税收现代化服务国家现代化的国际借鉴研究

时代税客

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国家税务总局四川省税务局、四川省国际税收研究会联合课题组



文章内容
党的二十大报告明确提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的使命任务，并概括了中国式现代化的丰富内涵和鲜明特征。本文拟在厘清税收现代化与中国式现代化逻辑关系的基础上，探讨税收服务国家现代化的国际经验和教训，研究利用税收现代化职能作用和方法手段积极主动服务中国式现代化的总体考量、基本思路和路径选择。
一、税收现代化与中国式现代化的逻辑关系

中国式现代化在人口规模、富裕范围、文明适应、自然关系、和平发展等方面具有本土化、时代化和系统化特征，不同于其他任何一个国家和民族的现代化，而是在中国土壤上、中国历史进程中由中国共产党领导建设的现代化。
税收现代化是国家治理现代化在税收领域的具体体现，直接反映并影响国家治理现代化水平。税收现代化涉及行政、经济、社会、文化等多个维度，本文主要基于税务行政视角进行研究。把握税收现代化与中国式现代化之间的内在逻辑，是税收现代化服务中国式现代化的前提和基础，也是思考谋划和推进税收现代化的逻辑起点。
（一）中国式现代化引领税收现代化，税收现代化匹配服务支撑中国式现代化
中国式现代化决定了高质量推进新时代新征程税收现代化的逻辑起点、实现路径和发展方向。因此，推进税收现代化，从客观上必须深刻把握中国式现代化的政治属性、内涵特征、战略意义和实践要求，自觉找准谋定税收职责定位和时代坐标。税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用，中国式现代化的实现必然涵盖成熟定型的税收现代化，需要其作为中国式现代化的“四梁八柱”。
（二）税收现代化服务中国式现代化应遵循几个基本原则
应遵循税收的基本发展规律，否则就会不接地气，走向“书本化”和教条化；应遵循适应和服务中国式现代化的基本任务、目标、要求和规律，防止自我循环的“空转”；应遵循现代化由低级向高级发展的规律。
（三）税收现代化服务中国式现代化要发挥税收基本职能
一是要助力“蛋糕”做大。税收现代化的推进要立足解决市场的优化完善这条主线，发挥税收职能服务现代经济、产业、企业以及现代化生产、消费、国际贸易等，服务发挥市场活力，建设现代化的市场体系，支持现代市场主体的发展，助力做大经济总量，保持合理平稳的增长。二是要把“蛋糕”分好。共同富裕的核心是全体人民共享发展成果。中国式现代化是14亿多人的现代化，税收要支撑和服务共同富裕这个中国式现代化的本质特征之一。不仅要助力做大“蛋糕”，而且要注重分好“蛋糕”。
（四）中国式现代化取向下的税收现代化离不开现代税收制度建设
税收制度作为中国特色社会主义经济制度的重要组成部分，既是对公权力的约束和引导，又是明确各级政府、各部门职能职责保障效能的前提，关乎税收的根本性、全局性、稳定性、长期性，直接且深刻影响国家治理现代化。税收制度供给能力在很大程度上决定了税收治理能力，完善的税收制度是实现税收现代化的基础和保障，以制度为基础的科学治理则是实现税收现代化的重要抓手。
（五）中国式现代化和税收现代化都必须立足国情实际
任何国家要成功实现现代化，都必须从实际出发、走自己的道路，与本国国情相适应。与中国式现代化进程相匹配，我国税收现代化也要有一个不断的发展过程。要求我们清醒认识并明确我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段这一基本的国情，准确把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，既不好高骛远，也不因循守旧，更好发挥税收职能作用。
（六）中国式现代化和税收现代化都必须面向世界
