促进前海深港现代服务业合作区发展的税收政策研究

李威03

作者：
李鑫钊(综合开发研究院（中国·深圳）)
杨 婧(深圳市前海深港现代服务业合作区管理局)

前海深港现代服务业合作区（以下简称“前海”）位于深圳南山半岛西部、伶仃洋东侧、珠江口东岸，是“珠三角湾区”穗—深—港发展主轴上的重要节点。推进前海开发开放是新时代国家改革开放的重大举措。习近平总书记对此高度重视，要求前海“依托香港、服务内地、面向世界”“在共建‘一带一路’、推进粤港澳大湾区建设、高水平参与国际合作方面发挥更大作用”。为进一步促进深港融合，打造与港澳类似的营商环境，财政部、国家税务总局于2014年1月印发《关于深圳前海深港现代服务业合作区个人所得税优惠政策的通知》（财税〔2014〕25号），对经认定的境外高端人才和紧缺人才按其在前海缴纳的个人所得税已纳税额超过应纳税所得额的15%部分给予财政补贴，该补贴免征个人所得税。2014年3月，财政部、国家税务总局又联合印发《关于广东横琴新区福建平潭综合实验区深圳前海深港现代化服务业合作区企业所得税优惠政策及优惠目录的通知》（财税〔2014〕26号），对前海内符合条件的现代服务业企业减按15%征收企业所得税。随着2021年中共中央、国务院印发的《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（以下简称《前海方案》）的出台，前海总面积由14.92平方公里扩展至120.56平方公里。扩区政策不仅冲破了地域面积对前海发展的束缚，更加速释放了前海的税收政策红利。未来如何进一步建构具有前瞻性、符合前海经济发展前景的税收政策体系，特别是打造与开放型经济相适应的税收政策（陈伟仕 等，2014），对支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、凝聚香港同胞对祖国的向心力具有重要意义。

一、税收政策助推前海高速发展
（一）经济规模稳步增长
在税收优惠政策的加持下，前海经济总量稳步增长，粤港澳经济合作持续推进。2021年前海实现地区生产总值1 755.67亿元，2022年则增长至1 948.68亿元，同比增长5.2%；2023年上半年，前海地区生产总值完成983.1亿元、同比增长15.8%，以现代服务业为主的第三产业增加值比重达73.7%。前海发展进一步推动了粤港澳之间的深度合作。目前，前海累计集聚注册企业达10万余家，其中注册的港资企业已超1万余家，超过7 500名香港居民在此工作和生活；2022年前海实际利用港资56.08亿美元，增长3.4%，占深圳实际使用外资总额的55.2%。可以预见，未来实现企业所得税优惠政策的全区域覆盖时，前海的经济增长还将进一步加速，带动区域经济实现健康、持续的发展。
（二）产业结构不断优化
税收优惠政策使现代物流、信息服务、科技服务、商务服务及文化创意五大产业云集前海，并促使前海现代服务业结构不断优化升级。一是企业加速集聚。通过“企查查”等相关网站进行统计，目前前海拥有信息服务业企业11 800余家，科技服务业企业15 600余家。企业所得税优惠政策吸引了一大批数字经济领域龙头企业落户前海，前海已初步形成跨国企业布局、行业龙头引领、独角兽企业及瞪羚企业加速成长的产业生态。二是产业实现高速增长。2022年1—11月，前海信息服务业新设企业4 731家，其中港资企业294家，规模以上企业实现营收1 306.09亿元；科技服务业新设企业3 466家，其中港资企业176家，规模以上企业实现营收59.50亿元，实现了产业的高速增长。三是高精尖企业不断涌现。通过“企查查”等相关网站的统计发现，前海拥有国家高新技术企业640多家，其中专精特新“小巨人”企业12家、专精特新中小企业21家。高精尖企业聚集前海，高精尖产业集聚效应不断显现。
（三）高端人才显著聚合
自个人所得税优惠政策实施以来，前海人才集聚效应明显。一方面，境外高端人才和紧缺人才认定人次不断攀升。截至2022年4月，前海累计认定香港籍高端和紧缺人才835人次，发放9批次港澳青年专项扶持资金共计超1.5亿元。前海境外个人所得税补贴政策拉平了相对税收差距，既解决了港澳人才到内地发展的后顾之忧，又为全球产业人才参与粤港澳大湾区发展铺平了道路。另一方面，税收优惠政策取得了一定产业聚集效果。前海作为产业集聚区，人才的使用主体主要是产业和企业。因此，前海境外个人所得税补贴政策更多地发挥企业和市场参与人才评价的主体作用，遵循了由市场、企业评价人才的原则，通过人才薪酬、缴纳个人所得税、创造经济效益等指标来进行人才认定，在人才评价“破四唯”“立新标”等方面作出了有益的市场化探索。有力的税收优惠政策不仅提升了企业和人才的获得感，更对前海招商引资、产业集聚、税源培植等方面产生了拉动效应。比如2017—2021年原前海范围税收收入年均增速达到19.7%；实际利用外资和实际利用港资均大幅增长，仅2021年就分别同比增长25.2%和33%。

