中国增值税改革：历程、特色与展望

李威03

作者：
朱江涛（国家税务总局广东省税务局）

改革开放四十多年来，税收改革始终是我国改革大潮中的重头戏。从持续实施大规模税制改革、到不断推进税收征管服务数字化转型，从分税制设立两套税务机构分别运作、到新时代合并两套税务机构，展现在世人面前的无一不是一幅幅波澜壮阔、永载史册的改革画卷。纵观整个税收改革光辉历程，增值税改革始终拔得头筹，成为重中之重。由于国情不同、条件各异，我国增值税改革走出了一条颇具自身特点的发展道路。回顾改革历程，总结鲜明特色，不仅对丰富世界增值税改革实践有重要的借鉴作用，而且对指导我国进一步完善增值税乃至对整个税制改革也有积极的现实意义。

一、中国增值税改革的五个主要历程
我国现代增值税制度是在改革开放之初，在学习借鉴国外增值税制度基础上，紧密结合本国实际，经过不懈探索、拓展、深化、完善而逐步建立起来的。从近半个世纪增值税改革进程看，基本可分为引进试点、初步建立、转型改革、营改增和深化完善五个重要阶段。
（一）引进试点（1979—1993年）
我国在改革开放初期引进和试点增值税，既是历史发展必然，也带有某种偶然性。1978年党的十一届三中全会确立以经济建设为中心，实现工作重点转移，并为此大力发展现代工业。传统的“道道课税”的流转税制极大地阻碍了社会化分工和大生产协作，迫切需要实行改革。自二十世纪五十年代法国首推增值税以来，因其税基广阔、税不重征、税负均衡、税收中性而迅速风行世界。增值税的特质和优势契合我国加快工业发展的现实需要，因而成为改革传统流转税制的必然选择。为此，1979年我国开始在工业领域选择部分行业开展增值税改革试点，先后在襄樊、上海、柳州、长沙、株洲、青岛、沈阳和西安等城市，对机器机械、农业机具和部分日用机械先行试点，1983年扩大到全国，并把缝纫机、自行车和电风扇等5个税目纳入试点范围。1984年国务院发布增值税条例（草案），试行范围进一步扩大到机动船舶、轴承、钢坯、钢材、印染绸缎及其他印染机纺丝织品、西药等行业。1986—1989年连续4年改革将多个行业纳入试点范围或者改征增值税，截至1993年，除糖、烟、酒、石化、电力等少数几类产品外，所有工业产品都已纳入试点范围，并形成了新的流转税制格局，即：内资企业征收增值税、产品税、营业税，外资企业征收工商统一税。
我国在引进试点阶段试行的增值税，一定程度上克服了传统流转税制存在的重复征税弊端，适应了加快工业化发展、促进社会分工与协作需要，增强了坚定推行增值税改革的信心与决心。但也存在很大缺陷，仍带有浓厚的传统流转税制色彩，表现为内外税制不统一、覆盖范围窄、税率档次多、抵扣不彻底、计征方式繁、重复征税显等，未能充分显现出增值税制的优越性，严重制约了其作用发挥。
（二）初步建立（1994—2003年）
1992年召开的党的十二大明确提出建立社会主义市场经济体制，从税收而言，要求统一税制、公平税负，为企业开展平等竞争和市场机制有效配置资源创造良好税制条件。为此，1994年我国实行了新中国成立以来最大规模的税制改革。在流转税制改革方面，形成了增值税、消费税和营业税“三税相并立、两税交叉征收”的税制格局。在整个税制改革中，增值税无疑是其中最重要的改革和最大的亮点。在工业生产领域和商业批发零售环节普遍建立了生产型增值税制，简并了试点期间的几十档税率，采用两档税率结构，实行凭增值税专用发票注明税额抵扣税款的征管新机制，并采取价外税模式。新的增值税制度统一适用于内外资企业。为平稳过渡，对外资企业给予5年超税负返还政策。小规模纳税人实行简易征收办法。出口货物所含增值税予以退税。为加强增值税征收管理，开始实施全国统一的金税工程。增值税作为共享税，其收入的75%归属于中央政府，25%归属于地方政府，同时组建国税和地税两套税务机构，国税部门负责征收管理增值税。