  推动构建人类命运共同体是中国式现代化的本质要求之一。推进中国式现代化和税收现代化必须坚持开放性，积极吸收人类现代化的有益经验，借鉴西方发达国家的经验和技术，以全球视野考察中国特色，并在与世界其他文明的交流互鉴中不断拓展发展空间。随着中国式现代化的推进，我国在国际税收舞台上的参与度、影响力、话语权都需要提升。
二、税收现代化服务国家现代化的国际经验与教训

在新时代新征程上，税收现代化服务中国式现代化无疑是一个具有时代特色和历史意义的重要命题。虽然世界各国的现代化发展过程未必明确提及税收现代化服务国家现代化的使命和课题，但其税收实践就是税收现代化服务国家现代化的过程，其经验和教训能够为我们提供有益借鉴。
（一）基本经验
第一，注重税收现代化战略规划。美国国内收入局（IRS）自2000年开始引入税收战略规划，明确未来五年的战略目标，并提出实现路径，目前已实施6期；2019年公布为期6年的《国内收入局税收现代化行动计划》，2021年又向国会提交《纳税人优先法案报告》，以信息化、互联网和数字化为依托，逐步提升服务能力、手段和渠道的现代化水平，帮助纳税人更好更快更准获得服务、升级体验。2012年，英国皇家税务及海关总署（HMRC）公布了一项具有划时代意义的“税务数字化行动计划”（Making Tax Digital），拉开了英国税收征管数字化转型的序幕。2020年，英国财政部发布题为《政府的十年战略：构建值得信赖的现代税收管理体系》报告，标志着长达十年的税收征管数字化转型进程正式拉开帷幕。
第二，注重发挥税收调节作用。一是调节收入分配。二次分配方面，美国、德国、加拿大等发达国家将个人所得税作为税收收入主要来源之一，在收入再分配环节发挥积极的调控作用。美国以个人所得税调节为主体，建立家庭申报和个人申报并存的体系，并通过其他税种征收和救济措施发挥调节收入分配作用。三次分配方面，税收优惠政策已经成为美国、英国、日本普遍采用的激励慈善捐赠、调节收入分配的有效手段之一。这些国家在运用个人所得税、企业所得税、财产税以及志愿服务激励慈善捐赠方面均有较为规范、详细的制度安排。二是激励科技创新。自20世纪80年代欧美发达国家出台研发税收优惠政策以来，世界各国普遍效仿同时也逐步认识到技术创新的重要性。纵观处于信息技术领先优势国家（如美国、日本、韩国、意大利）的税收体系，对于投入型研发税收优惠的主流设计趋向是侧重税收抵免优惠；也有部分国家采取税收抵免优惠和加计扣除优惠并行的形式，如英国、法国。与加计扣除优惠提高税前扣除项、减少应税所得不同，税收抵免直接减少公司所得税税负，可以和优惠税率配合发挥更好的激励效果；同时，财务核算过程更简便，也能减轻遵从成本。三是促进绿色发展。德国通过环境税改革，使绿色税收收入占税收收入总额的比重达到10%左右，对直接使用由太阳能、风能等可再生新能源生产的电力及此类能源制品免予征税。美国对投资使用太阳能和地热能设备进行清洁生产的企业，减免其设备投资额10%的税负。此外，随着近年来温室效应逐步显现，许多国家已开征碳税并衍生出征收碳关税的趋势。
第三，注重税收征管数字化转型。英国自2015年开始探索建立一个透明、便利的数字化税收征管系统，目标是使每个纳税人都拥有安全的数字税收账户，以便为其提供个性化服务。实时运行的数字化税收征管系统可让纳税人及时全面了解自身税务状况，方便其有针对性地安排纳税事宜；数字税收账户从技术上实现对纳税人等服务对象电子账户的接入，依托多元化数据信息比对分析，可直接生成较为准确真实的申报表。
第四，注重组织体系的适应性。一是强化信息技术部门。推行适应经济数字化发展趋势的组织机构变革，如美国国内收入局改革优化信息技术部门，培养壮大信息技术部门的专业化队伍，特别是从顶层设计上设立首席信息官，统筹相关信息系统的开发、建设和维护等重点工作，既达到统筹协调的目的、又实现提质增效的初衷。二是强化扁平化和敏捷性。如美国国内收入局优化领导层配置，尽最大可能避免职能职责的重合、重叠和混乱，按照管理服务对象的类型和规模来划分业务，不再按照行政区域逐级设置全职能局。又如，2015年英国皇家税务与海关总署推出了《机构布局计划》（Locations Programme），引入绿色节约理念以提高运转效能和服务动能。
