健全税费联动征管服务机制的思考——基于浙江实践的调研

李威03

作者：
国家税务总局浙江省税务局调研组


中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确了深化税收征管改革应遵循的工作原则，提出了推进税收征管改革的重点任务。进一步深化税收征管改革，是实现税务执法、服务、监管理念和税务执法方式、手段的全方位变革，而建立健全税费联动征管服务机制是此项改革的重要一环。当前，征税和收费都已成为税务部门的主责所在，社会保险费和非税收入已占到税务部门组织收入的“半壁江山”。以浙江省为例，税务部门目前共负责征收16个税种、4项社会保险费、29项非税收入。2022年浙江省（不含宁波）组织社会保险费和非税收入占全省税务系统组织各项税费收入的比重超过50%，“税费皆重”格局已经清晰、内容逐渐丰富。构建“税费皆重”格局是一项系统性工程，而健全税费联动征管服务机制正是贯彻落实“税费皆重”理念的重要内容。本文对国家税务总局浙江省税务局健全税费联动征管服务机制的实践探索进行深入调研，探索健全税费联动征管服务机制的对策建议，以不断提升税费联动征管服务效率和治理能力，进一步推进税收现代化落实落地。

一、健全税费联动征管服务机制的浙江实践与探索
（一）实施税费保障办法，推进税费共治制度化建设
2023年3月1日，《浙江省税费服务和征管保障办法》公布并施行。该办法明确规定建立健全“常态化、制度化的数据共享协调机制，构建政府领导、税务主责、部门协同、社会共治的税费服务和征收管理新格局”，设置“税费服务”和“征管协同”专章，为推进税费服务再升级、精诚共治再深化提供法治遵循。在税费服务方面，浙江省税务局提炼浙江税务部门连续8年荣获全国纳税人满意度调查省级第一的特色经验，以规章形式固化做法、明确要求、设置标准，通过完善税费服务方式、优化税费服务流程，提升纳税缴费的智能化水平，并从政策落实、风险提示、咨询培训、特殊服务等方面细化实施；在征管协同方面，结合浙江省“一件事”协作、“浙里办票”等实践素材，明确16条具体要求，从税费申报、行政强制、破产注销、数据交换等征管环节入手，创新制度方法，明确二十余个单位部门职责，完善优化协同机制，联动构建更高层级、更广范围、更加高效的制度化税费征管协作共治新格局，实现各部门系统互联互通、数据共享共用，简化纳税人缴费人办税缴费流程，实现“让数据多跑路，让群众少跑腿”。
（二）实施“最多跑一次”，深化税费共治制度化建设
“最多跑一次”改革是浙江以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，创造性推进全面深化改革实践的一个鲜亮标志。浙江税务部门将“最多跑一次”改革作为全面深化改革的重要突破口，经多年实践探索，力推改革升级，已形成较为成熟的制度规范与标准体系。以“一个标准”为原则，将形成的10个主项、146个子项税务事项清单，从事项名称、报送材料、办理渠道、办理时限等要素进行规范统一，实现全省范围内税费事项办理“最多跑一次”、事项办理100%全覆盖、90%以上“零上门”；在全省全面实施办税服务厅涉税费事项“一窗通办”、12366服务热线涉税费业务“一键咨询”、浙江省电子税务局涉税费业务“一网通办”，不断提高税费联动征管服务质效，让纳税人缴费人充分享受到改革的红利。
（三）实施“枫桥式”税务建设，推动税费共治制度化建设
浙江税务部门通过发挥税务新“枫”示范引领作用，持续打造优质税费营商环境，营造和谐税费征纳氛围。2021年，浙江绍兴税务部门开始创建“枫桥式”税务分局（所）；2022年4月，浙江税务部门以“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”为目标，在“枫桥经验”发源地浙江省诸暨市枫桥镇挂牌“枫桥式”税务所，并在全省开展新时代“枫桥式”税务分局（所）建设工作；2023年5月，全省29家第一批新时代“枫桥式”税务分局（所）正式命名。通过坚持和发展新时代“枫桥经验”，浙江税务部门建立健全7方面51项评审标准和体系，应用于税费征管服务实践，丰富“枫桥经验”税费治理新内涵，努力实现重案零发生、办事零次跑、征纳零纠纷、信访零越级、干部零违纪，切实提升全省基层税费治理水平。例如：浙江绍兴柯岩税务所建立由公职律师参与的专门服务司法拍卖的税务团队，业务覆盖司法拍卖涉及的税费计算、欠税查询、发票开具等，为司法拍卖提供全流程的跟踪服务；浙江青田鹤城税务所聚焦侨乡特色，建立“税暖侨心”矛盾调解工作室，创新打造“线上线下贯通、海内海外联动”的涉侨税费争议化解新模式，为纳税人缴费人跨国暖心解忧。
（四）实施“长三角一体化”战略，促进税费共治制度化建设
浙江税务部门认真贯彻习近平总书记关于“苏浙皖各扬所长”的重要指示精神，按照税收工作“融入一体化、服务一体化、推进一体化”的要求，全面落实国家税务总局关于支持和服务长三角一体化发展的“16+10”措施与长三角区域合作办公室确定的5项涉税任务，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，与兄弟省市税务部门密切协作，不断推动长三角一体化发展。通过聚焦“浙江使命”，重点抓好浙江牵头负责的业务事项；聚焦“协同作业”，积极配合其他省市税务部门做好“16+10”支持和助力长三角一体化发展的征管服务举措；聚焦“创新机制”，扎实推进绿色示范区建设，持续推进税费征管改革走深走实。围绕优化税收优惠办理流程、发布长三角区域“最多跑一次”清单、实现长三角区域简易处罚网上办理、持续推进绿色示范区建设，推动长三角一体化发展国家战略走深走实。浙江税务部门各单位在落实涉税事项跨省通办上，针对企业实际需求、痛点堵点的税费事项，标本兼治、协同推进，实现更广范围的复制和推广，以实际行动推进税费征管改革。如浙江湖州市税务局与安徽宣城市税务局签订《税收合作框架协议》，成立“长兴税务—广德税务”税收协作先行区，共建长三角税收一体化示范样本。

