于创业企业，目前在法律层面并无明确清晰的界定，上述规定仅排除了“已经在公开市场上市的企业”。不少人均有疑惑，是否只要是未上市的企业，都可算作创业企业？
对此，国家发展改革委有关负责人就颁布实施39号令答记者问时指出，“‘创业企业’包括处于种子期、起步期、扩张期、成熟前的过渡期等创建过程中和处于重建过程中的成长性企业，但主要是成长性的中小企业，特别是科技型中小企业”[1]。可见，创业企业通常有以下几个特征：（1）从生命周期来看，处于成熟期之前的发展阶段；（2）从企业规模来看，偏向于中小规模企业；（3）从企业的业务属性来看，偏向于科技型企业。这也与我国一直以来支持中小型科创企业发展的政策导向一致[2]。但是，根据该负责人在答记者问时的措辞可知，不属于中小企业或科技型企业的，也可能属于创业企业，仍需结合被投企业的实际情况具体分析。
其中，对于企业的发展阶段，根据《创业投资主体划型办法（征求意见稿）》（国家发展和改革委员会2021年04月14日发布），“创业企业发展阶段，可以分为种子期、初创期、成长期和成熟期等。其中，种子期指尚处于酝酿和发明阶段的企业，仅有原型产品或概念，没有或很少销售收入。初创期指企业的产品开发完成尚未量产，或商业模式经过一定验证需要更大范围推广。成长期指企业产品已被市场肯定或商业模式已经过一定范围验证，实现营收。成熟期指企业营收稳定增长，或商业模式成熟，在所处行业具有一定地位，有较强的生存能力和竞争能力”。该办法目前尚未正式出台。
另外，上述中小企业的界定也可参照《关于发布<私募投资基金备案指引第1号——私募证券投资基金><私募投资基金备案指引第2号——私募股权、创业投资基金>的公告》（中基协发〔2023〕21号）第三十五条，“（三）早期企业：是指接受私募股权基金投资时，成立时间不满60个月的未上市企业。（四）中小企业：是指接受私募股权基金投资时，职工人数不超过500人，同时根据会计事务所审计的年度合并会计报表，年销售额不超过2亿元、资产总额不超过2亿元的未上市企业”。此外，针对科技型中小企业，一般可以参照《科技部、财政部、国家税务总局关于印发<科技型中小企业评价办法>的通知》（国科发政〔2017〕115号）的相关评定指标，但针对未上市科技型企业本身，现行法律法规没有直接的定义，如果符合高新技术企业认定的相关企业，多数会认为其也符合科技型企业的认定。
问题二：发改委及中基协对于创投备案的认定标准一样吗？
发改委和中基协各自的创投备案的认定标准如下：

根据上述条件可知，中基协对创投基金是按照私募基金进行监管的，所以除侧重从规范私募投资基金业务、保护投资者合法权益等角度进行审查外，额外增加了对创投基金的规范性要求（包括上述第2至7项标准）；且创投基金的管理人还需要在中基协进行基金管理人登记。而发改委对创投企业的备案，是从促进和规范创投企业的投资运作、保障创业投资政策扶持落实等角度出发，因此，其备案要求更加聚焦于创投企业本身的行业特殊性。所以，两种备案的标准和要求并不完全一致，整体而言中基协的要求更加严格。
问题三：中基协已备案为股权投资基金，还可以向发改委办理创投企业备案吗？
不少基金在初始备案时，因多种原因，例如，创业投资基金对于投资范围的限制，或未将税务因素纳入事先规划等，可能已先行在中基协选择备案为“股权投资基金”。考虑到目前中基协AMBERS系统的限制，其无法直接将基金类型变更为“创业投资基金”，我们理解，可在不改变中基协“股权投资基金”备案的情况下，考虑选择向发改委办理创投企业备案，但需要关注各地发改委的实践口径要求，同时兼顾中基协的合规要求。
具体而言，首先，在法律规定层面，并没有禁止中基协备案的股权投资基金向发改委办理创投企业备案的规定。
其次，中基协股权投资基金的备案条件与发改委创投企业备案条件并不存在矛盾和冲突。整体来看，前者比后者更为严格（例如，前者对于基金管理人登记的要求等），因此，如果一个基金已经取得了中基协的股权投资基金备案，只要能够满足发改委创投备案的差异化条件，特别是其对于投资标的和出资金额的要求，取得发改委的创投备案并不存在其他技术性障碍。
实践中，从我们了解到的中基协和大多数地区发改委的实践口径来看，两者互相独立且并不冲突，创投企业可以根据自身情况选择其一进行备案，比如深圳市人民政府金融发展服务办公室就曾在公开网站中明确过上述观点[3]。实践中，也存在不少股权投资基金变更名称及经营范围为“创业投资”并在发改委办理创投企业备案的案例。
因此，我们理解，在中基协备案为股权投资基金，原则上并不会对办理发改委创投企业备案构成实质影响，但需特别注意以下两点：

