中国式现代化进程中的税收制度体系现代化研究

李威03

作者：
国家税务总局山东省税务局课题组


一、税收制度体系现代化的特征和意义
税收制度体系现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是建立高水平市场经济体制的必然要求，是推进中国式现代化的有力支撑，具有重要的理论和实践意义。
（一）税收制度体系现代化的特征
党的十八大以来，习近平总书记就税收工作发表一系列重要论述，并多次作出重要指示批示，为推进税收改革发展指明了前进方向、提供了根本遵循。在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，我国税收现代化不断向前推进。本文研究的税收制度体系现代化是税收现代化的重要内容，主要具有以下特征。
1.税源稳定可持续。税收制度体系现代化首先要保证财政基本职能的实现。稳定可持续的税源是财政作为国家治理的基础和重要支柱的直接体现。
2.税负确定可预期。党的十八届三中全会提出了“稳定税负”的改革方向，这不仅有助于稳定经营主体的预期，增强发展信心，而且有助于规范政府与经营主体之间的关系，从而推动税收治理的现代化。
3.税种改革可协同。税收制度体系改革必须充分考虑不同税种的功能作用，注重税种之间的协同推进，同时也要与经济社会发展相协同，更好体现对社会公平、环境保护等方面的重点关注，更好落实以人民为中心的发展思想。
4.公平效率可兼顾。坚持系统观念推进税收制度体系现代化要统筹兼顾公平和效率两大主题，调动一切积极因素为社会主义现代化建设服务。
5.多方激励可相容。税收制度体系涉及中央与地方、地方与地方之间的多重关系，要按照激励相容原则，坚持“全国一盘棋”，充分发挥我国体制优势，实现活力与秩序的兼顾。
（二）税收制度体系现代化的意义
1.税收制度体系现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。税收作为财政收入的主要来源，在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用。税收制度体系现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，为构建新发展格局和推动高质量发展提供有力支持，为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。
2.税收制度体系现代化是建立高水平社会主义市场经济体制的必然要求。现代化税收制度体系应有效激发各级政府的积极性，推动要素市场化改革，促进全国统一大市场的建设以及产权和分工体系的健全。同时，它应持续优化营商环境，特别是在深化改革的过程中，加强现行税制与市场体系的衔接，以推动供给侧结构性改革，释放市场活力。
3.税收制度体系现代化是推进中国式现代化的有力支撑。党的二十大报告明确了中国式现代化的五大特征：人口规模巨大的现代化，全体人民共同富裕的现代化，物质文明和精神文明相协调的现代化，人与自然和谐共生的现代化，走和平发展道路的现代化。税收制度体系现代化与之相协调，彰显税收现代化服务中国式现代化的时代使命。一是税务部门服务几千万企业纳税人、数亿自然人纳税人和十多亿缴费人，是与人民群众打交道最多、联系最紧密的部门之一；二是现代税制强调社会公平正义，调节收入和财富分配符合共同富裕的理念；三是现行税收优惠政策鼓励消费升级，促进物质文明和精神文明协调发展；四是绿色税制体系支持人与自然和谐共生；五是国际税收合作与数字经济规则制定契合和平发展原则，有力推动了全球税收治理体系建设。