二、健全税费联动征管服务机制面临的主要问题

（一）社保非税法律制度有待进一步完善
1.税收相关法律法规未涉及社会保险费和非税收入。我国税收征管制度经过多年的发展完善，在法律制度层面形成了以《税收征管法》为主、其他相关法律法规规章为辅的完备体系。随着社会保险费和非税收入征管职责的划转，征缴主体发生变化，征管职能逐步扩展，自然人税费征管服务需求激增，但是，目前《税收征管法》未将社会保险费和非税收入的征管服务内容纳入其中，税费联动征管服务机制的建立健全仍缺乏制度层面的重要支撑，亟待对《税收征管法》等法律进行修订。
2.社会保险费相关法律法规存在空白领域及一些冲突。现阶段社会保险费位阶最高的法律是2011年7月1日起施行的《社会保险法》。该法出台时，社会保险费实行“二元征收”体制，兼容社会保险费经办机构与税务机关同为征收机构的情形，授权性条款较多，执行性条款不足。在税务机关统一征收社会保险费后，该法的局限性更加凸显。如对税务机关征收社会保险费的法律定位不精准，是否具有社会保险费检查权、处罚权也不明确，未形成税务机关统一征收下的完整规范的征收业务流程等，给当下建立健全税费联动征管服务机制带来了制度层面的挑战。此外，《社会保险费征缴暂行条例》自1999年1月22日起施行，这一法规总体上沿用原劳动保障部门的征收模式，实施至今二十多年已难以适应当前及未来的征管需要。如该法涉及检查、处罚等一些条款与《社会保险法》相冲突，按照新法优于旧法原则，《社会保险费征缴暂行条例》较多条款失效，实务中可操作性不强的问题更加突出，对税费联动征管服务机制的建立健全难以发挥应有的支撑作用。
3.非税收入征收立法层级偏低且修订不及时。现阶段非税收入征收依据中立法位阶最高的是财政部2016年印发的《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号），但该办法对非税收入的征收管理更多表述为“按照国务院和财政部的规定设立和征收”的授权性规定，并未形成完整的征收程序规定。目前已经划转的非税收入中，多数费种的征管依据仍是规范性文件，且划转后未修订相关文件，导致其征管程序规则面临合法性问题。如在非税收入划转通知中，普遍存在“征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”的表述，税务部门面临“法无授权不可为”原则与“合理确定税务部门征管职责划转范围要求”之间的现实困境。
（二）社保非税部门协作联动有待进一步提高
1.社会保险费征管职能部门间协调问题。社会保险费划转税务部门统一征收，并随着改革的推进实施，税务部门与人社、医保、财政等其他部门的权责发生变化，但目前权责界定仍不够清晰，跨部门联动征管服务合作仍面临一些问题。一方面，社会保险费划转后对参保扩面征缴、历史欠费认定、争议解决处理等健全联动征管服务机制的需求大。另一方面，税务机关尚未完全建立起争议解决等内外部协调机制。由于争议主体、事实问题复杂，若不加强部门间协同和税费间联动，各方会对争议主体、事实认定产生差异，导致社会保险费争议处理与社会保险费征缴执行不一致。目前，人社部门设有劳动人事争议仲裁院实体化办事机构，具体承担争议调解仲裁等日常工作，而税务部门缺乏相应的专业办理机构，基层单位往往由社保非税股兼顾这一职责，社会保险纠纷争议解决处理缺乏有效手段和人力支持。
