粤港澳大湾区税收现代化共治共享的路径分析——以穗港合作为例

李威03

作者：
杨绪春（国家税务总局广州市税务局）

党的二十大确定了全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的使命任务，并强调推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，巩固东部沿海地区开放先导地位，推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局。税收现代化作为中国式现代化的一部分，要服务好中国式现代化，就要主动在国家现代化的各个主系统和子系统体现税务定位、发挥税务作用、作出税务贡献，更要置身于全球经济发展格局，准确把握税收现代化的推进方向、路径和举措。
当前，世界百年未有之大变局加速演进，数字化、智能化、全球化已成为人类发展的主流趋势，二十国集团（G20）、经济合作与发展组织（OECD）、联合国为了应对经济数字化挑战所推动的国际税收规则变革正如火如荼地进行，然而世界各国在优惠政策、征管要求上相继推出单边政策和措施，导致受疫情等因素影响已面临严峻挑战的全球可持续发展更加风雨飘摇，宏观经济和企业微观层面都面临以前不曾有的困难。粤港澳大湾区是中国改革开放的前沿和经济增长的重要引擎，湾区各城市应该全方位加强合作以共克时艰。广州、深圳、香港、澳门等核心城市的税务专业领域特别是税务部门更需要发挥排头兵的引领作用，以粤港澳制度型开放为方向，加快研究适应新产业、新业态、新模式发展的税收规则，加强合作促进各区域的税收规制衔接，以“湾区税收共治共享”为基本理念和推进路径，为中国税收现代化贡献可复制、可推广的湾区经验。

一、“湾区税收共治共享”是适应全球税收规则重塑和推动我国高水平对外开放的应有之义
（一）放眼全球，推进“湾区税收共治共享”是国际多方税收合作趋势下的具体实践
随着数字化进程的加快，企业经营战略和管理架构相应调整，无实体、虚拟化的价值创造新模式对利润分配规则产生前所未有的冲击，基于“实体存在”进行利润分配的现行国际税收规则已不合时宜，各国一方面注重运用税收工具发挥税收对经济的调节作用，另一方面在持续努力协调国际税收规则，G20、OECD、联合国等国际组织正在加快推动国际税收规则变革，建立多方合作机制重构国际税收新规则已成为国际社会共识。比如：OECD推出了“应对经济数字化税收挑战双支柱方案”，发布了支柱二全球最低税、应税规则（STTR）立法模板，公布了税收征管3.0模式（征管数字化转型）系列研究成果；联合国发布了税收协定范本纳入一般应税规则（STTR）提案；欧盟修订界定不合作辖区（避税地）所依据的文件《商业税收行为准则》；2023年2月召开的G20财长和央行行长会议所发布的成果文件强调继续致力于迅速实施国际税改“双支柱”方案。随着粤港澳大湾区建设的深入推进，粤港澳三地在税制、规则和机制等方面的制度差异问题已在较大程度上制约大湾区各生产要素自由流动和优化配置，不利于加快推动粤港澳深度融合发展。在国际多方税收合作趋势下，如何推动粤港澳税收规制衔接，在实践层面探索将粤港澳税收制度之异转化为制度之利，是当前大湾区税务领域的重要研究课题。
（二）立足中国，推进“湾区税收共治共享”是我国参与全球税收治理改革的重要组成部分
作为坚持推动并深度参与经济全球化的发展中国家，我国提出的“一带一路”倡议致力于深化平等、开放、合作的全球伙伴关系，为促进全球经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合提供了中国方案。近年来，国家税务总局主导成立了“一带一路”税收征管合作机制，拓展国际税收合作，促进全球税收治理改革，推动“制度型开放”在高水平对外开放中发挥更为关键的作用。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确要求从加强部门协作、加强社会协同、强化税收司法保障、强化国际税收合作等方面持续深化拓展税收共治格局。现代化税收共治的目标就是整体性、集成式提升税收治理效能。这既是深化中国税收现代化“六大体系”建设的需要，也符合OECD“税收征管3.0”等全球税收改革的趋势。
粤港澳大湾区作为连接国内和国际经济发展的关键枢纽和前沿窗口，具有“一个国家、两种制度、三个关税区”的特点，承担着引领推动我国新一轮制度型开放的重要使命。在税务领域，大湾区税务部门肩负着当好全国税收改革排头兵、试验田的任务，应充分发挥大湾区作为改革开放重要窗口和前沿阵地的作用，加快探索推进粤港澳制度型开放，努力为全国创造更多可复制可推广的经验，为新时代全球治理体系建设的中国实践提供“湾区样本”。