二、当前税收制度体系的运行成效

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改革税制、稳定税负”的要求，拉开了全面深化税收制度改革的大幕。我国现代税收制度建设不断取得新进展，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑，主要表现在以下三个方面。
（一）组织收入稳定高效，政策红利充分释放
1.税收收入量增质优，筹集财政收入职能得到有效发挥。近年来，税务部门建立了规范高效的税费收入统筹调度机制，推动税收与经济社会发展相协调。全国税务部门组织税收收入由2013年的11.04万亿元增至2023年的15.90万亿元，税收筹集财政收入职能得到持续有效发挥，为高质量发展提供了坚实的财力支持。税务部门在确保税收收入规模增长的同时，努力优化税收结构，实现了税收规模和税收质量的双重提升。
2.税费改革持续深化，税费治理能力不断提升。社会保险费和非税收入划转至税务部门后，通过“以税促费”和“以费助税”有效联动，税务部门提升了税费治理能力，形成了紧密配合、环环相扣、无缝衔接的税费管理链条。这一举措推动了税费收入的合理增长，实现了从“税主费辅”到“税费皆重”的转变，税费征收管理制度也得到了逐步健全。2023年，税务部门组织的各项税费收入达到31.7万亿元，为国家治理提供了坚实的财力支持。
3.税费红利精准落地，经营主体的创新活力得到充分释放。近年来，我国实施积极的财政政策，将退税减税降费作为供给侧结构性改革的重要举措之一。税务部门聚焦简并增值税税率、深化个人所得税改革、构建绿色税制体系、重点支持小微企业等政策。自2019年大规模减税降费以来，特别是2022年以来，税务部门实施了一系列税费优惠政策，助力宏观经济大盘的稳定。2013年至2022年，全国累计新增减税降费和退税缓税缓费超过13万亿元，2023年全国新增减税降费及退税缓费超过2.2万亿元，企业税费负担大幅下降。这些措施有力促进了全社会创新创业活力的持续释放。
（二）税制结构不断优化，税收法治日趋完善
1.税制改革持续深化。我国加快推进税制改革，优化税制结构，特别是在增值税、个人所得税等领域的改革，为经营主体创造了更加公平的税制环境。
2.税收立法持续加快。我国大力推进税收立法，形成完整的税收法律体系，为税制优化奠定了基础。各地也积极推动地方税收法治建设。比如，2022年山东出台了《山东省税收保障条例》，进一步拓展了地方税收法治体系，为深化协税护税、拓展共治格局提供了有力依据。
3.法治环境持续优化。税务部门积极创新税务执法方式，加大行业税收监管力度，同时设立特派办和跨区域稽查局，加大对涉税违法犯罪行为的打击力度，有力维护了税收秩序，营造了更加公平有序的法治化营商环境。
（三）征管流程逐步规范，服务效能持续提升
1.推动税收征管体系优化，实现效率提升。从“合作”到“合并”再到“合成”，建立了高效统一的税费征管体系。2018年后，各地税务机关以“合并”为起点，统筹推进改革措施，进一步优化税收征管体系。
2.持续加强税收信息化建设，建立强大的信息体系。通过完善税收信息化建设，税务部门搭建了国内最大的政务数据云平台，并有效应用大数据技术，实现了从“经验管税”到“以票控税”再到“以数治税”的变革，逐步形成以数据赋能现代化税收管理服务的制度机制。
3.不断升级税费服务，提升纳税人缴费人满意度。自2013年税务部门明确提出建立“优质便捷的服务体系”以来，税务领域“放管服”改革不断深化，办税缴费便利度不断提升，十年来共推出620项惠企便民举措。截至2023年6月，“非接触式”办税缴费事项拓展至233项，96%的税费事项、99%的纳税申报实现了网上办理，不断压缩办税时间，有效提升了纳税人缴费人的满意度。

