【行政复议】弘扬法治精神，畅通止争主渠道，提高依法行政水平

福建政策君

新修订的行政复议法意义重大，要从整体上深入领会其立法精神及逻辑思维，以此为指引，准确理解具体条款的重大调整和增补内容，结合税务工作实际健全有关制度机制。
中国税务学会常务副秘书长 张学瑞
新修订的行政复议法已于2024年1月1日施行。这次修订是行政复议法颁布实施20多年后，适应政治经济社会发展实践和新时代要求进行的一次全面系统修订。这次修订坚持人民至上、问题导向、守正创新原则，深刻总结行政复议法实施以来取得的实践经验，巩固成熟改革成果，在结构设计和规则设置方面进行了重大变革，制度规范设置结构合理、内容科学、逻辑严密、切实可行，具有很强的针对性和操作性，是高质量立法的范例，体现了良法善治精神，意义重大。各级税务机关和广大税务干部正在以多种形式学习、宣传有关修订内容，并抓紧制定配套制度措施，完善基础设施和条件，推动扎实落实。
这次修订对总则第一条的立法宗旨作了重大修改，明确要“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设”，深刻揭示了新时代行政复议制度的功能定位和价值追求，对全篇结构和规则的重构完善具有统领作用。这次修订对表述方式和结构内容也作了重大调整和增补，清晰表达了新修订行政复议法的逻辑思维，即弘扬法治精神，发挥行政复议化解行政争议的主渠道优势，实现法治目标任务。
贯彻实施新修订的行政复议法，税务机关有关岗位人员需要深入学习领会这次修订的立法精神及逻辑思维，以此为指引，准确理解具体条款的重大调整和增补内容，结合税务工作实际健全有关制度机制。

坚持法治原则，发挥救济和监督功能
这部新修订法律具有法治的共性和个性特征，强调行政复议制度要发挥救济和监督两个功能，达到解决行政争议目的，督促行政机关规范执法，防止和纠正违法的或者不当的行政行为，不断提高依法行政水平。
其将原法第一条“保障和监督行政机关依法行使职权”修改为“监督和保障行政机关依法行使职权”，把行政复议的权力监督功能置于保障行政权有效运行之上，反映了弘扬法治精神、坚持法治原则、推进法治政府建设的追求。
“法无规定皆禁止，法无禁止皆自由”是著名的法律谚语，其逐渐形成了具有普遍意义的法治原则，诠释了一般法治建设的出发点和落脚点。其基本含义包括三个方面：一是就范围边界来看，对权力行使者来说，法律规定的正面清单之外是禁区，权力具有有限性，通常所说的有限政府即是此意；对权利来说，法律规定的负面清单之外是开放的，权利具有广泛性。二是就处分权来看，对权力来说，法律赋予的权力是职也是责，行政机关不能越界也不得放弃或怠于行使；对权利来说，当事人可以自由行使也可以放弃，意思自治。三是就性质来看，权力具有冲动扩张性，必须受到监督约束；公共管理必然涉及公民自由权利，合法权益容易受损，权利救济渠道必须畅通。它揭示了权力与权利的本质和相互关系，控权与维权反映了法治要求的一体两面。对权力的有效约束，可以避免对公民权利的不法侵害。反过来，强调维护公民的合法权益，可以监督促进行政机关依法行政。法治状态就是寻求二者的平衡。法治的核心是公平正义，公平正义必须通过控权与维权的动态平衡来实现，法治的精髓就是二者的统一。
这项法治原则，对各类行政机关尤其是执法任务繁重的各级税务机关来说具有重要意义，进行经济社会管理活动，制定规范性文件，从事执法行为，必须严格根据法律法规规定，到位不越位、不错位、不缺位，尊重行政相对人主体地位，形成法律遵从的自觉性和良好环境。
在对当事人合法权益保护方面，新修订的行政复议法强调人民至上，制度设计紧紧围绕“便民为民”要求，在提出申请、案件受理、案件审理、决定等各个环节丰富便民举措，推动便捷高效解决行政争议。如可以自愿调解和解，通过多种方式渠道提出申请，利用听取意见、听证等程序陈述申辩说明理由，特别是明确禁止不利变更制度等，充分体现了行政复议的个性特征。行政复议就是权利救济，将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为立法的出发点。
在对行政机关执法权监督方面，新修订的行政复议法突出行政复议所具有的依法行政“晴雨表”和法治政府建设“助推器”功能，设计了事前、事中、事后“全链条”的监督保障体系，对行政行为全方位监督，强化监督效果。如强调行政行为的审查强度，构建合法性与合理性双重审查标准体系，提高“变更”在复议决定体系中的优先地位，倒逼复议机关加大合理性审查力度，增加变更决定的使用率；基于行政复议对规范性文件附带审查判断的固有优势，设置专节规范适用规则；可以约谈、通报批评有关责任人；促进行政复议与纪检监察机关的衔接等。
新修订的行政复议法有效发挥救济和监督两个功能作用，保证整体立法意图的实现。
学习贯彻新修订的行政复议法，应当把握其整体性和系统性，领会其精神实质。总则是规则之母，一般体现法律的指导思想、宗旨目的、原理原则、功能作用等，引领全篇，指导结构设计和规则安排。强调总则学习，有利于全面领会法律的整体精神和正确理解、准确适用具体条款规则。新修订的行政复议法中，总则条目增加1倍，内容也作了重大调整和增补，应当深入领会、全面把握。修改完善《税务行政复议规则》，要把总则设计置于更加突出的地位，统筹研究税与非税、前置范围、豁免机制等，以及增强复议化解争议能力等重大问题，做好谋篇布局，围绕“确有必要”的修改完善事项展开条款规则安排。
坚持守正创新，畅通化解争议的主渠道
新修订的行政复议法总则第一条规定，“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”。这是整部法律的灵魂，是行政复议法修订的一条重要主线。行政复议的体制机制、权利义务、程序措施、方式方法等设置运行，都未偏离这条主线。