二、现行税收政策存在的问题

（一）企业所得税方面
1.“一区两策”阻碍区域协调发展。根据《前海方案》，前海总面积由14.92平方公里扩展到120.56平方公里。财政部、国家税务总局印发的《关于延续深圳前海深港现代服务业合作区企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2021〕30号）规定了前海企业所得税优惠政策实施范围按照国务院2010年批复的前海总体发展规划范围执行。因此，扩区之后前海的总面积虽然有所增加，但企业所得税优惠政策的实施范围却仍停留于原14.92平方公里以内，并没有扩展至前海全域。如此，便形成了“一区两策”（一个区域两种税收政策）的格局。“一区两策”目前存在较多弊端。一方面，“一区两策”不利于促进深港进一步融合发展。一是使前海82%的港资企业局限于狭小的片区范围内，延缓了港资到新扩区域投资的设想，制约了经济规模的持续发展，间断了产业链条的完整可塑，限制了资源配置与再生效率的二次提高，阻碍了深港合作能级的进一步提升。二是同一区域内实行不同的税收政策掣肘了深港经济融合发展的良好态势。我国香港地区企业所得税最高税率为16.5%，而内地的企业所得税税率为25%，比我国香港地区企业所得税最高税率高出8.5%。申言之，新扩区域如果未能减按15%征收企业所得税，则前海对港资港企的吸引力将会在一定程度上大打折扣，甚至会制约深港融合发展。另一方面，“一区两策”不利于前海打造国际一流的营商环境。一是“一区两策”会导致前海辖区内同一税种的税负差异，引发税负不公现象的出现，不利于前海营商环境的优化。二是容易造成注册地与经营地的分离。“一区两策”很有可能会造成企业名义注册在前海企业所得税优惠片区，而实际经营地却在前海其他区域。三是阻碍前海创造与我国香港地区相似的营商环境。当前，我国香港地区已营造出具有国际竞争力的营商环境，使我国香港地区成为跨国企业投资的首选地之一。但“一区两策”在一定程度上会阻碍港资港企甚至跨国企业来前海投资，致使前海错过打造国际一流营商环境的重要“窗口期”。
2.企业所得税优惠目录过窄。财税〔2021〕30号文件将前海企业所得税优惠目录受惠范围确定为现代物流业、信息服务业、科技服务业、文化创意产业和商务服务业，合计5大类30项。与国内其他自由贸易区相比，这一企业所得税优惠目录显得过于狭窄。如横琴企业所得税优惠目录于2022年5月调整为9大类（高新技术产业、科教研发产业、中医药产业、医药卫生产业、其他澳门品牌工业、文化会展商贸产业、旅游业、现代服务业、现代金融业）150项；南沙企业所得税优惠目录于2023年首发，包括高新技术重点行业、信息技术、先进制造、生物医药、新能源与新材料、航运物流、现代服务业、金融业共8大类140项。横琴、南沙的企业所得税优惠目录在内容上覆盖了前海目录，还包括金融业、高新技术产业、科教研发产业等，极大弱化了前海的政策优势，不仅对前海存量企业产生影响，也将对深圳市企业产生虹吸效应。而按照中央对前海的发展定位，要把前海打造成粤港澳大湾区全面改革试验平台和对外开放门户枢纽，现代服务业发展是重中之重。过于狭窄的税收优惠目录，将制约前海现代服务业的快速发展，使前海在国内和国际竞争中处于不利地位。
（二）个人所得税方面
《深圳前海深港现代服务业合作区境外高端人才和紧缺人才个人所得税财政补贴办法》（深前海规〔2019〕2号）规定了前海境外高端人才和紧缺人才个人所得税税率减按15%征税，但却采取了由税务部门先行全额征收，入库后财政再予返还进行补贴的模式。这种“先征后补”“一年一办”的模式，不仅申请程序烦琐、经办链条较长，而且认定门槛高、涉及部门多（陈达平，2020），导致个人所得税优惠滞后性问题突出，并在一定程度上影响了境外人才在前海工作和发展的获得感。相比之下，横琴则对横琴粤澳深度合作区内纳入清单管理的高端人才和紧缺人才，对其来源于合作区所得的个人所得税税负超过15%的部分直接予以免征，由此可见，前海在个人所得税优惠税额征缴方式上仍有进一步完善的空间。此外，内地的个人所得税制度与我国香港地区存在较大差异。个人所得税在我国香港地区被称为薪俸税，按地域来源征税，任何于香港产生或得自香港的经济收入均须缴纳薪俸税。我国香港地区的薪俸税最高税率不超过15%，应纳税额12万港元以下的税率更低，而内地个人所得税实行3%.45%的超额累进税率，远高于香港（彭文华 等，2019）。因此，为进一步释放政策红利，鼓励吸引更多港籍人才到前海工作生活，应该进一步优化并完善前海的个人所得税优惠政策。