• 在向发改委办理备案前，需确认自身是否满足备案条件，比如经营范围是否符合要求，如不满足，可能需先做出调整；但需注意相关调整是否会导致在中基协层面构成重大事项变更；
  
  
  
• 实践中，对于已在中基协进行备案的企业，如拟办理发改委创投企业备案，部分地区发改委可能会从严审核，在对备案原因作进一步问询的同时，可能还会要求创投企业出具情况说明，对相关事项进行解释、说明，建议有类似考虑的创投企业提前与当地发改委就备案材料进行沟通、确认。
  
  
  

在这个问题中，值得一提的是，因为创投基金或创投企业备案结合单一核算的税务备案是税收上享受优惠的前提，而按现行规定，备案和享受优惠其实是有窗口期的。部分税务机关对窗口期的理解就是间隔三年才能进行一次备案，于是问题在于，在完成中基协备案的情况下，能否通过在发改委备案的方式突破三年的限制。
问题四：员工股权激励平台可以办理创投备案吗？
风险较大。
实践中，不乏有一些上市或非上市公司的合伙制员工持股平台，依据部分“专业人士”建议，对员工持股平台进行发改委创投企业备案，以降低员工未来通过合伙企业减持产生的最高35%的个税税负。
我们对该税务筹划方案持保留意见。主要原因在于，无论从形式还是实质的角度，员工持股平台均与创投企业存在显著差异。无论是从法规的实质目的还是具体规定的角度，都很难说两者具备足够的同质性。
当然，我们也观察到，实践中，部分中介借助资源，通过迁址、调整财务报表等安排“成功”帮助员工持股平台在特定地区取得发改委备案。但因两者的实质性差异，潜在风险较大。特别是目前发改委进行创投备案的口径已经逐渐收紧，并开展了对已备案的创投企业的年度例行检查，而减持往往非一次性行为，上述安排的合规性及可持续性均可能会受到较大挑战。我们理解，以合伙企业作为持股平台进行的股权激励事实上的税务处理和税收规划方案都更为复杂，需要事先的专门讨论和处理。
问题五：税务备案是否有特殊要求？
根据8号文和24号公告，如果创投企业选择单一核算，需在规定期限内向主管税务机关进行核算方式的备案（“税务备案”），如未在规定期限内完成备案，将视同企业选择按年度所得整体核算（“整体核算”）。
基于上述规定，我们理解，首先，对于首次税务备案的期限，8号文以其执行期限（2019年1月1日）为分割线，对执行期限前、后完成发改委或中基协备案的创投企业（基金）适用不同规定：

• 一般而言，选择按单一核算的，应当在完成发改委或中基协备案的30日内，办理税务备案（“新创投”）；
  
  
  
• 2019年1月1日前已经完成备案的创投企业（“老创投”），选择单一核算的，应当在2019年3月1日前办理税务备案。
  
  