二、“湾区税收共治共享”应在跨境税收协调和粤港澳全面合作的框架下探寻优选路径

（一）认清多边税收协调的实践规律，把握“湾区税收共治共享”的总体思路
深化粤港澳大湾区高质量发展，需要推动粤港澳税收规则的有效对接。这属于跨境税收协调的领域。我们可以根据国际多边税收协调实践的普遍规律，摸索出一套适应粤港澳“特殊性”的税收协调模式。从国际多边税收协调经验看，推进多边税收协调的历程必然是漫长、复杂而曲折的，是多主体、多领域、系统性、整体性的“税收共治”工程。以OECD的“双支柱”方案为例，自137个包容性框架成员达成共识后，各成员辖区执行进度、响应程度和实施策略不同。日本、韩国、英国等逾50个国家和地区已进入“全球最低税”实质立法程序，欧盟已就实施支柱二《全球最低税指令》达成共识，但大多数国家（经济体）处于观望他国行动、多方谈判、延迟执行等状态，部分发展中国家和新兴经济体认为发达国家与发展中国家之间的受益程度、权利义务不平等并希望进行新一轮的谈判。
因此，税收共治难以仅靠税务部门、涉税组织的单方面力量进行推动，实现“湾区税收共治共享”需要发动各方力量，最大程度协调各行业各领域的利益，促进各税收利益相关方之间的协同，逐步推动在制度、政策、征管等方面聚同化异、求同存异，最后在理念上达成共识并转化为一体化、趋同化的实际行动。
（二）利用粤港澳制度型开放的全新契机，探索“湾区税收共治共享”的特有模式
实现“湾区税收共治共享”要充分把握粤港澳大湾区所具备的相对优势，逐步摸索出一套适应粤港澳规制衔接“特殊性”的税收共治共享模式，将粤港澳“税制之异”转化成推动粤港澳区域一体化发展的“税制之利”。与国际实践中需要协调不同主权国家的情况相比，粤港澳经济社会各领域联结度高，各城市都有较强的差异化竞争优势，具备广泛而深厚的共同利益，可供挖掘、拓展的规制衔接领域广阔。2022年6月，国家出台了《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》（以下简称《南沙方案》），提出要把南沙打造成为立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台，打造成为香港、澳门更好融入国家发展大局的重要载体和有力支撑，明确了“一基地（科技创新产业合作基地）、一平台（青年创业就业合作平台）、一门户（高水平对外开放门户）、一高地（规则衔接机制对接高地）、一标杆（高质量城市发展标杆）”的五大重点任务，为推动粤港澳全面合作提供了全新平台，更为粤港澳三地在法律、贸易、投资、金融等多个关键领域推进规制衔接提供了重大改革契机。除了备受关注的南沙港澳居民个人所得税优惠政策以外，在粤港澳科技联合创新、支持港澳青年创新创业、推动港澳人才跨境执业、打造国际一流营商环境等领域都需要税收的支持和保障，更有赖于三地税务领域加强合作。
因此，在面向世界的粤港澳全面合作框架下，“湾区税收共治共享”将是必不可少的一环，湾区税务专业领域特别是税务部门应发挥税务力量推动粤港澳大湾区融合发展，致力于构建粤港澳大湾区现代化税收共治共享体系。综合国际普遍性和湾区特殊性，打造“跨区域、跨部门、多主体、数智驱动、接轨国际、共襄发展”为特征的大湾区税收合作一体化机制可作为优先选项。具体而言，可以在广州、深圳、香港、澳门等大湾区核心城市试点推行“四方”或“两方”“三方”等多种形式结合的税务合作样本，总结经验后再扩展到更多大湾区城市参与的“多方”共治共享，最终推动实现大湾区的全面现代化税收共治共享。
（三）依托穗港融合发展优势，推出湾区城市税收合作的试点样本
广州与香港地缘相近、人缘相亲、语言相通，交流往来密切，经贸合作紧密，在服务产业发展、优化营商环境、税收规制衔接等方面可以作为打造上述税务合作样本的优选试点城市。