1994年推行的增值税改革使得增值税一跃变成了我国第一大主体税种，当年收入规模占税收总收入的55.6%，比1993年提高了30.6个百分点。较好地解决了工业领域和商业批零环节存在的重复征税问题，统一了内外资企业流转税制，公平了企业税负，促进了平等竞争，推动了分税制财政体制实现，调动了中央和地方两个积极性。同时，增值税出口退税政策，扩大了产品出口，加快了外向型经济发展。当然，虽然该阶段的增值税改革虽取得了明显成效，但增值税制度仍很不成熟，比如，征收范围限定在工业生产、商业批零和进口商品环节，第三产业除商业批零外所有行业和不动产销售仍征收营业税，等等。总之，1994年建立的生产型叠加有限型的增值税制度，距规范化国际化的现代增值税制度相差甚远，是一种非典型的增值税制度。
（三）增值税转型（2004—2011年）
2001年我国正式加入世界贸易组织，商品出口规模迅速扩大，但生产型增值税存在的重复征税问题，不利于出口产品以不含税价格参与国际市场竞争。同时，我国经济发展面临产业升级、结构转型和技术进步的严峻挑战，区域发展不平衡的矛盾也日益突出，增值税由生产型转为消费型的改革亟待提上重要议事日程。为支持和配合国家实施东北老工业基地全面振兴战略，2004年7月1日，在东北三省的装备制造、石油化工等八大行业率先开展增值税转型改革试点，允许八大行业新购进固定资产所含增值税额进行抵扣。为在更大范围总结增值税转型改革经验，支持和配合国家中部崛起发展战略，2007年、2008年连续两年扩大增值税转型改革试点省份和行业范围。2008年，为有效对冲国际金融危机对我国经济造成的负面影响，我国加快了在全国全面实施增值税转型改革步伐。从2009年1月1日起，我国增值税由生产型转为有限消费型，至此，我国1994年建立起来的生产型增值税制度朝着现代增值税制度迈进了一大步，开始全面进入消费型增值税发展阶段。
增值税转型改革有效解决了生产型增值税制度存在的重复征税问题，减轻了纳税人税收负担，刺激了企业增加投资，扩大了国内需求，加快了企业设备更新、技术改造和科技进步，为应对国际金融危机负面冲击、保持我国经济稳定运行发挥了积极作用。但对存量固定资产所含增值税不予抵扣，还存在重复征税现象，表明转型改革仍不彻底。
（四）营改增（2012—2016年）
2009年我国全面完成生产型增值税转型改革后，增值税覆盖面窄的问题日益成为影响增值税优越性发挥的主要障碍。第二、第三产业之间分别征收增值税和营业税，造成产业税制不统一、税负不公平，不利于产业间的高度融合和协调发展，阻碍了产业的转型升级，加快扩大增值税征收范围日显紧迫。为此，2011年10月，国务院决定实行营改增试点，实际上就是试点扩大增值税征收范围。2012年1月1日，上海率先在交通运输业和部分现代服务业进行营改增试点。营改增收入仍全部归地方。2012年8月1日起，试点逐步扩大至10省市。2013年8月1日开始在全国范围对交通运输业（不含铁路运输）和部分现代服务业进行试点。2014年1月1日对铁路运输和邮政服务业实行营改增，同年6月1日又将电信业纳入营改增试点范围。2016年5月1日营改增进一步扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业，同时将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围。增值税收入全部由中央和地方按五五分成。至此，营改增实现了全覆盖，新中国成立以来实施了六十多年的营业税彻底退出了历史舞台。
2016年营改增试点的全面推开，标志着规范化国际化的现代增值税制度在我国基本建立。营改增最终完成了我国增值税制度的现代转型，较彻底地消除了生产、流通和服务领域存在的重复征税弊端，全面打通了第二、第三产业间增值税抵扣链条，严密了税收征管机制，进一步减轻了纳税人税收负担，有利于第二产业转型升级和第三产业特别是现代服务业的快速发展，促进了外贸出口尤其是对外服务贸易的迅速增长。因此，可以说，营改增是我国增值税改革的关键之战、成败之举、点睛之笔。但营改增后仍存在税率档次太多、优惠政策过滥、留抵税额处理不合国际惯例等问题。