第五，注重提升并强化国际税收规则制定中的话语权。在此过程中，美国、英国等国家坚持的原则是自由与扩张并举、开放与保护并重。比如：通过对外大量签署双边税收协定、税收情报交换协议，建立起庞大的税收协定网络，将话语权体现在双边税收协定条款中；积极推动建立和发展各类国际组织与合作网络，如七国集团（G7）、二十国集团（G20）、国际货币基金组织（IMF）、世界银行、国际联合反避税信息中心（JITSIC）等，通过这些国际组织发挥影响；通过在案件处置层面主导国际协作、采取单边行动、对外派驻税务官员等方式，全面提升税收国际话语权；等等。
（二）主要教训
第一，税收的财政职能本位不能被削弱。筹集财政收入是税收的基本职能，囿于针对对象的特定性、征税深度的限制，税收的调节职能往往具有局限性，因此不能过于强调税收的调节职能而弱化其财政职能。日本、美国等国家曾将不动产税当成政策工具甚至政治工具，而非财政收入工具，试图通过不动产税制改革解决社会分配、房地产市场、公共财政等领域的一系列问题，在很大程度上造成了税制的扭曲、税收征管效率的低下，并最终削弱税收的财政职能，使国家财政收入陷入不稳定状态。
第二，宏观税负水平不能偏离国情和经济发展实际。比如，20世纪80年代以来，巴西过度负债引发财政危机。因其确定了建立高福利国家的目标，通过不断提高税收收入水平来加以应对，导致宏观税负水平大大高于主要拉美国家平均水平，且增长幅度较大，2010年以来已超过经济合作与发展组织（OECD）成员国平均水平。另据普华永道和世界银行的调查，巴西企业实际税负一直居高不下，在一定程度上制约了其经济社会发展。
第三，税制改革不能忽视时机选择。各国税制改革的实践经验表明，凡是行之有效的税制改革往往都是在经济社会形势较为稳定的前提下开展的，为了应对财政危机而匆忙出台的改革往往很难获得成功。比如，委内瑞拉于1957年至1958年、哥伦比亚于1968年至1969年、利比里亚于1969年开展的税制改革，均因准备不够充分或时机不够成熟而被推迟或夭折。同时，还需注意保持税制改革的连续性与税收负担的确定性，防止因改革行为短期化，衍生出改革负效应。
第四，税制改革目标设计不能“头痛医头、脚痛医脚”。仅站在经济角度或单纯出于某一目标调整税收制度，有时不仅达不到预期效果，反而会引发潜在危机。例如，有的国家考虑到对碳、燃料和电力征税会加重企业负担而停止了绿色税收计划。因此，税制设计必须经过仔细研究和全面衡量，往往需要在利与弊、得与失、效率与公平中慎重作出权衡与选择。
（三）启示
不同国家的税收实践存在一定共性，形成了一些具有指导价值的经验做法。比如，在提升征管质效、调节财富分配、刺激经济增长、促进创新发展等领域的做法，一定程度上可以作为推进中国式现代化取向下的税收现代化的参考借鉴。客观上看，虽然中国式现代化是具有自身特点的、完全不同于西方现代化的发展模式，但我国作为后发型现代化国家，仍可广泛汲取人类现代化实践中的有益经验，充分利用“资本的文明面”，在以我为主、为我所用，扬长避短、取长补短中实现内在性超越。
值得注意的是，我国税收现代化的土壤成熟、内容丰富，税收现代化服务中国式现代化的维度更加多元、功能更加全面、影响更加具象。而不同国家的税收现代化之路各有特点，即使是同一国家在不同时期的税收实践也不尽相同。因此，简单照搬或吸收其他国家的做法并不可取，我国对于所谓的国际经验必须客观分析、审慎扬弃。
三、税收现代化服务中国式现代化的总体考量、基本思路和路径选择

推进税收现代化需要更好发挥和拓展提升税收的各项职能作用，力求在全面建设社会主义现代化国家的新征程中展现更大作为。对此，应在税收现代化服务中国式现代化的总体考量基础上，明确基本思路，把握路径选择。
（一）总体考量