1.产业优势互补，双方有坚实合作基础。广州和香港都是粤港澳大湾区核心引擎城市，都是全国开放程度高、经济活力强的城市。从产业上看，广州建立了配套完善的产业生态，囊括联合国41个工业大类中的35个行业，尤其是制造业和服务业已分别形成6个产值超千亿元的先进制造业集群、6个增加值超千亿元的服务行业，并通过广东省97%的国家重点学科、80%的高校集结形成强大科技创新动力；香港则以金融、旅游、专业服务及工商业支援服务、贸易及物流为支柱行业，是全球四大金融中心之一和全球第二大生物科技融资中心，有广阔的对外经济合作网络和资金、人才、技术等丰富资源，有利于广州融合打通创新链、产业链、资金链，以国际化通道引资引智引技。产业要加快发展离不开税务部门的支持，穗港税务部门的合作将有力推动两地在产业金融、科技创新、专业服务等领域更好融合发展。2022年以来，国家税务总局广州市税务局为推动科技创新产业合作，联合广州市科学技术局、注册税务师协会等打造“暖企护企”科技创新企业专项服务行动，已编制7个服务科技创新的税收优惠政策全流程指引。今后，围绕产业跨境融合展开的穗港税务合作将大有可为。
2.营商环境优渥，双方有广阔合作空间。广州拥有优质高效的营商环境，在国家营商环境评估中，广州的“纳税”指标连续两年获评全国标杆，“多税合一的申报改革”等7项创新举措由国务院发文在全国复制推广，并被选为全国税收营商环境领域的唯一代表单位在世界银行和财政部主办的国际交流会上向多个国家介绍经验做法；香港是连接内地同各国的重要桥梁和窗口，具备与国际接轨的制度规则体系，在国际上各类最佳营商环境排名中长期名列前茅，在世界银行发布的营商环境报告中，香港的“纳税”指标一直居于全球前两位，特别是与法治相关的国际排名一直位居前列。近年来，广州和香港的税务部门都在优化税收营商环境方面推出了各具特色的创新做法。比如：广州市税务局以智慧税务为抓手提升纳税服务水平，研制了全国首个税务智能应答机器人，以文字、语音、虚拟人形象等多模态在办税大厅、电话、微信等多渠道，全天候提供税费咨询服务；推出“财税衔接”纳税申报服务，通过税务系统与企业常用财务软件对接，实现纳税申报的自动提取信息、自动计算税款、自动预填报表等。香港特别行政区税务局则推出“税务易”网站，为纳税人提供全面网上服务；研制了简单税款计算机，提供薪俸税、个人入息课税税款的计算工具；推动“先评后税”制度的信息化建设，通过计算机系统预设各种指标参数进行自动评税，并从中筛选需要审核调查的重点个案；提供全面的税务事先裁定服务，纳税人可就一项特定税务安排向税务部门申请裁定如何适用税法，确保征纳双方对税法执行口径理解一致。因此，穗港在优化税收营商环境方面有很多可合作的项目，尤其是世界银行2023年出台了新的营商环境评估体系，穗港可共同研究新评估体系并合作推出税收营商环境创新做法。
3.税收规制衔接，双方有良好合作成效。随着粤港澳大湾区建设的深入发展，内地与港澳的税制差异已明显制约了湾区生产要素跨域流动和优化配置，需要适时推动税务等领域的规制对接和创新。《南沙方案》明确提出了加强南沙与港澳规则衔接、机制对接的要求，为大湾区内规制的对接提供了新契机，其中“南沙个人所得税优惠政策”的落地实施就是穗港税务合作促进内地与港澳税收规则衔接的一个成功范例。当前，粤港澳大湾区数字产业正集聚发展，在经济数字化“双支柱”框架下，如何应对“双支柱”特别是支柱二规则的挑战，如何适应大湾区重点产业、新业态及新模式的发展趋势，是穗港税务部门共同面对的难题。因此，双方可以合作研究在跨境税制协调、税收征管、服务协同等规制对接方面的现存问题和改进方向，为我国参与全球国际税收治理、推动内地和香港税制改革，提供探索方案和实践路径。
综上所述，穗港税务可在两地产业合作、营商环境、规制对接等方面找准结合点，以穗港两地融合发展为牵引，探索“一事两地”“一策两地”“一规两地”，推动两地税务领域在制度、政策、征管、服务等方面的规制对接和创新实践，进而推动实现粤港澳大湾区在税收制度和征管服务规则等方面的理念创新、规制趋同、流程再造，逐步构建粤港澳大湾区现代化税收共治共享体系。