（五）深化完善（2017年以来）
迈入二十一世纪第二个十年，我国经济发展进入新常态，实现高质量发展成为破解发展困境的必然选择和首要任务。为促进经济高质量发展，配合实施更加积极的财政政策，2017年以来，我国采取了一系列深化增值税改革措施，增值税改革进入深化完善阶段。2017年7月简并增值税税率，将13%的税率归到11%档次。2018年5月将17%和11%两档税率分别下调至16%和10%，同时将小规模纳税人认定标准调高到年应税销售额500万元及以下。此外，2018年我国对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业实行留抵退税政策。2019年4月将增值税16%和10%两档税率继续下调到13%和9%，同时对不动产增值税进项税额实行一次性全额抵扣，将国内旅客运输服务纳入抵扣范围，对符合条件的纳税人实行增值税期末留抵税额退税制度。我国增值税制度更加公正、简明、高效，增值税的中性特征更为明显，积极作用进一步发挥。
经过四十多年的改革发展，我国现行增值税制度基本成熟定型，增值税立法条件业已具备。2019年11月，《增值税法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。2022年12月27日全国人大常委会首次审议了《增值税法（草案）》。2023年8月28日全国人大常委会二次审议《增值税法（草案）》，表明增值税立法步伐明显加快。增值税完成立法将标志着我国增值税改革成果在国家法律层面上得以确定，税收法定原则在增值税改革进程中得到落实，我国税收法律体系将更加完备。
发展无止境，改革无穷期。我国增值税改革虽日臻完善，但仍面临不少新情况、新问题、新挑战，改革还需持续深化。比如，现行增值税优惠政策过多，两类纳税人分别适用一般计税和简易征收两种计征方式带来的二元增值税制，数字经济快速发展对增值税征管方式和税源跨区域流动聚集构成的挑战，增值税征管能力和治理效率仍有待大力提升，增值税立法尚未最终完成，等等。我国增值税改革的深化与完善仍在路上。

二、中国增值税改革的十大鲜明特色

改革开放以来，我国经济面临着体制转型叠加发展转型的双重转型重任。我国增值税改革正是在这样大的历史背景下逐步展开和深入推进的。由于国情不同、条件各异、目标有别，我国增值税改革不同于世界其他国家，形成了非常鲜明的中国特色。概括起来，主要有以下十个方面。
（一）坚持党的集中统一领导
始终坚持党的集中统一领导是我国增值税改革的显著特征。党中央高瞻远瞩、审时度势、科学决策、把舵定向，对增值税改革的目标、原则和任务等都作出顶层设计，明确具体要求。比如，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对财税改革作出部署，要求按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。1994年实施大规模税制改革就是按照党中央确定的这一原则要求进行的，并全面改革了流转税制。党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，稳步推进税收制度改革。2010年党的十七届五中全会明确提出扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。同年12月召开的中央经济工作会议首次正式部署增值税扩围改革试点工作任务，要求研究推进在一些生产服务业领域扩大增值税征收范围改革试点。正是因为有了党中央的集中统一领导，增值税改革才得以顺利进行并取得圆满成功。
（二）服务改革发展稳定大局