三、中国式现代化对税收制度体系现代化提出的新要求
党的二十大报告强调了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重要性。中国式现代化需要科学规范地推进税收制度体系现代化，以更好地促进高质量发展。中国式现代化对税收制度体系现代化提出的新要求主要体现在以下三个方面。
（一）“实”字托底，发挥在经济发展中的引导作用
1.保持宏观税负稳定。保持稳定的宏观税负是维护经济稳定的有效手段。我国宏观税负相对较低且呈下降趋势，显示税收政策支持经济发展的决心。然而，宏观税负水平并非越高越好，也非越低越好。税负过高可能抑制经营主体积极性，限制资源配置效率；税负过低则可能影响政府提供公共服务，影响市场正常运转。在实现中国式现代化的进程中，应致力于稳定宏观税负。
2.优化中央和地方财权划分。为协调中央和地方财权，减少区域发展差距，需强化中央政府的顶层设计，健全地方税体系，完善政府间转移支付制度。同时，推动“放管服”改革，赋予地方政府一定的权力以灵活处理地方事务。
（二）“稳”字当头，发挥在社会发展中的保障作用
1.调节收入分配。完善收入分配制度是实现共同富裕的重要途径。尽管扶贫攻坚取得历史性成就，但收入差距问题仍亟待解决。个人所得税是调节收入分配的重要政策工具之一。2018年新修正的《中华人民共和国个人所得税法》缩小不同收入类别的税负差异，然而仍需解决资本利得税负不均、专项附加扣除项目较少等问题。可以采取如扩大综合所得征税范围、优化专项附加扣除政策等多项措施。同时，针对医疗费用较高的问题，可逐步扩大医疗费用的扣除范围，提高特殊群体的扣除限额。个人所得税改革还需考虑不同收入群体的税收负担，通过完善所得税分配制度，合理调节高收入、保护合法收入、取缔非法收入，促进共同富裕，助推中国式现代化建设。
2.规范财富积累。规范财富积累是经济稳定发展的重要保障。党的二十大报告首次强调规范财富积累机制，扩展了共同富裕的内涵，对税收现代化提出了新要求。以前的税制主要关注调节财富分配，而对规范财富积累关注较少。实现共同富裕不仅需关注财富分配，而且要关注财富积累方式。一是完善税收征管体系，强化监管，促进第三次分配，完善实物捐赠支出的税前扣除规定；二是加强税收引导，稳定房地产、金融和投资市场，避免资本无序扩张，推动共同富裕；三是重视保障民生，通过优惠政策鼓励社会资本投资农村、农业和基础设施建设，加速乡村振兴资本的积累速度。
3.稳定和促进就业。稳定和促进就业是社会稳定的关键前提。当前我国就业形势总体稳定，但随着经济形势变化，就业压力增大。2023年12月召开的中央经济工作会议提出要“更加突出就业优先导向，确保重点群体就业稳定”。为此，需要充分释放税费政策在促进就业和创业中的积极效果，通过减税降费等方式激发市场活力，鼓励勤劳致富。一方面，要关注小微企业发展，发挥财税支持作用，延续优化税费优惠政策，支持小微企业、个体工商户的发展。另一方面，要针对重点群体如高校毕业生、退役士兵、失业人员、残疾人员等提供积极的税费支持，不断完善企业招录退役士兵、贫困人口的税费减免政策，并根据地区实际情况提高限额标准。同时，推动税费服务与就业创业服务紧密对接，加强与财政、人力资源和社会保障、医疗保障、教育等部门协作，为重点群体提供全方位的就业和创业服务。
（三）“精”字为要，发挥在生态文明建设中的推动作用
1.完善绿色税收制度体系。完善绿色税收制度是实现可持续发展的关键。党的二十大报告明确要求“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系……推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式”。绿色税收通过征税抑制企业高污染高耗能行为；通过减免税鼓励企业节能减排，推动绿色消费；通过双向协同调节，促进资源合理利用，引导企业向绿色发展方向转变，为低碳排放作出贡献。我国在《2030年前碳达峰行动方案》中明确表示，落实和完善节能节水、资源综合利用等税收优惠政策，提升能源资源利用效率。可通过环境保护税、资源税、消费税、车船税、车辆购置税、增值税、企业所得税等税种改革，构建多税共治的绿色税制体系，发挥以税减排、以税治污、以税节能的作用，促进节能环保和资源综合利用，释放绿色发展效应。
2.构建绿色税收共治模式。构建绿色税收共治模式是推动社会治理的重要举措。绿色税收共治不仅是深化绿色税收征管工作，而且是实现税收治理体系和治理能力现代化的重要举措。税务部门应着力构建绿色税收共治新模式，加强与其他政府部门的衔接，强化信息共享和协作配合，推进跨部门的协同监管，通过信息交换和联动执法，共同推进信息化建设，提高税收征管效率。
3.加强绿色税收调控力度。税收作为宏观调控的重要政策工具，在促进环境改善、应对气候变化等方面发挥着重要作用。要充分激发环境保护税、消费税、资源税等税种的调控力度。在环境保护税方面，扩大征税范围，适度提高大气和水污染物等税目的法定税率下限。在消费税方面，合理地引导消费者的消费行为，适当地增加对环境污染较高的电子产品、不可降解材料等消费品的征税，扩大征税范围。在资源税方面，适当提高税率，扩大征税范围，促进纳税人对自然资源的合理开发与利用。通过税收调控，逐步深化生产、排放、回收、利用等多环节覆盖，实现税收优惠正向激励与税收限制反向约束的“双向驱动”，倒逼企业转型升级，从不同维度发挥税收政策的导向作用。