三、构建大湾区现代化税收共治共享体系的具体路径
（一）聚焦重点、跨界融合，共谋共建税收助企助政长效机制
1.联合建言献策推动穗港产业融合发展。面对当前的经济挑战，穗港税务合作的着眼点在于抱团促进两地产业发展，从税务专业角度提出突破现行规则但利于招商引资、人才引进、产业布局等方面的建议，推动形成区域化、协同化、差异化的有竞争力的产业融合发展格局。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确支持香港作为国际金融中心、全球离岸人民币业务枢纽、国际资产管理中心及风险管理中心的地位，以及打造大湾区绿色金融中心和服务“一带一路”建设的投融资平台。目前香港拥有全球最大的离岸人民币资金池，而“跨境投融资双向开放服务体系建设”“人民币跨境结算体系建设”等多项金融类产业均已纳入《南沙方案》减按15%税率征收企业所得税的鼓励类产业目录。对此，一方面，可以加强香港金融服务与广州南沙金融市场的互联互通，进一步发挥香港资金低息低税等金融优势促进企业投融资，支持企业在南沙设立“走出去”企业总部并在香港设立财资中心，建立两地“跨境人民币资金池”，助力企业提升开拓国际市场、运用国际资源的能力；另一方面，还可围绕穗港两地社会保险机制对接问题，联合推动实现住房公积金的跨穗港互认，促使在南沙工作的香港居民可使用其在南沙缴纳的住房公积金用于在香港购买或修缮房屋，为香港居民到南沙就业生活提供充分保障。
2.推行“精准辅导、多方助力”税收服务项目。在国际税收改革以及各国税法变更频繁的背景下，企业跨境经营需要在投资架构、财资中心、产业链规划等多方面进行税务考量。穗港税务部门可根据在穗港两地投资经营企业的具体涉税需求，联合相关产业部门和行业协会，共同为企业提供个性化的税收服务方案，辅导企业用足用好大湾区税收、产业等方面的优惠政策和激励措施，为企业更好运用国内国际两个市场提供合规的税收建议。特别是在科技创新产业合作方面，可共同研究促进穗港科技创新平台项目在科研资金、设备和人才等创新要素跨域流动的税收支持举措。
（二）立足实际、对标前沿，共谋共建制度创新研究机制
1.建立大湾区核心城市税制对接常态化研究机制。简单且低税制度是香港核心竞争力之一，对维护香港的竞争优势十分重要，也与经济民生息息相关。尽管不同城市之间难以简单进行规则对接，但在制度创新领域仍有许多可借鉴之处，可由税务部门、专业涉税组织联手合作，着力解决大湾区核心城市税收规则对接的瓶颈问题，特别是关系到在穗港两地跨域经营、执业或生活的纳税人税收权益的关键问题。以南沙个人所得税优惠政策为例，针对政策涉及的“港澳居民实际税负”计算，其总体原则是最大程度对接港澳税制，让港澳居民应享尽享优惠，但由于穗港两地的税制差异大，导致在规则层面的对接难度大，为实现南沙个人所得税与香港薪俸税在扣除免税项目、所得归类等十多项差异规则的精准对接，在国家税务总局、国家税务总局广东省税务局的支持下，广州市税务局全面征集香港特别行政区税务局、香港税务学会、广州南沙粤港澳合作咨询委员会及多家专业机构意见，最终得以解决对接难题并合理制定了“港澳税负”的计算规则。
2.对标国际前沿推动税制改革和规则创新研究。首先，加强对数字经济等新产业的税收政策前瞻性研究。广州和香港均是数字经济活跃的城市，广州拥有诸多互联网龙头企业和跨境电商平台，香港成立了数字化经济发展委员会，致力打造世界虚拟资产中心。未来OECD“双支柱”方案的实施将对数字产业的发展带来挑战，为更好地应对数字经济时代的经济全球化、数字化挑战，穗港税务部门可以以推动两地数字经济的快速发展为导向，围绕“双支柱”税收应对举措、企业所得税税收优惠等做好政策研究储备。其次，加强对“实质性运营”判定的执行口径协调。南沙企业所得税优惠政策涉及对企业“实质性运营”条件的判定，《广州南沙先行启动区鼓励类产业企业实质性运营公告》已于2023年5月发布，对生产经营、人员、账务、财产以及负面情形等实质性运营的判定标准作出了具体规定，对企业合规享受政策、发挥政策效应发挥了重要作用。香港已于2023年1月1日起实施优化后的离岸收入豁免征税机制，在新规定下，对四类离岸被动收入有实质经济活动方面的判定要求。为此，穗港税务部门可围绕“实质性运营”开展专题研究合作。最后，以推进粤港澳制度型开放为方向，开展税收对接和创新研究。穗港税务部门和涉税组织可以共同收集穗港税务执法差异案例，特别是针对世界银行新的营商环境评估体系下的相关税费指标开展共同研究，探索穗港两地可进一步趋同、协作的税收政策和税收征管服务事项，构建适应穗港融合发展、便利两地跨境往来的税收营商环境。