我国增值税改革在实现税制自我完善的同时，也在支持国家实施发展战略的过程中，服从和服务于改革发展稳定大局。比如1994年推行的增值税改革，不仅是改革传统流转税制的需要，更是为适应建立社会主义市场经济体制需要而作出的重要制度安排，是为市场机制在资源配置中起基础性作用创造良好税制条件。同时，为抑制当时我国基本建设投资过热和物价上涨较快现象，选择采取生产型增值税，以发挥生产型增值税抑制固定资产投资过热作用。为支持东北老工业基地全面振兴，2003年率先在东北地区实行增值税由生产型转为消费型改革，既是为完善增值税制度先行探路，也是税收支持东北地区全面振兴的重要政策手段。为支持中部地区崛起，缩小区域经济发展差距，2007年又在中部六省实施增值税转型改革。2012年为加快产业结构转型升级步伐，促进第二、第三产业高度融合，推动现代服务业高质量发展，再次以营改增为重要抓手，实现制度创新。我国增值税改革的每项重大举措，既是由当时所面临的经济社会发展大势所决定，也是国家实施发展战略、维护改革发展稳定大局需要增值税改革强力支持的结果。
（三）保障财政收入持续增长
增值税是我国第一大税种，收入增长弹性高，在保障财政收入持续增长方面具有不可替代的作用。1994年建立增值税制度基本框架时，就强调保持原税负总体不变，并选用了生产型增值税和较高水平的基本税率。进入二十一世纪，增值税历经转型、扩围、降率和全面实施留抵退税政策等多项重大改革。这些改革举措基本都以减税降负为特征。虽然制度性减税会带来增值税收入增长的减少，但通过制度性减税建立起来的现代增值税制度更加规范、简明、高效，更有利于充分发挥税收中性作用，促进经济高质量发展，因而能为增值税收入持续增长提供更加广阔坚实的税源。1994—2020年增值税收入年均增长17.9%，明显高于同期GDP的增速（13.2%）和税收总收入的增速（14.7%）。实践证明，改革开放四十多年来，增值税改革在保障财政收入持续稳定增长方面起到了中流砥柱和“压舱石”作用。这种重要作用不是通过拓宽税基、提高税率、减少优惠等制度性增税方式来实现，而是依靠建立更加科学完善的现代增值税制度、发挥增值税组织财政收入与市场经济发展的天然内在联系、构建税收经济良性互促机制来达到的。
（四）充分调动各方面积极性
增值税改革既涉及国家与企业和个人的收入分配关系，也关系中央财政与地方财政利益。在处理国家与企业和个人收入分配关系时，在增值税转型、营改增和深化完善等改革过程中，旨在降低市场主体和消费者个人增值税负担水平，以此调动企业生产投资和个人消费积极性。从增值税宏观负担率即增值税收入占国内生产总值比重的变化情况看，剔除营改增不可比因素，增值税宏观负担率总体呈下降之势，由2004年的6.9%下降为2022年的4.1%，下降了2.8个百分点。增值税改革在涉及中央财政与地方财政利益分配时，始终是按照合理兼顾双方财政利益，充分调动两个积极性的原则来处理。1994年增值税改革至2016年营改增全面推开前，国内增值税收入分配关系是：75%归中央，25%归地方，且地方超全国平均增速按1∶0.3系数返还，并以1993年为基数。体现的是在保地方既得利益并有一定增长基础上，让中央在增值税收入增量中得大头，通过增量多得来提高中央财政收入占比。营改增全面实施后，相应调整了中央与地方国内增值税收入分配比例，按各占50%的比例分享，提高了地方在国内增值税收入分配中的占比。表明增值税收入分配改革趋向有利于地方政府，对调动地方积极性起到了促进作用。
（五）实行减税为主