四、推进税收制度体系现代化需要解决的问题
在当前，由于经济结构变革、市场结构变化、外部环境影响等原因，推进税收制度体系现代化面临着一系列亟待解决的问题。
（一）从制度设计看，税制结构尚需优化
1.税收制度不够简化。我国现行税制包括18个税种，可分为五大类别：货物和劳务税、所得税、财产与行为税、资源环境税、特定目的税。目前我国税制较为复杂，因此，简化税制成为改革方向，要实现税种结构简单科学、税负水平明显降低、财政收支大体均衡。
2.间接税占比较高。2022年，我国各项税收收入情况详见表1。从税收收入结构看，我国税收收入主要来自间接税收入，以所得税为主的直接税收入占比相对较低。2022年，我国间接税收入占税收总收入的63.37%，而直接税收入占比为35.18%，两者比例约为1.8∶1。由于间接税通常被认为是累退的，因此间接税占比较高容易造成整体税制的累退性，不利于收入再分配职能的发挥，影响居民可支配收入及消费能力的提升。
3.地方税体系不够完善。增值税和所得税等共享税在地方税收中占主导地位，但地方政府缺乏主体税种。这在一定程度上限制了地方政府对地方经济的调控能力，难以有效引导地方生产和消费行为。地方政府缺少稳定的税收收入，与其承担的民生支出不匹配，可能导致地方财政收入与支出失衡，部分地方政府需要依赖中央转移支付。
（二）从效能发挥看，制度优势尚需强化
1.稳定性不够。宏观政策的实施要保持稳定性与连续性。我国当前各个税种之间的联动性不够，税收征管制度还不够健全，在短时间内难以进行调整纠正。为激发经营主体的活力，短期内除继续依靠大规模减税降费政策外，应更多考虑使用中长期税收政策。
2.针对性不强。大规模减税降费政策具有普惠性，在调节收入分配、调控经济运行等方面的作用发挥得还不够充分。比如，个人所得税专项扣除对于不同纳税人的个性化差异体现不足。又如，资源税税收优惠政策的范围较窄，在推动节能降耗、绿色发展等方面的调节作用有待加强。
3.及时性不够。随着数字经济迅速崛起，新兴业态如网络直播、数字营销等蓬勃发展。2020年7月，国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部等部门联合印发的《关于支持新业态新模式健康发展激活消费市场带动扩大就业的意见》（发改高技〔2020〕1157号）明确支持15种新业态新模式发展，包括在线教育、互联网医疗等，为税收带来了新的增长点。然而，由于一些新业态新模式在法律层面尚未明确定性，出现了一系列新的税收难题，尤其是新兴产业中出现一些偷逃税现象，直接影响了收入分配的公平。因此，在新业态税收监管、财税制度调整等方面，税收制度的跟进存在滞后情况。
（三）从执行落实看，规范指引尚需细化
1.政策落实指引不足。一是政策落实不够精准。当前税收政策较为复杂，内容规定分散、变化较快，衔接配套也不够紧密。有的政策规定较为笼统、针对性较差，进一步加大了政策落实执行的难度。在具体实践中，有时征纳双方难以精准把握政策实施的尺度，不仅增加了征纳成本，还容易形成税收漏洞。二是政策宣传不够精准。从面向纳税人的调研情况看，近年来税收政策宣传的力度明显加大，但部分政策宣传还不够精准，一定程度上影响了政策落实的成效。
2.协同共治规范不足。近年来，各地在推进税收共治过程中建立了一些制度和平台，但从具体执行看，外部门及其他主体的共治积极性仍然不高。一是法律保障不足。现行税收法规对共治规定比较简略，欠缺实体内容，强制性约束不足，未明确失职、失责的后果。部分地方制定的共治保障条例因缺乏配套机制未能有效执行。二是评价体系缺乏。我国目前在税收共治成效评价体系的建设方面几乎处于空白状态，缺少诸如成本收益分析、制度落实考评、具体评价指标、第三方评价等相关理论研究或实践探索，促进税收共治的激励不足。