打造、畅通行政复议化解行政争议的主渠道，“吸纳”行政争议是前提，“化解”行政争议是根本，需要二者的统一。这个主渠道主要体现在行政复议解决行政争议“总体数量”和“个案质量”两个方面。总量体现在规制上，质量体现在相对人的意愿上。个案质量是关键，如果个案不能实质性解决，就难有总体数量上的突破。“总体数量”大，要求行政复议化解行政争议具有制度竞争优势，能够把大多数行政争议吸纳到行政复议渠道中解决，从而改变目前“大信访、中诉讼、小复议”的解决争议格局。“个案质量”高，要求每个行政复议案件争议的实体问题得到实质性化解，实质化解的关键在于，必须保证行政复议的公正性。这方面，新修订的行政复议法坚持守正创新，根据法治要求在制度机制设计上作了重大变革，服务于行政复议途径对行政争议“引得来，办得好”的立法意图。
一是发挥行政复议的行政性优势。行政复议是行政机关内部自我纠错机制，行政性是其本质。行政复议化解行政争议具有其他机关所不具备的优势。如从职能上来看，稳定社会、化解矛盾是各级政府的重要职能，运用法治方式化解矛盾是加强依法行政能力建设的重要内容，可以实现统筹化解纠纷；从层级上来看，行政复议机关与被申请人之间是上下级关系，可以实现有效的层级监督；从政策上来看，行政系统业务类型一致，贯彻实施的法律政策统一，易于沟通协调；从技术上来看，行政系统拥有解决专业疑难复杂问题的内部专家，可以适应纠纷化解的专业化需要；从管理上来看，行政系统拥有完善的管理体系，可以最大限度进行内部纠错，尤其是实行垂直领导管理体制的行政机关，这些特点更加明显。基于这些优势，行政复议应该成为化解行政争议的主渠道。
二是补强行政复议准司法性优势。行政复议行政性的一大特点是效率，但相对人最关心的是能否公正性解决问题。行政复议实践中，行政机关居间解决行政争议容易被质疑是否中立，一定程度上削弱了相对人通过行政复议化解行政争议的积极性。公正是争议解决机制的生命，没有公正，人们就不会有意愿选择这种争议解决方式。新修订的行政复议法加强了行政复议与行政诉讼制度的衔接，借鉴移植了大量诉讼机制措施，补强复议机构人员中立性，增强程序公开性和制度公正性，使行政复议具有了明显的司法化趋势。如规定建立专业化、职业化行政复议人员队伍，改革管辖体制，明确程序公开中的证据规则，设置听取意见和听证程序，建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会等，强调遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则，坚持有错必纠。这有助于行政复议公开透明，中立权威，赢得社会信任，为复议成为化解行政争议主渠道提供了支撑。
三是彰显调解（和解）自愿性优势。“和为贵”“无讼”是中华优秀文化传统。现代意义的调解，可以追溯到20世纪40年代初陕甘宁边区高等法院陇东法庭的“马锡五审判方式”，逐步发展为解决民事矛盾和社会纠纷的基本制度，60年代初形成了“枫桥经验”。新时代“枫桥经验”内涵更为丰富，推动逐渐形成了多元化纠纷调解机制，如司法机关与行政机关设立诉调工作室等，调解轻微刑事案件、行政案件，税务机关设立“枫桥式”税务所等，调解逐步标准化、规范化、程序化。2007年施行的行政复议法实施条例在第五十条确立了调解制度，明确复议调解适用范围包括因行使自由裁量权产生纠纷和行政赔偿或者行政补偿纠纷两种情况。2017年的行政诉讼法修正案规定了有限调解。