我国增值税改革四十多年来经历了多个重要发展阶段，除了税制建立初期保持原有总体税负基本不变外，其他几个阶段的改革都实行了制度性减税。比如2012年营改增试点坚持以所有试点行业增值税负担只减不增为原则，在彻底打通第二、第三产业增值税抵扣链条的同时，对营改增行业分设了11%和6%两档低税率，营改增所有行业增值税负担实现了只减不增目标。为应对国际金融危机和新冠疫情双重冲击，我国实施更大规模减税降费的积极财政政策。例如，2017—2019年又进一步简并、降低了增值税税率，同时将不动产进项税额分期抵扣改为一次性全额抵扣，并对部分行业增值税留抵税额实行退税，确保了主要行业税负明显降低、部分行业税负有所降低、所有行业税负只减不增。四十多年来，我国增值税宏观负担率总体上保持下降走势。随着2017年进入减税周期且力度不断加大，财政一般公共预算收入占国内生产总值的比重由高走低，即便在这种情势下，我国增值税改革依然坚持走制度性减税道路，目的就是不断减轻市场主体税费负担水平，增强其发展后劲，通过制度性减税发展经济，壮大税源，实现增收。
（六）改革“双轮”驱动
税制改革与税收征管改革是我国增值税改革“列车”的两个驱动轮，“双轮”驱动共同助推改革前行。1994年建立增值税制度初期，由于对税制改革和与之要求相适应的征管改革及技术手段认识不足，某种程度存在税制改革“单兵”突进现象，致使改革过程中产生了不少征管问题，特别是伪造、虚开增值税专用发票的违法犯罪行为相当突出。为迅速扭转这种不利局面，我国实施“双轮”驱动战略，在深化税制改革同时，一体推进与之相适应的征管改革，并大力强化科技兴税。1997年率先在沿海12个城市开展增值税计算机联网征管改革试点，探索运用现代科技手段加强增值税管理。2003年又在全国启动建设金税二期工程，逐步建立起防伪税控系统开票、抵扣联认证、计算机交叉稽核一体化的增值税征管系统。2003年7月推行增值税一般纳税人纳税申报“一窗式”管理模式，实现“票表稽核”。之后，又引进现代税收风险管理理念，利用税收大数据和先进信息技术开展增值税风险管理，提升增值税征管质效。税制改革与征管改革相互促进，既是汲取了增值税改革初期税制改革“单兵”突进带来的深刻教训，也是后期实施“双轮”驱动战略确保了增值税改革在我国不断取得成功的密码所在。
（七）采取渐进式策略
与世界上许多推行“一揽子”增值税改革方案的国家不同，我国增值税改革受所处时机和条件影响与制约，采取的是“渐进式”改革策略。比如，1994年为适应社会主义市场经济发展需要而建立的增值税制度基本框架，为抑制投资过热和提高“两个比重”，我国推行的是生产型增值税。又如，2004年开始实行的增值税转型，目的是进一步克服重复征税现象，大力刺激工业机器设备投资，不断推动技术进步。再如，2012年开始实行的营改增试点，意在推进供给侧结构性改革，促进经济结构转型升级，大力发展第三产业，全面打通第二、第三产业增值税抵扣链条，彻底解决重复征税问题。还如，2017—2018年为实现更大规模减税降费，实施跨周期逆周期的宏观调控，进一步完善增值税制度，减轻市场主体税收负担，增强企业发展活力，简并了增值税税率，降低了税率水平。经过几次逐步深入推进的重大改革，我国已建成了符合国际通行的“税基广、税率低、结构简、消费型”的现代增值税制度。增值税改革影响面广、情况复杂，“渐进式”改革因其震动小、步子稳、易调节、可掌控，从而成为我国增值税改革的基本策略。
（八）试点先行
先行试点、总结经验、完善方案、全面推开（以下简称“先试点、后推开”）是我国增值税改革的基本方法和鲜明特色，也是改革取得成功的重要保障。1994年我国建立增值税制度基本框架前，就于1979年开始在部分城市和部分行业先行开展试点，不断总结经验，持续深化认识，为1994年在工业领域和批零环节推行增值税改革奠定了坚实基础。2009年增值税全面转型前，又于2004—2008年在东北三省和中部六省先后开展转型试点，检验了转型效果，发现了存在问题，完善了转型方案，为增值税在全国实行转型创造了有利条件。2016年营改增全面推行前，我国于2012年开始在上海和部分省市开展试点，并不断扩大试点行业范围。局部先行试点，既有助于检验改革成效，优化完善方案，为全面推广奠定基础，又有利于应对各种改革风险。四十多年来，我国增值税经历了多次重大改革，由于采取“先试点、后推开”的方法，每次改革都进展得平稳顺利，达到了预期目的。
（九）先改制后立法
