环境保护税对空气污染治理效应的评估研究

时代税客

作者信息
武赫（吉林大学经济学院）
褚晓（商务部国际贸易经济合作研究院）
高婷婷（吉林大学经济学院）

文章内容
一、引言及研究综述

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。近年来，国家高度重视推动绿色、高质量、可持续发展，积极践行“绿水青山就是金山银山”的理念，强调要加强生态环境保护，持续深入推进环境污染防治，打好蓝天、碧水、净土保卫战，进一步推进美丽中国建设。
1982年，国务院发布并施行《征收排污费暂行办法》，标志着我国开始实行排污费制度。2003年，国务院出台《排污费征收使用管理条例》，对排污费制度进行了优化和完善。但由于征收管理力度不足以及收费标准偏低等问题，排污费施行期间的环境治理效果并不理想。2013年，为进一步加强环境污染治理，党的十八届三中全会提出，推动环境保护费改税。2016年12月25日，《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）由全国人民代表大会常务委员会审议通过，自2018年1月1日起正式施行。为了与排污费制度相协调，环境保护税的立法按照制度平移原则，基本平移原有的排污费制度框架。在此基础上，考虑到各地区环境污染情况差异较大，允许各省级政府依据本地区具体情况在规定的税额幅度范围内，自主上调应税污染物税额适用标准。据此，全国各省（自治区、直辖市）存在“税额征收标准平移”和“税额征收标准提升”两种征税标准，为评估环境保护税政策效果提供了有效的准自然实验环境。本文根据2014年至2021年的省级面板数据，构建双重差分模型研究及评估开征环境保护税对空气污染改善的政策效应，并对环境保护税政策效应的区域异质性展开进一步研究和分析。
环境保护税正式开征后，国内许多学者围绕其政策效应进行了相关研究。有研究表明，环境保护税的实施对经济和社会产生了多方面的影响，“费改税”政策主要通过减少工业污染、加强环境保护投入以及增强绿色技术创新等机制，实现能源利用效率较好提升（黄和平等，2023）；也有研究表明，环境保护税的实施虽有助于促进企业绿色技术创新活动，但存在对企业其他技术创新的挤出效应（刘金科等，2022）。从一般均衡视角出发，环境保护税实施具有社会分配效应，减少消费者剩余和企业利润，造成社会福利的净损失（魏光兴等，2021）。围绕环境保护税的政策效果评估，张月等（2023）基于全国283个地级市的面板数据，利用双重差分法研究发现环境保护税的开征能有效改善城市空气综合质量指数（Air Quality Index,AQI）。除此之外，绝大多数研究也都采用地级市面板数据进行实证研究，但表征政策效应的被解释变量以及所使用的评估方法各异，如周波等（2022）构造了包含空气污染、水污染、噪声污染和固体污染等多方面的综合环境质量指标作为被解释变量，采用断点回归和双重差分法相结合的方法分析认为，环境保护税的实施能明显改善环境质量。此外，也有研究单独评估环境保护税对减少工业二氧化硫排放的政策效应（王娟等，2023）。
分析既有研究发现，现有文献对环境保护税效应的研究具有多样性，其中关于环境保护税对企业绿色技术创新影响的研究较为充分。相比之下，评估环境保护税政策效果的研究还存在一定不足。首先，政策效果的识别不完全准确。环境保护税的纳税主体为直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者，不包括居民个人，而现有研究对空气质量的识别都是考虑整体空气质量指数，无法有针对性地识别政策对纳税主体和征税对象的直接政策效应。其次，大多数研究使用地级市和企业面板数据，但环境保护税税额标准的施行均以省域为单位。为了排除“合成谬误”的存在，并全方面地评估政策效应，应当基于省域数据进行补充研究。最后，现有研究的政策效果评估不全面。现有研究对环境保护税政策效果的评估只关注直接政策效应，而忽视政策的间接效应。
基于此，本文在现有研究基础上进行一定的完善、拓展和延伸。可能的创新之处主要体现在以下几个方面：第一，基于2014-2021年最新的省级面板数据进行政策评估，一方面可以补充现有利用地级市面板数据进行政策评估的结果效度，另一方面可以观察随时间变化后的政策效果是否依然显著；第二，构造与环境保护税纳税主体（企业事业单位和其他生产经营者）直接相关的空气污染指数作为被解释变量，排除生活空气污染排放的影响，以更有利于识别政策的直接效应；第三，更加全面地评估政策效果，即不仅关注环境保护税实施对应税大气污染物排放的治理效应，而且关注环境保护税对非应税大气污染物二氧化碳排放的间接政策效应。
二、理论分析与研究假说