其一，根本保障：坚持党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是实现社会主义现代化的根本保障。从行政视角看，我国税务系统队伍大、层级多、职能广、影响深，紧密服务于广大纳税人缴费人。税务机关首先是政治机关，在党的领导下代表人民行使税收执法权和行政管理权。因此，政治性是税收工作的首要点和根本点，必须始终把坚持和加强党的全面领导贯穿税收改革和事业发展全过程、各方面。坚持党的领导不是抽象的，而是具体实在的，要体现到实际行动中，体现到税收工作上。
其二，价值立场：人民至上。税收的价值理性和工具理性融合于税收的“人民性”之中。“以人民为中心”的发展思想，是中国特色社会主义的鲜明特色和一贯追求。税收作为国家治理的重要组成部分，天然秉持以纳税人缴费人为中心的初心使命，归根结底还是要坚持人民至上。“取之于民，用之于民，造福于民”是社会主义税收的本质，“为国聚财、为民收税”是税务机关的神圣天职。可以说，“人民性”是中国特色社会主义制度下税收工作的根本属性。服务中国式现代化的税收治理，必须坚持以人民为中心的发展思想。具体而论，必须坚持人民至上，始终把人民放在最高位置；坚持人民主体，保障人民参与税收共治；坚持人民共享，让税收改革发展红利惠及人民；坚持人民评判，以人民满意为税收最终目标。
其三，首要任务：高质量发展。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，是具有中国特色的质量协调、人物和谐、追求和平的全新发展路径。当前，我国面临的新机遇、新挑战、新考验接踵而至，改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、国家治理考验之大都前所未有。税收改革关乎国计民生和社会大局，税收现代化应瞄准高质量发展的首要任务，为中国式现代化提供坚强支撑。要全面落实国家相关税收决策部署、总体目标、具体要求，坚持守正创新、坚持系统观念、坚持问题导向，切实将税收融入经济社会高质量发展的大局全局，在服务“国之大者”上付诸行动，在落实“税之要事”上见诸成效，为推动经济社会高质量发展贡献税务力量。
其四，方法指导：辩证唯物主义方法论。习近平新时代中国特色社会主义思想是当代中国的马克思主义，是21世纪的马克思主义。其蕴含的科学世界观和方法论，特别是人民至上、自信自立、守正创新、问题导向、系统观念、胸怀天下的“六个必须坚持”，是马克思主义的辩证唯物主义为税收现代化服务中国式现代化提供的“金钥匙”。体现到税收工作实际中，就是要从中学到做好税收工作的思想、观点和方法，增强历史思维，发扬斗争精神，保持战略定力，做好调查研究。税收现代化服务中国式现代化更加要从历史中增智慧、从斗争里凝共识、从战略上谋发展、从调查中找出路，依靠顽强奋斗开创税收现代化新局面。
（二）基本思路
税收现代化更好服务中国式现代化的着重点，应当落脚于完善现代税收制度，推进良法善治。税收制度决定于税收生态，税收现代化服务中国式现代化的核心支点，就是根植于中国社会土壤的税收制度。
从狭义看，税收制度就是通常所说的税种制度，具体规定了征纳双方的权利义务实体内容，也可以被称为税收实体制度。从广义看，税收制度体系囊括三个层面，即税收基础制度、税收实体制度、税收征管制度。在广义逻辑下，税收制度建设也就应该包含税收基础制度建设、税收实体制度建设、税收征管制度建设等三个层面的内容。这三个层面的制度各有侧重，但也相互作用、相互影响。具体分析：税收基础制度对税收治理的基础理念和价值原则进行界定，基本表现形式为税收基本法、税收征管法等；税收实体制度对税收权利义务等实体内容进行界定，基本表现形式为各税种实体法；税收征管制度对税收实体权利义务的落实程序及实现方式进行界定，基本表现形式为税收征管体制机制。税收治理体系和治理能力是一个有机整体，二者缺一不可、不可分割。与之对应，税收治理体系的完善和税收治理能力的提高，也是一体两面的关系。良好的税收治理体系就是“良法”，是提高税收治理能力的前提；提高税收治理能力就是“善治”，有助于充分发挥税收治理体系的效能。