五、推进税收制度体系现代化的改革方向
税收制度体系现代化应坚持稳中求进、以进促稳的原则，统筹处理好局部与整体、活力与秩序、效率与公平的关系，科学规划、多方施策，实施全局谋划、统筹兼顾、多税共治等改革措施，为高质量发展提供稳定的财力支持，更好服务中国式现代化。
（一）全局谋划，护航经济高质量发展
1.完善税收制度框架。一是建立健全税收法规体系，明确税收征管依据和主体，为税收征管提供明确的法律依据。二是优化税种结构，通过调整、优化现有税种，建立合理、公平、高效的税收制度。三是强化税收政策的调节作用，根据国家经济发展阶段和政策目标，灵活运用税收政策，对特定行业、地区或者群体进行有针对性的调节，以达到宏观调控的目的。四是加强国际税收合作，积极参与国际税收规则的制定与改革，保障经济全球化下的税收利益。
2.健全地方税体系。一是保障地方税收收入充足，稳定地方税源。推进税收分配体制改革，构建与地方事权相匹配的税收制度体系，动态调整共享税范围和共享比例，以适应经济结构转型升级的需要。二是推动税费改革，使之与经济发展相适应。在加强税制改革协同推进方面，完善财产税制度，提高地方税体系的公平性和透明度，增强地方税筹集资金与调控职能。完善财政转移支付制度，推动地方税费综合改革，加强地方政府债务管理，确保地方财政的可持续性。
（二）统筹兼顾，实现效率与公平的平衡
1.推动产业结构优化升级。一是促进差异化税收政策效能的提升。根据产业性质、技术含量、环保水平等不同因素，实行差异化税收优惠政策，特别是对战略性新兴产业研究给予更加有效的导向型税收优惠，加大对高科技产业发展的支持力度，加快推动产业结构优化升级。二是促进产业协同发展。进一步鼓励产业链上下游企业加强合作，推动产业协同发展，提高整个产业链的竞争力。鼓励不同产业之间的融合和协作，通过促进跨界创新，推动产业结构的优化升级。三是加强产业政策的跟踪评估。建立健全产业政策评估机制，根据实施效果及时调整税收政策，确保税收政策能够有效地推动产业结构的优化升级。
2.强化对收入再分配的调节作用。重点是完善个人所得税制度。要通过完善综合与分类相结合的税制、建立健全费用动态扣除机制、优化调整税率级次与结构、纳税人自主选择申报主体、逐步建立家庭申报制等改革措施，充分发挥个人所得税对居民收入分配的调节作用，更好地促进社会公平。
（三）多税共治，助力绿色发展
1.完善绿色税收政策。一是着眼于未来，激励绿色创新与技术发展。通过对绿色技术研发、环保设备购置等提供税收优惠，吸引更多的企业投身于环保领域，推动绿色技术的创新与推广。实施对可再生能源等绿色产业的税收优惠政策，鼓励其发展壮大，推动清洁能源的应用和普及。二是加强对污染物排放的征税，提高环境污染成本，促使企业加强环保设施建设，减少污染物排放。
2.完善部门协同的顶层设计。一是优化绿色税收政策体系的顶层设计，加强绿色税收政策统筹，确保环境保护税、资源税等税种之间的衔接和配合，形成多税共治的整体框架。二是建立部门间高效协作机制，引导生态环境、自然资源等部门共同参与绿色税收政策的制定与实施。三是加强环境数据共享，为绿色税收政策的制定提供科学依据，确保政策的准确性和针对性。四是建立健全评估体系，定期对绿色税收政策的实施效果进行评估，及时调整政策，确保达到预期效果。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第2期。）

欢迎按以下格式引用：
国家税务总局山东省税务局课题组.中国式现代化进程中的税收制度体系现代化研究[J].税务研究，2024（2）：108-114.


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