环境保护税是针对污染环境的行为或产品征收的一种税，旨在增加污染排放者的排污成本，将环境污染成本内化于纳税人的生产经营过程中，使生产经营者产生保护环境、减少污染的动力。环境保护税为调节型税种，在西方国家施行已久，国外学者对环境保护税效果和机理的研究已经比较充分和完善。Pigou（1920）首次对行为主体的边际私人成本（收益）与边际社会成本（收益）不一致的问题进行了研究，并提出对行为人征收“庇古税”可有效解决经济中的负外部性问题。“庇古税”方法主要通过将行为主体的外部成本内部化，从而使边际私人成本与边际社会成本相等，实现社会福利最大化的政策目标。环境污染是当下各国普遍存在的负外部性问题，排放污染物的生产经营者以追求自身利益最大化为行为目标，无视污染物排放对环境造成的极大破坏。基于“庇古税”原理，一国通过征收环境保护税可将污染物排放所造成的环境层面和社会层面的外部成本内化为排污企业自身的税收成本，从而推动企业污染减排。Poter（1991）认为，征收环境保护税有利于企业进行绿色技术创新，而环保技术的使用可以极大程度上降低污染排放水平（即“波特假说”）。同时，西方发达国家的政策实践结果表明，环境保护税确实广泛存在着环境治理效应（Bovenberg等，1998）。
此外，面对新增的环境保护税负担，纳税人往往会权衡比较边际税负成本和排污处理（或采用绿色技术）等边际环保成本的大小，进而决定是选择污染治理还是“付费排放”（张月等，2023）。因此，环境保护税的税额标准越高，企业污染物排放的边际成本则越高，也就更好抑制“付费排放”的行为，从而有利于提升环境污染治理的效果。因此，本文提出假说H1。
H1：开征环境保护税对改善空气污染具有良好的政策效应，并且税额标准提高幅度越大对空气污染的治理效应越明显。
在政策效应异质性方面，许多研究表明，环境保护税的政策效果存在明显的区域异质性，如各地区的技术水平、市场结构（刘晔等，2015）、经济发展水平、资源禀赋、区域产业布局（王艳等，2020）不同，造成环境减排效应也会有所差异。其中，经济发展水平是影响区域减污效果的重要因素，经济发展较好的地区由于存在创新协同效应，绿色环保技术的改进和应用更加容易实现，并且经济发达地区的经济体量较大，更有利于发挥环保技术与绿色转型的规模效益，实现大范围的减污减排，环境保护税对空气污染的改善效应也会更明显。基于此，本文进一步提出假说H2。
H2：环境保护税的空气污染治理效应存在明显的区域空间异质性，政策对经济发达地区空气污染的治理效应更加明显。
三、研究设计

