《实施细则》重新修订，发票管理有哪些最新变化？

贾凡

2023年7月20日，国务院公布了新修改的《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称《办法》）。为贯彻落实中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）有关要求，为确保《办法》顺利实施，2024年1月30日，国家税务总局公布了《关于修改〈中华人民共和国发票管理办法实施细则〉的决定》（国家税务总局令第56号）（以下简称《实施细则》）。《实施细则》自2024年3月1日起施行。

为能帮助企业及时了解政策修订内容，在规范发票管理的同时保障自身合法权益，我们结合《办法》和《实施细则》最新变化的内容进行以下解析：
一、明确电子发票基本管理规定
01
确立电子发票法律地位
《办法》增加了第三条第二款，“发票包括纸质发票和电子发票。电子发票与纸质发票具有同等法律效力。国家积极推广使用电子发票”。《办法》确立了电子发票法律地位和基本管理规定。这里所称的电子发票，不仅包含增值税电子专用发票和增值税电子普通发票，还包含了全面数字化的电子发票（包括数电专票和数电普票）。
为顺应电子发票管理需要，《实施细则》进一步明确电子发票的基本管理规定，强调“电子发票与纸质发票的法律效力相同，任何单位和个人不得拒收”；为电子发票推广应用提供制度保障。
02
明确电子发票的定义
《实施细则》增加了第三条第一款，将电子发票的定义为“在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，按照税务机关发票管理规定以数据电文形式开具、收取的收付款凭证”。
03
明确税务机关对电子发票管理的职责
《实施细则》增加了第四条，明确税务机关“建设电子发票服务平台”和“提供数字化等形态电子发票开具、交付、查验等服务”的职责。目前，电子发票服务平台已经在全国上线，全面数字化的电子发票试点已经在全国范围内推广并持续深化。
04
新增“额度确定”的发票领用方式
《办法》将第三章名称以及第二条、第十七条、第二十五条、第三十条中的“领购”修改为“领用”。根据电子发票的管理需要，《实施细则》第十五条改为第十八条，修改为：“《办法》第十五条所称领用方式是指批量供应、交旧领新、验旧领新、额度确定等方式。税务机关根据单位和个人的税收风险程度、纳税信用级别、实际经营情况确定或调整其领用发票的种类、数量、额度以及领用方式”。该条款规定增加了“额度确定”的发票领用方式，这是由于全面数字化电子发票采用“赋额制”，即税务机关赋予纳税人开票的总额度，纳税人即可在给定的总额度内开具任意额度、任意份数的发票。在这里提醒大家，税务机关会根据企业税收风险程度、纳税信用级别、实际经营情况等因素确定初始发票额度，并进行定期调整、临时调整或人工调整。
05
新增电子发票开具红字发票的基本管理规定
《实施细则》增加一条，作为第二十七条：“开具电子发票后，如发生销售退回、开票有误、应税服务中止、销售折让等情形的，应当按照规定开具红字发票”；进一步细化明确了红冲规范。
在这里提醒大家，各票种之间的红冲规则为“新冲旧、电冲纸”，具体如下：
1
数电票可以对数电票、数电纸票、税控发票（前提为税控档案已注销）进行红冲；
2
数电纸票可以对数电纸票、税控发票进行红冲，不允许对数电票进行红冲；
3
税控发票仅允许对税控发票进行红冲，不允许对数电票、数电纸票进行红冲。
红冲数电票时，由于数电票没有联次之分，无需追回发票相应联次；但是红冲纸质发票时，开票方需要联系受票方收回原发票全部联次并注明“红冲”字样后开具红字发票，无法收回原发票全部联次的，应当取得对方有效证明后开具红字发票。
06
新增开发电子发票信息系统的基本管理规定
《办法》第二十三条改为第二十二条，修改第三款为“单位和个人开发电子发票信息系统自用或者为他人提供电子发票服务的，应当遵守国务院税务主管部门的规定”。《实施细则》细化了《办法》第二十二条第三款的管理要求，也就是《实施细则》新增的第三十二条：“开发电子发票信息系统为他人提供发票数据查询、下载、存储、使用等涉税服务的，应当符合税务机关的数据标准和管理规定，并与委托人签订协议，不得超越授权范围使用发票数据”。明确了开发电子发票信息系统的基本管理规定，加强对第三方服务的监管，保障电子发票信息管理和数据安全。
07
新增电子发票数据安全管理规定
详见“三、增加发票数据安全管理规定”部分内容。
二、完善发票印制、领用、开具规定
将近年来发票制度改革成果固化为制度安排，对发票印制、领用、开具规定进行优化完善。
01
修改确定印制发票的企业方式