纵观四十多年的增值税改革历程，我国走的是一条先改制、后立法的路子。1984年国务院颁布了增值税条例（草案），确立了试点期间的增值税制度。之后又按照新的改革要求，多次修订了增值税暂行条例。长期以来，我国增值税改革之所以靠国家行政法规或部门规章的方式加以推动，是因为增值税改革涉及面广、情况复杂、影响制约因素多，增值税制度的成熟与定型相对漫长，改革之初难以立法。若仓促立法，不仅影响立法质量，而且可能会阻碍改革的持续深化。实际上，我国增值税改革推进到一定阶段时，国家立法机关就已着手增值税立法工作，并随改革的深化不断加快立法步伐。2009年12月14日全国人大常委会第35次委员长会议原则通过的《全国人大常委会2010年立法工作计划》将增值税法列入了2010年提请全国人大常委会初次审议的法律。2022年12月和2023年8月全国人大常委会两次审议增值税法草案，表明立法进程明显加快。随着我国完成增值税立法并正式颁布实施，增值税改革将进入一个国家法定新阶段。
（十）勇于自我创新
我国增值税改革经历了一个从与现代增值税制度相距甚远，到基本趋同的渐进发展过程。在这个过程中，我国充分借鉴了世界上增值税改革的成功经验与做法，广泛吸纳了现代增值税制度的一系列科学成分，包括征收范围覆盖广、税率档次少等，从而构建起了符合国际通行做法的我国现行增值税制度。在借鉴国际经验的同时，我国增值税改革又立足本国实情，坚持从实际出发，勇于自我创新，表现在：税制模式的选择不是简单地照搬照抄国际上通行的消费型模式，而是考虑现实条件和可能，选择更适合当时需要的税制模式；改革策略采取“渐进式”而不是“休克疗法”；改革方法是“先试点、后推开”；改革利益分配走的是一条以减税为主的、让纳税人有更多获得感的轻税道路。在课征范围上实行全覆盖，把国际上普遍认为难以课征增值税的金融业也一并纳入；在进项税额抵扣上，对部分特别需要扶持的行业如先进制造业以及生产、生活服务业，实行加计抵减政策；等等。凡此种种，使得我国增值税改革注入了不少“中国元素”，一定程度打造出了世界增值税改革新样本。

三、我国增值税改革的展望
经过四十多年的改革发展，增值税已成为我国第一大税种，在筹集财政收入、促进市场经济发展中发挥着不可替代的作用。增值税改革历程非凡、特色鲜明，成为改革开放以来我国税收改革与发展进程中最为抢眼的独特标识。展望未来，我国增值税改革应从以下几个方面着手。
（一）在改革取向上，应最大限度体现税收中性原则，为使市场在资源配置中起决定性作用创造良好的税制环境
公平税负、税不重征是市场机制充分高效配置资源的重要基础和必要前提。增值税改革尚需在以下几方面着力。一是税率尽可能简并，实行两档乃至单一税率。比如，把现行6%和9%两档低税率统一提升到10%，把13%的基本税率下调至10%，实行单一的10%税率。二是在增值税两类纳税人划分上，取消按征收率课征增值税的小规模纳税人，一律作为一般纳税人对待。随着金税工程的不断升级完善，增值税征收管理信息系统完全可以覆盖到所有增值税纳税人，并对其按规范化的增值税计征方式管理。销售额达不到起征点的免征增值税，以解决现行增值税纳税人按一般和简易两种计征方式缴税，实际执行两套增值税制度问题。三是逐步取消增值税优惠政策。过多的增值税优惠政策干扰了市场机制的正常运行，影响了资源的有效配置。保持增值税中性，必须改变现行增值税发挥调节杠杆作用的做法，促使其重归筹集财政收入基本职能的轨道。四是在进项税额抵扣上，取消对部分行业或项目实行加计抵减政策。加计抵减不仅破坏了进项税额抵扣的真实，有违税负公平原则，而且给增值税管理带来了极大风险，容易诱发增值税发票虚开骗抵违法犯罪行为。
（二）在改革方式上，坚持税收法定原则，通过国家立法形式推进改革