需要明确的是，当今世界并不存在一个放之四海而皆准的税收制度，符合我国自身经济社会发展实际的税收制度必然具有鲜明特点。我国税收制度建设既要警惕照搬照抄、“食洋不化”的西方化倾向，又要避免抱残守缺、故步自封的现象。比如：在推进税收治理体系和治理能力现代化建设上，应突出政治性，坚持人民性价值取向；突出前瞻性，坚持战略性需求方向；突出体制性，坚持结构性问题导向；突出治理性，坚持效益性改革指向。
（三）路径选择
在一定意义上讲，国家税务总局提出的税收现代化六大体系建设的设计，是税收现代化的六个方面，也是对服务中国式现代化的具体回应。结合前述总体考量、基本思路，基于中国式现代化的需求和要求，税收现代化服务中国式现代化的具体路径选择有以下几个方面。
第一，落实税收法定原则。强化落实税收法定原则理念，进一步把法治作为税收治理的基本方式和要求，把落实税收法定原则作为基层税收治理的重要路径和目标保障。尽快组织研究制定符合中国国情、遵循民生价值的税收基本法，在处理好稳定和灵活、当前和未来、法定和规定等关系的过程中为中国式现代化提供持久有效的税法保障。持续提高立法质量，对不适应当前形势的法律规定及时进行修订，完善对数字经济、新兴金融业态的税收立法。加快推动增值税、消费税等相关立法工作，着力推进科学完备的税收法治体系建设。注重税法与民商法、行政法、刑法之间的法际协调，探索税法通则的起草制定，明确规定税收法定、实质课税等重要原则，注重税法之间的衔接一致。探索对税收优惠制定专门的法律规范，完善税收行政程序规定等。从问题导向而论，需要创新法律制度。一是建立税收基本法，为税制改革、政策完善以及监管服务提供有力支撑；二是制定纳税服务法或纳税人权益保护法，从法律层面有效维护纳税人权益。
第二，优化税收制度体系。在中国式现代化取向条件下，不断优化税制体系、激活市场主体活力尤为必要。具体而论，应着眼发展实际优化税制结构，作出必要的调整和简并，推动以传统经济为导向的税制安排转向兼顾传统经济和数字经济的税制安排。对标党的二十大部署，积极提出有利于建设以实体经济为支撑的现代化产业体系特别是先进制造业发展的税收制度改革建议并推动实施。深入研究服务高质量发展、推动共同富裕的税费制度改革和税收政策完善建议，特别是进一步研究完善综合与分类相结合的个人所得税制度，更好发挥税收调节收入分配的作用。进一步完善我国间接税、直接税双主体税制结构，深化个人所得税、房产税等税制改革，完善我国法人、自然人双主体税制模式，确保税制适应中国式现代化发展需求。不断巩固绿色税制立法和改革成果，进一步健全多税共治、多策组合的绿色税制体系。需要注意的是，坚持系统性谋划和推进税制改革，应注重其连续性、稳定性和可持续性。
第三，完善税收政策体系。发挥税收大数据作用，强化政策效应分析，及时研提完善改进税收政策体系的意见建议。注重发挥税务部门优势，积极主动参与税费制度和政策制定调整，综合考虑长期性制度安排和阶段性支持政策，推动构建与高质量发展相匹配的税费制度及政策体系，并把抓好制度执行和政策落实作为重大政治任务抓紧抓实，确保制度效应充分发挥、政策红利直达快享、国家治理目标更好实现，为国家长治久安提供坚实财力保障。聚焦支持初创期科技企业发展、推动基础研究、先进制造业发展以及推动攻克“卡脖子”技术难关等方面进行深入研究，把稳增长和优结构结合起来，提出既有利于促进经济平稳运行、又有利于提升发展质量的税收政策建议。既要继续落实好原有的支持科技创新各项税收政策，又要落实落细新出台的优惠政策。定期对各项税收优惠政策落实情况进行梳理，开展针对性评估分析，提出改进意见建议。特别是要加强对助力引进国际高端人才、促进提高国内科研骨干积极性和创造性的税收政策落实情况进行研究分析及改进。