《办法》修改第八条第二款为“税务机关应当按照政府采购有关规定确定印制发票的企业”，将确定印制发票的企业方式由原来的“招标方式”改为转为按照政府采购事项的要求，并删除“发票准印证”之规定。《实施细则》也相应地删除“发票准印证”、“印制发票的资格”等规定，明确税务机关“应当根据政府采购合同和发票防伪用品管理要求对印制发票企业实施监督管理”。
02
发票“领购”全部修改为“领用”
为更好服务市场主体，减轻纳税人发票使用负担，《办法》和《实施细则》都将发票“领购”的表述改为“领用”。同时，《办法》删除了领购发票需提供保证人或保证金的相关规定。《实施细则》也删除了发票领购簿、发票工本费、发票保证人和保证金等相关规定。
03
明确只有纸质发票需要加盖发票专用章
《办法》第十五条明确了“领用纸质发票的，还应当提供按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模”的规定，第二十一条第一款修改为“开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，开具纸质发票应当加盖发票专用章”。也就是说领用电子发票无需提供发票专用章的印模，开具电子发票无需加盖发票专用章。《实施办法》第十六条修改完善了发票专用章的概念，“是指领用发票单位和个人在其开具纸质发票时加盖的有其名称、统一社会信用代码或者纳税人识别号、发票专用章字样的印章”。
【重要提示】
电子发票无需加盖发票专用章
根据《关于增值税发票综合服务平台等事项的公告》（国家税务总局公告2020年第1号）第二条规定，纳税人通过增值税电子发票公共服务平台开具的增值税电子普通发票，属于税务机关监制的发票，采用电子签名代替发票专用章，其法律效力、基本用途、基本使用规定等与增值税普通发票相同。
根据《关于在新办纳税人中实行增值税专用发票电子化有关事项的公告》（国家税务总局公告2020年第22号）第二条规定，电子专票由各省税务局监制，采用电子签名代替发票专用章，属于增值税专用发票，其法律效力、基本用途、基本使用规定等与增值税纸质专用发票相同。
根据《财政部 国家档案局 关于规范电子会计凭证报销入账归档的通知》（财会[2020]6号）第三条规定，单位可以仅使用电子会计凭证进行报销入账归档。第五条规定，符合档案管理要求的电子会计档案与纸质档案具有同等法律效力。除法律、行政法规另有规定外，电子会计档案可不再另以纸质形式保存。第四条规定，单位以电子会计凭证的纸质打印件作为报销入账归档依据的，必须同时保存打印该纸质件的电子会计凭证。
根据各地税务局发布的《关于开展全面数字化的电子发票试点工作的公告》及其政策解读，数电票提供PDF、OFD和XML三种电子文件格式，其中，PDF和OFD为预览发票内容的格式，含有数字签名的XML格式才是符合财政部入账要求的电子文件格式。纳税人仅使用数电票XML电子文件进行报销入账归档的，可不再另以纸质形式保存。纳税人如果需要以数电票的纸质打印件作为报销入账归档依据的，应当同时保存数电票含有数字签名的XML格式电子文件。
因此，单位不管仅以电子发票进行报销入账归档，还是以电子发票纸质打印件进行报销入账归档，电子发票均无需加盖发票专用章。
04
明确将身份验证应用于发票使用
为防范冒用身份领用和开具发票等违法行为，《办法》将第二十七条改为第二十六条，规定了“开具发票的单位和个人应当建立发票使用登记制度，配合税务机关进行身份验证，并定期向主管税务机关报告发票使用情况”。《实施条例》第三十四条明确，“身份验证是指单位和个人在领用、开具、代开发票时，其经办人应当实名办税”。
05
细化“不得变更金额”的规定
《办法》第十九条规定，“所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款方取得发票。取得发票时，不得要求变更品名和金额”。《实施细则》新增第二十五条，细化“不得变更金额”包括不得变更涉及金额计算的单价和数量。
06
完善纸质发票作废红冲的具体管理规定
《实施细则》第二十六针对开具纸质发票需作废或者红冲的情况作了具体说明，“开具纸质发票后，如发生销售退回、开票有误、应税服务中止等情形，需要作废发票的，应当收回原发票全部联次并注明“作废”字样后作废发票。开具纸质发票后，如发生销售退回、开票有误、应税服务中止、销售折让等情形，需要开具红字发票的，应当收回原发票全部联次并注明“红冲”字样后开具红字发票。无法收回原发票全部联次的，应当取得对方有效证明后开具红字发票”。
三、增加发票数据安全管理规定
01
明确发票编码规则、数据标准的管理