其次，对于重新备案的时点，8号文进一步规定，创投企业选择单一核算或整体核算后，3年内不能变更，满3年需要调整的，应当在满3年的次年1月31日前，重新向主管税务机关备案。针对“3年内不能变更”，实践中有不少争议。争议之一在于起算点如何计算。例如，是以发改委或中基协备案时点、还是以8号文的执行期限起点（2019年1月1日）、还是以税务备案的时间点为起算点？另一个争议是，对于在发改委或中基协备案后，一直未选择按单一核算的创投企业而言，其首次税务备案时点是否仍受3年的时间限制？
实践中，部分税务机关倾向于认为，老创投及新创投应分别以2019年1月1日、发改委或中基协备案之日作为3年起算时点。举例而言，某基金于2018年6月取得中基协的创投基金备案，期间一直未选择单一核算，2023年起基金陆续从项目退出，拟适用单一核算。部分税务机关认为，由于其作为老创投，未在2019年3月1日（即老创投进行首次税务备案的时间）前、2022年1月31日（即重新备案的时间，中基协创投备案满三年后的次年1月31日）前选择单一核算，故只能按照整体核算，直到2025年1月31日前向税务机关办理重新备案。但我们理解，无论是从规则的文义解释角度，还是从规则制定目的解释的角度，上述观点都有许多值得讨论的地方，特别是对于首次选择单一核算的创投企业而言，不应受到3年的限制。
问题六：未办理税务备案或未按照规定期限办理税务备案是否必然代表创投企业无法适用单一核算？
实践中，我们看到有不少税务机关以备案时点不符合规定拒绝受理创投企业提交的资料；亦有部分税务机关在受理相关材料后，认为创投企业备案时点或其他原因不符合规定而要求创投企业自行撤回备案。我们理解，这一做法本身的合理性有待商榷。
根据《国家税务总局关于税务行政审批制度改革若干问题的意见》（税总发〔2014〕107 号，“107号文”）规定，税务机关应当严格区分行政审批和备案管理方式，对于实施备案管理的事项，税务机关应当将纳税人报送的备案材料作为加强后续管理的资料，但不得以纳税人等行政相对人没有按照规定备案为由，剥夺或者限制其依法享有的权利、获得的利益、取得的资格或者可以从事的活动。
具体到8号文，考虑到单一核算项下，合伙制创投企业个人合伙人纳税申报方式将发生重大改变，税务机关需要通过税务备案的方式进行后续监管，但我们理解，单一核算项下的税务备案不等同于审批，根据上述107号文的精神，是否进行税务备案以及备案时点原则上均不应对纳税人是否选择单一核算构成实质性障碍。
问题七：复杂结构下，创投企业的个人合伙人是否可以适用单一核算？
创投企业的投资架构往往复杂多样，比如实践中，以多层合伙企业嵌套结构或母子基金的结构对外开展投资，上层合伙企业的个人合伙人是否可以通过单一核算适用20%税率计算股权转让所得和股息红利所得的个税？
虽然现行规则中并未直接给出答案，但从8号文出台的目的——即鼓励创业投资的角度来看，应当允许其适用20%的税率，特别是在多层嵌套合伙企业/基金均为发改委或中基协备案的创投企业（基金），并均选择按照单一核算的情况下。但实践中，已经有越来越多的税务机关主张，创投企业的单一核算的税收政策，仅适用于单层合伙企业/基金架构，而不适用于多层架构。
另一种常见争议为创投企业通过红筹架构开展投资，其个人合伙人是否可以选择适用单一核算？我们理解，同样地，由于现行规则中未对创投企业通过红筹架构开展投资适用单一核算有明确限制，原则上，在符合8号文出台目的且创投企业已取得发改委或中基协备案的情况下，我们也认为应可以适用单一核算政策。
问题八：创投企业是否应该选择进行单一核算？
单一核算项下，虽然个人合伙人分得的股权转让所得和股息红利所得，可以按照20%税率缴纳个税，但单一核算的税务处理效果和合规成本不必然优于整体核算，主要是以下原因：

• 亏损结转：单一核算项下，按一个纳税年度内不同投资项目的所得和损失相互抵减后的余额计算创投企业（基金）的股权转让所得，如余额小于零，年度股权转让所得按零计算且不能跨年结转；
  
  
  
• 费用扣除：单一核算项下，除股权初始投资成本和转让环节的合理费用外，创投企业（基金）层面发生的包括投资基金管理人的管理费和业绩报酬在内的其他支出无法扣除；
  
  
  
• 合规成本：一方面，如上述问题五所述，目前部分地区的创投企业税务备案的合规要求可能较高。另一方面，单一核算仅适用于个人合伙人，而无法适用于其他类型的合伙人，且在多层合伙企业嵌套结构下，能否适用单一核算也存在较大争议。故整体而言，选择单一核算的合规成本可能比整体核算更高。
  
  

因此，创投企业应结合自身的持股结构、不同项目退出的时点和收益预测、管理费和业绩报酬的发生时点和预计金额、以及整体的合规成本等，选择适合的核算方式。如选择单一核算的，还应重点关注现行规则和当地税务机关对于税务备案的时间要求和执行口径，以选择合适的税务备案时点。
注释
[1] https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/200511/t20051115_1183016.html
[2] 39号令第一条指出鼓励创投企业“投资中小企业特别是中小高新技术企业”，105号令第三十五条规定了“鼓励和引导创业投资基金投资创业早期的小微企业”。此外，这些支持政策还包括《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》（财税〔2018〕55号）规定的直接投资于种子期、初创期科技型企业的投资成本抵扣所得的优惠政策。
[3] http://jr.sz.gov.cn/sjrb/ywzsk/cytzqyywgl/content/post_10428041.html
感谢实习生王立宇对本文作出的贡献