第四，深化税收征管改革。应全面推动《关于进一步深化税收征管改革的意见》落地生根，特别是高起点高标准高质量推进智慧税务建设，聚焦技术变革、业务变革、组织变革，在数据驱动体系、数据产业体系、数据工具体系上实现大提升大跨越。高效运用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，盘活用好税务系统纵横两个方向的大数据资源，推进税收征管数字化升级和智能化改造，实现从“以票管税”为特色的传统监管，在转型框架下逐步朝向“以数治税”分类精准监管转变。强化税收大数据与各部门数据间的共享与比对，通过全息数据分析挖掘纳税人的特征规律，实现收入预测、行业预警、假发票预警、偷逃税分析、执法风险防范等目标，真正将数据资源变为数据能力，构建以数据管理为中心的税收征管模式。推行与税收征管改革相适应的组织机构变革，加大对信息技术部门、专业队伍的建设力度；适当调整机构布局、工作方式，强化组织机构的扁平化和敏捷性。在精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治等各方面实现实质性突破，推动我国税收征管数字化建设达到国际领先水平。
第五，积极参与全球税收治理。不断拓展国际税收合作的广度和深度，主动参与国际税收规则的制定与落实，为我国企业走出国门、走向国际提供必要的税收法律保护，维护国家和企业的利益。支持多边税收合作，持续扩大和完善税收协定网络。积极参与数字经济国际税收规则制定，在国内税法的修订与政策储备、税收征管的衔接、涉税企业的应对方面作好充分的前瞻性准备。充分发挥“一带一路”税收征管合作机制等多边税收平台的作用，强化经验分享、信息共享，帮助发展中国家提高税收征管能力。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第1期）
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欢迎按以下格式引用：
国家税务总局四川省税务局、四川省国际税收研究会联合课题组.税收现代化服务国家现代化的国际借鉴研究[J].国际税收，2024（1）：33-39.
●王伟域 许评：税收现代化的历史演进、发展逻辑与理论特质
●胡江峰 范卫国 周志波：税收治理现代化的理论逻辑研究
●许正中 周静：数字经济时代税收在推进中国式现代化中的重要作用
●孙瑞标：关于当前国际税收研究若干问题的认识
●张玉静 谢兰兰：关于税收政策促进服务贸易高质量发展的几点思考
●李宏：信托架构下完善我国自然人资本所得课税制度的思考
●吴志峰 石赟 季洁：境外机构投资者投资我国债券市场税收政策及征管优化路径
●周颖昕 徐秀军：日本政府支持人工智能发展的财税政策分析
●励扬：内外有别：美国对支柱二全球最低税的对外推动与对内改革
●孙红梅 刘峰 王新曼 李佳怡：税收服务“一带一路”高质量发展研究综述
●邓汝宇 高阳：税收征管数字化转型升级的全球浪潮——2023年税收征管数字化高级别国际研讨会综述
●孙俊霞 杨程：常设机构税务风险发展趋势探析：BEPS第7项行动计划回顾与展望
●朱炎生：BEPS项目十年回顾：国际税收协调机制的多边化转型
●廖益新：旨在重塑公平合理国际税收秩序的全球性税改：BEPS项目国际税改启动十周年评述
●李俊珅 姜杉 许淼：“走出去”企业知识产权所得的性质认定及税收影响——以生物医药企业海外合作研发业务为例
●张泽忠 许悦：共建“一带一路”背景下中非税收合作机制探析

●陶紫凝：联合国税收协定范本12B条的适用性研究
●鲁文·S.阿维-约纳 穆罕纳德·塞利姆：GloBE背景下的美国最低税
●王智烜 蔺涵婧 戴思佳：美国现代供给侧经济学下的税收发展动向
●胡云松：全球最低税与国际税收竞争：有效税率和政策选择
●吴小强：全球最低税实施过渡：“走出去”企业面临的关键挑战与应对
●杜莉：全球反税基侵蚀规则中选择条款的解读与分析
●克里斯·桑格 大卫·斯内尔：借税收之力，促经济复苏
●陈甬军：共建“一带一路”合作共赢机制分析与创新发展
●梁若莲：依托“一带一路”税收征管合作机制 提升我国税收话语权
●马蔡琛 龙伊云：“一带一路”税收治理：回顾与展望
●张平 燕洪 诸葛安东 任强：财富税国际实践与利弊剖析


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