《办法》第五条，对于发票的种类、联次、内容、编码规则、数据标准、使用范围等，规定由国务院税务主管部门制定具体管理办法。
02
增加发票数据违法行为类型和罚则
《办法》第二十三条，增加了第六款，“窃取、截留、篡改、出售、泄露发票数据”的违法行为类型。同时，《办法》第三十六条规定，“私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章，窃取、截留、篡改、出售、泄露发票数据的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
03
进一步健全发票数据安全管理制度
为落实《意见》中关于“完善税收大数据安全治理体系和管理制度”的要求，《实施细则》增加了第五条，“税务机关应当按照法律、行政法规的规定，建立健全发票数据安全管理制度，保障发票数据安全”。同时要求“单位和个人按照国家税务总局有关规定开展发票数据处理活动，依法承担发票数据安全保护义务，不得超过规定的数量存储发票数据，不得违反规定使用、非法出售或非法向他人提供发票数据”。
04
增加第三方服务监管制度
根据《数据安全法》《个人信息保护法》等有关规定，《实施条例》增加了提供发票领用、开具等服务的第三方“接受税务机关监管”的规定，即第三十一条，“单位和个人向委托人提供发票领用、开具等服务，应当接受税务机关监管，所存储发票数据的最大数量应当符合税务机关的规定。”
05
明确税务机关检查发票数据的规定
根据《办法》第二十九条规定，“税务机关在发票管理中有权进行下列检查：（一）检查印制、领用、开具、取得、保管和缴销发票的情况；（二）调出发票查验；（三）查阅、复制与发票有关的凭证、资料；（四）向当事各方询问与发票有关的问题和情况；（五）在查处发票案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照像和复制。”《实施细则》相应增加第三十六条，明确“税务机关在发票检查中，可以对发票数据进行提取、调出、查阅、复制”。
四、细化发票违法行为认定情形
01
进一步完善发票违法行为的认定
根据《办法》第三十三条第六项规定，“以其他凭证代替发票使用的，税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。”为此，《实施条例》增加第四十条，明确了《办法》第三十三条第六项规定以其他凭证代替发票使用的情形，包括：（一）应当开具发票而未开具发票，以其他凭证代替发票使用；（二）应当取得发票而未取得发票，以发票外的其他凭证或者自制凭证用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销；（三）取得不符合规定的发票，用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销。另外规定，对于构成逃避缴纳税款、骗取出口退税、虚开发票的，按照《中华人民共和国税收征收管理法》《办法》相关规定执行。
02
明确“与实际经营业务情况不符”虚开发票的具体情形
根据《办法》第二十一条规定，“开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，开具纸质发票应当加盖发票专用章。任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”《实施条例》增加相应条款，对虚开发票的条款进行细化，明确“与实际经营业务情况不符”的具体情形，包括（一）未购销商品、未提供或者接受服务、未从事其他经营活动，而开具或取得发票；（二）有购销商品、提供或者接受服务、从事其他经营活动，但开具或取得的发票载明的购买方、销售方、商品名称或经营项目、金额等与实际情况不符。
五、与现行法律法规相衔接
进一步完善发票违法行为的认定
依据《实施条例》第三十九条规定：“税务机关对违反发票管理法规的行为依法进行处罚的，由县以上税务机关决定；罚款额在2000元以下的，可由税务所决定。”考虑到《中华人民共和国行政处罚法》第五十二条向当事人出示行政处罚决定书已有明确规定，因此，删除“应当将行政处罚决定书面通知当事人”以及相关表述；同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条关于“符合立案标准的，行政机关应当及时立案”的规定，考虑到部分违反发票管理法规的情形未达到立案标准，适用简易处罚或首违不罚而无需立案，删除“对违反发票管理法规的案件，应当立案查处”。
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