新修订的行政复议法总则第五条规定，办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。第七十四条规定了和解制度，其原理与调解制度基本一致，区别在于协议书签署的参加人不同。上述规定的调解制度意义重大：一是原则上所有的行政复议案件都可以进行调解；二是调解适用于复议的全流程全环节，促进“能和尽和”；三是调解协议达成的最鲜明特征是满足了当事人的诉愿，可以真正实现“案结事了”。调解和解为复议成为化解行政争议主渠道注入了活力。
这里需要指出应该深入研究的两个问题：一是正确理解调解和解在建设“枫桥式”税务所与促进行政复议化解税务行政争议中的作用及相互关系。“枫桥式”税务所处在一线，面向广大纳税人缴费人，着眼于事前治“未病”，重在心理疏导和行为引导，从源头解决包括税收纠纷在内的多种问题。行政复议着眼于事后，意在治“有病”，按规定程序解决税务行政争议。前者具有行政复议“防火墙”作用，可以“过滤”掉大部分矛盾纠纷，也积累了丰富经验，有助于行政复议机关更高效解决行政争议。二是鉴于行政复议中调解过程灵活、涉及主观因素多、运用自由裁量权的背景复杂，实践中复议人员风险大、效率低，在完善税务行政复议相关措施过程中，有必要适时研究建立行政复议调解容错机制，同时设立调解委员会等，促进复议中采用调解解决争议。
四是突出复议决定体系的变更性优势。新修订的行政复议法对行政复议的决定体系和方式进行了重大变革，将变更决定放在首位，规范细化了变更决定、撤销决定和确认违法决定的适用规则和条件，强化针对性和操作性。行政复议决定方式的多元化，赋予行政复议机关更大的审查和决定权，强化对下级机关行政行为合法性、合理性双重审查，突出运用多种复议决定方式实质性解决行政争议。这有助于彰显复议机关权威，保证处理结果公正，增强当事人通过复议化解行政争议的意愿。
坚持问题导向，提高行政执法水平
新修订的行政复议法强调发挥行政复议的功能作用，推进政府法治建设，明示行政复议担负的一个重要目标任务，就是通过个案检验执法质量，发现问题，补短板强弱项，促进不断提高依法行政水平。由此，新修订的行政复议法坚持问题导向，根据行政执法方式的特点，源头治理和过程控制一起抓，遏制违法的或者不当的行政行为，并与行政诉讼法相衔接，在制度机制上作了安排。如设专节对规范性文件附带审查和证据规则进行规定，明确行政复议的审理依据等，有助于推动行政机关依法规范行政。
源头治理方面，需要指出的是，新修订的行政复议法增加了行政复议审理依据的规定，明确行政复议审理依据包括法律、法规、规章和自治条例、单行条例，规范性文件未在此列。基于此，新修订的行政复议法增设专门章节规定对规范性文件进行附带审查。实践中，税务机关注重严格规范制定、完善规范性文件，但要经得起审查，还需要进一步检视，加强规范性文件管理，保证规范性文件合法、规范、有效，并严格控制增量，持续清理存量。
过程控制方面。新修订的行政复议法新增专节对行政复议证据作了规定，有关规定与行政诉讼法一致，意在倒逼行政机关执法规范化。《税务行政复议规则》主要参照行政诉讼要求，设专章规定了证据规则。从实践来看，税务行政争议比较集中的就是证据问题。应当加强专业培训，重视证据收集，适应新形势要求。
本文刊发于《中国税务报》2024年2月20日B1、B3版。

来源：中国税务报

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