（略）
四、实证分析

（略）
五、结论与建议

（一）主要结论
环境保护税作为我国首个以环境保护为目的的税种于2018年正式施行。本文基于各省份的面板数据，运用双重差分模型对环境保护税实施的政策效应进行较为完整的评估，得到如下研究结论。首先，环境保护税政策对减少空气污染物排放进而改善空气质量有显著的政策效应，该结论通过一系列有效性检验后依然稳健。其次，二氧化碳虽非环境保护税的应税大气污染物，但政策的实施对二氧化碳减排也具有间接影响。再次，环境保护税税额标准提高能有效治理空气污染，并且税额提升幅度越大，空气污染的治理效应越明显。最后，环境保护税对空气污染的治理效应存在明显的空间区域异质性，对东部地区和中部地区的政策效应显著，而对西部地区的政策效应虽然存在但并不显著。而且在中部地区、东部地区之间，环境保护税的效应存在一定差异，在中部地区的政策效应更为明显，即环境保护税对中部地区空气质量的改善程度更大。
（二）政策启示
第一，关注政策评估的一般均衡视角。对于政策效应的全面评估不应只关注政策的直接效应，还应关注其间接效应。更进一步地讲，即使在政策评估时考虑了直接政策效应和间接政策效应，但政策效应也只是针对政策主体的直接政策效应，要想全面地检验政策效应还需从一般均衡的视角关注政策效率情况。政策效率的评价类似于从整个社会和经济层面对政策进行成本收益分析，关注的核心问题不仅是政策效应是否符合预期，同时还要考虑政策实施过程中的政策成本有多大，政策的净收益是多少。而通常所说的政策成本是多方面的，最应予以重视的是政策实施的机会成本。本文研究表明，环境保护税改善空气污染的政策效应十分显著，然而征收环境保护税最大的成本在于征税可能会打击生产经营者的积极性从而不利于经济产出，同时征税可能会导致产品价格上涨，从而降低家庭和个人的消费与投资意愿，也会对经济产出和社会分配造成不利影响。因此，环境保护税实施的高效率将体现在付出较小征税成本的前提下明显改善空气质量，同时又尽可能保证经济产出水平不受负向影响。目前，一般均衡视角下的政策效应评估研究还有待推进。
第二，从空间异质性出发推进政策实施。各地区经济发展水平和技术水平不同，环境保护税的政策效应也存在明显的空间异质性，因此在政策实施以及改进的过程中应当充分关注各区域之间的差异性，因地制宜制定征税标准和征税方案，更好发挥政策作用、实现政策目标。具体而言，提高东部地区各省份环境保护税的征收标准，既能有效增强环境保护税的政策效应，更大力度地抑制空气污染物排放，同时还能进一步加大东部企业生产经营的排污成本，避免纳税主体出现“付费排放”行为。值得注意的是，提高税额征收标准需充分考虑企业减排的边际成本，同时还需避免提高单一污染物的税额标准而对其他污染物的治理投入产生挤出效应。为有效解决西部地区环境保护税政策效应不显著的问题，应推动环境保护税等财税政策与绿色金融、绿色信贷等金融政策协同发力，积极发挥环境保护税对西部地区高污染企业的淘汰机制，同时鼓励企业开展绿色技术创新，对环保绿色技术创新予以政策支持，如可为率先进行绿色技术创新的企业给予环境保护税的减免，以此引导重污染企业进行绿色转型，进而缩小各地区的绿色发展水平的差距。
第三，扩大环境保护税中大气污染物的征收范围。本文研究表明，环境保护税对二氧化碳等非应税大气污染物的减排也具有间接的政策效应，但识别政策效应的交互项估计系数绝对值较小，表明环境保护税对二氧化碳减排的政策效果不算明显。为进一步加大环境保护税对二氧化碳减排的政策效果，可逐步将二氧化碳纳入环境保护税的征收范围。与此同时，为提升大气污染的治理效果，可对环境危害较大的应税大气污染物阶段性地提升税额标准，并将危害较大的大气污染物的前体物（如PM2.5的前体物质挥发性有机物）等纳入应税大气污染物范围。
第四，合理高效使用税收收入以实现环境保护税的双重红利。征收环境保护税能减少大气污染物排放，有助于推进空气污染防治，但同时可能会对社会分配造成不利影响，并且可能对企业其他生产技术产生挤出效应。因此，应合理高效使用环境保护税收入，以降低征税对经济和社会的负面影响。具体而言，在适度提高环境保护税税额标准的同时可适度降低个人所得税、消费税、企业所得税等税负，弥补因扭曲性税收对个人消费投资意愿和企业生产积极性产生的负面作用，或者将税收收入用于新能源的投资布局，进一步降低污染物排放，以实现环境保护税在改善环境质量和促进经济发展方面的双重红利。
第五，环境保护税的实施对推进税制改革具有启示意义。新税种的开设应做到立法先行。纳税主体实际承担的税收负担受到法定税率和税收遵从度等因素的影响，而立法先行可以确立税种征收的法律位阶，提高其法律刚性，进而提升税收遵从度并提高征管质效，如此可以增强税收对行为约束的效果。近年来，我国试点推行的房产税可以借鉴环境保护税税率确定的相关经验，采用中央规定税率范围并给予地方因地制宜调整适用税率的方式推进税制改革。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第1期）
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武赫，褚晓，高婷婷.环境保护税对空气污染治理效应的评估研究[J].国际税收，2024（1）：69-79.
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