三、促进前海进一步发展的税收政策建议
（一）扩大企业所得税优惠政策适用区域，统一政策执行口径
始终确保税制与时代相适应，是税制改革永恒的主题（蒋震 等，2023）。新时代构建适应经济发展的新型财税体制，已经成为前海改革的重中之重。当前，亟须对前海现行企业所得税优惠政策进行改革。
建议对前海全域实行15%的企业所得税优惠政策，即将现有企业所得税优惠政策扩展至《前海方案》扩区后全部120.56平方公里区域内的相符企业，实现区域内税收优惠政策的一致，并统一适用于跨区域经营企业的优惠执行口径。如此，可冲破“一区两策”现状的桎梏，减轻前海区划内税收征管的难度，协调并统一过往税制的纠葛，为五大行业的进一步发展创造良好的拓展空间。同时，企业所得税优惠政策扩展至前海全域，将进一步推动前海与港澳规则衔接、机制对接，丰富协同发展模式，并可更好地支持香港承接国际企业回流，形成新时代“前店后厂”的合作模式。在具体实施中，如果前海全域施行税收优惠政策存在困难，则可采取“两步走”战略逐步破解“一区两策”的难题，分阶段实行“同区同策”。第一步，实行“新企新办法、老企老办法”。可以对前海扩区范围内的新设港资港企或者符合条件的新设企业给予税收优惠，使其可以享受15%的企业所得税优惠政策。若新扩区域内的原有企业符合享受税收优惠的条件，可以根据企业发展的实际情况，适当设置一定时限的政策过渡期。第二步，全面改革、实现“同区同策”。在经过一段时间的过渡期之后，前海应逐渐释放税制改革的红利，对辖区内所有符合条件的企业给予15%的企业所得税优惠政策，真正做到统一税制、畅通征管、激发潜能、施惠于民。
（二）动态调整企业所得税优惠目录，推动深港一体化联合发展
党的二十大报告强调，“构建优质高效的服务业新体系，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合”。对照党的二十大精神和《前海方案》要求，推动前海产业创新升级在粤港澳大湾区建设中更好发挥示范引领作用，亟须对前海企业所得税优惠目录进行调整。一方面，建议调整企业所得税优惠目录，扩围现有五大类产业。例如，商贸物流是现代流通体系的重要组成部分，是扩大内需和促进消费的重要载体，为此建议将财税〔2021〕30号文件中“现代物流业”延展为“商贸物流业”，增加对多式联运、国际航空货运、跨境电子商务等领域的支持，支持前海更好发挥连接国内国际市场的重要纽带作用。另一方面，建议在企业所得税优惠目录中新增三大类重点发展产业。一是新增“现代海洋产业”。前海海洋产业发展资源丰富，《前海方案》明确提出“集聚国际海洋创新机构，大力发展海洋科技，加快建设现代海洋服务业集聚区”。新增“现代海洋产业”可进一步推动前海与我国香港地区在航运、港口、装备等多领域的全方位合作，助力深港联手共建国际级航运中心。二是新增“先进制造业”。《前海方案》明确提出要推动先进制造业和现代服务业融合发展。前海发展先进制造业可带动我国香港地区的制造业产业集聚与升级，从而促进前海与香港共同打造新时代的“前店后厂”。三是新增高新技术重点产业。前海已集聚起“激光+”智能装备、电子信息产业集群，《前海方案》也明确要求“聚焦人工智能、医疗健康、金融科技等港澳优势领域”加快发展。为此，前海应加大科技创新力度，促进高新技术行业发展，进一步补足前海科技创新发展的全链条。
（三）优化个人所得税返还方式，吸引境内外高端紧缺人才助力前海发展
减税是世界各国个人所得税改革的趋势，我国个人所得税改革应以减轻税负和公平税收为基本目标（袁建国 等，2017）。为了进一步吸引人才、留住人才，前海亟须在个人所得税方面进行改革。一方面，建议将个人所得税优惠政策从“先征后返”的征管方式优化为“免征”，即对境内外高端人才和紧缺人才个人所得税超过15%的部分直接予以免征。“先征后返”的征管方式不仅操作复杂、补贴时间滞后，更影响了在前海就业、生活的高端人才的获得感和幸福感。而对个人所得税超过15%的部分直接予以免征的征管方式不仅有利于提升征管质效，更能进一步吸引高端人才和紧缺人才留在前海、建设前海。另一方面，建议实行“港人港税”的税收政策。促进粤港澳大湾区跨境人才流动，必须妥善处理双重征税问题（蔡昌 等，2019），为此，建议在前海实行“港人港税”政策，对在前海工作的香港居民免征其个人所得税税率超过香港税率的部分。这一措施不仅有利于消除两地的税负差距，推动香港居民到前海创业、就业、生活，更有利于落实《前海方案》，加速促进深港一体化融合发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第12期。）

欢迎按以下格式引用：
李鑫钊，杨婧.促进前海深港现代服务业合作区发展的税收政策研究[J].税务研究，2023（12）：114-118.


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