（三）互联互通、同惠同享，共谋共建跨域税收数字化征管服务合作机制
1.共同合作探索税收征管数字化转型。税收征管数字化转型是现代化税收征管的发展方向，OECD于2022年发布的《成果声明——税收征管论坛2022年全体会议》强调了各国加强数字化转型合作的重要性。香港特别行政区税务局正积极探索“网页内嵌式可扩展商业报告语言（iXBRL）”在纳税申报中的应用，加快推进电子申报等数字化工作进展，提高税收数据分析和税收评估的自动处理水平。另外，香港政府正建立空间数据共享平台，让地理空间数据得以整合、互通共享，香港特别行政区税务局也在实施年度数据空间计划。广州市税务局正在加快推进智慧税务建设，已为纳税人提供了电子税务局、掌上税务局、V-Tax远程可视化办税平台等线上税费业务办理渠道、智能应答机器人等税费政策咨询渠道、“财税衔接”自动预填纳税申报表服务。无论在企业数字化还是政府数字化方面，穗港两地都有可借鉴交流之处，两地税务部门可以在数字化税收征管和服务方面加强合作、分享经验、共同提升。
2.探索共建穗港纳税信用评价体系。信用体系是现代市场经济的重要基础，广州正推进“信任广州”数字化平台建设，加快推进跨部门、跨行业、跨区域信用信息互联互通，并将探索推进大湾区可信认证互联互通。广州市税务局已推出“广州税信码”，为纳税人提供涉税信息“亮码”服务。穗港税务部门可共同探索推出“穗港税信码”，实现两地共享税收信用评价信息、互认评价结果，为纳税缴费信用高的纳税人缴费人提供简化报送资料、快速办理等优先级待遇，推动征纳双方共建穗港和谐税收生态。
（四）便利往来、互促提升，共谋共建穗港人员税务交流机制
1.推动穗港涉税专业服务交流融合。推进香港税务师来广州跨境执业便利化。广州市税务局已在南沙设立港澳涉税专业人士办税专门窗口，正推动建立港澳涉税人士跨境执业服务中心，以实现港澳涉税专业人士跨境执业一站受理、全程服务、快速响应。穗港税务部门可在跨境执业税务师的资质审核、执业监管等方面加强合作，推动湾区涉税专业服务融合发展。
2.促进穗港“税文化”互动交流。穗港税务部门可组织两地税务青年、在穗香港人士以及在港广州人士等群体开展形式多样的穗港“税文化”交流活动，以“心相通”推动“税相融”。广州市税务局已在南沙创享湾等9个港澳青年创业创新基地打造税务驿站，为在穗的港澳青年提供专属税收服务，并依托在南沙落成的广东首个税史教育基地组织开展了系列穗港澳三地青年交流活动。穗港两地可以通过更灵活多样的线上线下方式组织两地民众开展税务互动交流，共同服务在穗或是有意愿来穗求学生活和创业就业的香港人士。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第1期。）

欢迎按以下格式引用：
杨绪春.粤港澳大湾区税收现代化共治共享的路径分析：以穗港合作为例[J].税务研究，2024（1）：107-112.


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●《税务研究》2024年重点选题计划
●推动高质量发展的绿色税收体系完善
●协同推进降碳、减污、扩绿、增长的税收政策设计：理论逻辑与政策启示
●服务中国式现代化的绿色税制优化研究
●海南自由贸易港税收政策制度体系评估与完善
●健全税费联动征管服务机制的思考——基于浙江实践的调研
●企业科技创新税收优惠政策的效果及优化——基于江西省企业的调查
●规范财富积累机制的税收政策探析
●共同富裕视角下的公益慈善捐赠个人所得税优惠政策效应——基于某市数据的分析
●高质量发展、共同富裕与税收制度
●海南自由贸易港销售税发票创新的思考
●平台企业数据资产所得纳入应税所得的制度困境、克服进路及其制度建构
●数字经济下营业利润征税权分配规则改革的法理依据研究
●县级税务机关在推进税收现代化中的税费征收监管资源优化——基于国家税务总局莒县税务局的调查
●建设标准化“枫桥式”税务分局的实践策略——基于国家税务总局富平县税务局的调查


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