税收法定是处理国家与企业和个人收入分配关系的根本准则，是现代税收文明的题中之义。只有通过国家立法形式改革税制，才能增强改革的法定性和权威性，才能确保改革的稳定性和严肃性。党的十八大以来，全面推进依法治国已成为我们党治国理政的基本方略。依法治国必须体现到方方面面，税收也不例外。因此，必须加快增值税立法步伐，尽早制定颁布增值税法，把增值税改革体现的分配关系纳入法治轨道。今后无论是税基调整还是税率等变动，都应由国家立法机关通过制定法律方式加以决定。
（三）在改革成效上，应巩固增值税第一大税种地位，充分发挥其筹集财政收入的基本职能作用
四十多年来，在我国税制结构中，增值税的地位呈波浪式发展。增值税从无到有，收入规模由小到大，逐步成为我国第一大税种。社会上普遍认为，我国间接税占比过高，应降低间接税比重，相应提高直接税占比。增值税虽属间接税，但与传统的间接税有很大区别。首先，增值税具有中性特征，能够顺应市场经济发展需要，对提高市场配置资源效率具有重要促进作用。其次，增值税筹集财政收入作用显著。增值税的税基广阔，从而为保障财政收入持续稳定增长打下良好的税制基础。最后，现行税制下，间接税占比较高并不代表税制结构不优化。现行间接税中增值税占主要地位，从而使得现行效率型的间接税有别于传统的以重复征税为明显特征的低效型的间接税。某种意义上，增值税带有准所得税性质，能有效兼顾促进经济增长、提升发展质量的效率功能和高效筹集财政收入的聚财功能，是优化了的现代间接税。这种以增值税为主体的新型间接税，并非一定要人为地降低其在税制结构中的占比。即使要降低，也应随着经济高质量发展，通过所得税等直接税的自然快速增长来实现。
（四）在收入分配上，应坚持生产地征税原则，努力促使增值税收入分配均衡合理，同时适当提高省以下地方政府分享比例，增强其财政自给能力
四十多年来，我国增值税一直坚持生产地征税原则，即按企业所在地征收增值税，收入按照中央与地方分享比例分别划入中央库和地方库。由于增值税应税产品从生产到批发、零售一般要经过多个环节，因此，按生产地原则征收增值税，使得不同环节和区域的企业都可向当地政府缴纳本环节增值税，能够较好地保障企业所在地政府财政收入，增值税收入分布相对均衡。此外，增值税收入分配不仅对中央财政收入举足轻重，而且对地方各级财政收入也至关重要。目前，我国增值税收入分配呈“倒三角形”。这种分配格局虽有利于增强中央和省级政府的宏观调控能力，但分享比例过于向上倾斜，不利于保障市县两级财政的基本需要以及增强其自我平衡能力，容易形成市县政府靠上级财政转移支付过日子的依赖型财政。进一步深化完善增值税改革，必须理顺中央与地方以及省以下地方各级政府的增值税收入分配关系，适当提高地方分享比例。在地方分配比例中，又要适当提高市县两级的分享比例，以增强地方财政收入的自给率。
（五）在改革策略上，应不断增强系统思维，尽可能采取“一揽子”改革方案，争取改革效应最大化
增值税改革是系统工程，理想化的增值税改革宜“一揽子”推进，一步到位。“渐进式”的分步实施改革虽能较好地把控改革风险，但也会产生不必要的相互摩擦和掣肘，不利于最大限度发挥增值税的作用。例如增值税制度初步建立时，由于课征范围有限和实行生产型增值税，抵扣链条不完整，重复征税问题依然突出，降低了制度运行效率。进一步改革增值税，宜对标科学的增值税制度，对需要进一步深化改革和完善的地方，应坚持系统思维，通盘考虑，尽可能制定“一揽子”改革方案，整体推进，一步到位，争取取得最大的改革效应。
可以预见，通过不断改革完善，未来我国增值税制度将更加科学、公正、简明、高效，最终形成一个税制更加统一、要素更加法定、税负更加合理、征纳更加高效，更加适应社会主义市场经济发展需要的具有中国特色的更为先进的现代新型增值税制度。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第2期。）

欢迎按以下格式引用：
朱江涛.中国增值税改革：历程、特色与展望[J].税务研究，2024（2）：52-59.


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