2.非税收入征管职能部门间协调问题。一方面，非税收入征管职能被切割。目前多数新划转的非税收入总体仍沿用原来的征收模式，由业务主管部门核定费款金额，再通过数据共享平台等方式推送给税务部门实施统一征收。税务部门对非税收入的征管职权主要集中在收款与缴库层面，后续的催报催缴、缴费检查、行政处罚、强制执行等事项职责不清晰不明确。另一方面，非税收入征管职能较分散且有交叉。目前非税收入涉及的业务主管部门众多，部门间职能分散或偶有交叉，加之信息核对和监管机制尚不健全，难以有效地对征缴情况进行比对、检查、跟踪、问效，导致整体协同配合不够顺畅。
（三）社保非税内设机构人员有待进一步加强
1.社保非税全职能设置不利于税费联动征管服务机制的形成。目前，社会保险费和非税收入征管服务职责基本是根据全职能、全流程设置，不利于税费联动征管服务机制的建立健全与实施推进。此问题在县（市、区）局层面尤为突出。基层社保非税科（股）不仅承担社会保险费和非税收入的日常征管职责，还基本承担了本应由征管、纳服、收入核算、法制等其他科（股）对社保非税收入征管服务方面的职责，使得社保非税科（股）成为全职能的“独立王国”，不利于税费联动征管服务机制的形成。
2.社保非税人力资源配置与健全税费联动征管服务机制不相匹配。对当前社保非税内设机构职责设置和实际承担业务而言，其条线力量配备整体偏弱，干部队伍中缺少兼具社保、非税、税收征管业务与信息技术、法律法规的复合型人才，尤其缺乏专业人才。目前，4项社会保险费、29项非税收入合并为社保非税一类，在县（市、区）局层面均由一个内设机构负责管理，呈现“一个车夫拉两架马车”的现象。以浙江税务部门为例（见表1，略），社保非税条线人数占总人数比重仅为2.40%，而货物与劳务税、所得税、财产和行为税条线合计人数占总人数比重为5.25%，县（市、区）局社保非税条线平均人数约为6人，而货物与劳务税、所得税、财产和行为税条线合计平均人数不足12人。
（四）社保非税系统集成数据有待进一步整合
1.信息系统集成度不高（以下内容略）。
2.数据信息互通性不强（以下内容略）。


（五）社保非税征管流程有待进一步优化
1.社会保险费与税收的征管流程节点存在差异。社会保险费征管流程根据缴费群体划分成两种。一是对用人单位的征管流程，在经社会保险经办机构确认参保登记后，涉及进行缴费关联登记、受理缴费申报、采取扣款征收、推送征收（入库）数据、实施费款追征、开展违法调查、缴费争议处理七个环节。二是城乡居民和灵活就业人员的征管流程，在经社会保险经办机构确认参保登记后，涉及进行缴费关联登记、受理缴费申报、采取扣款征收、受理代征单位汇总申报及扣款征收、推送征收（入库）数据、缴费争议处理六个环节。其中，缴费关联登记、推送征收（入库）数据两个节点明显区别于税收征管流程。缴费关联登记作为社会保险费征管服务的起点，不仅需要税务登记作为主要前提，还对与人社、医保部门间参保登记数据交互的及时性、准确性依赖度很高。而对自然人缴费人全面实施虚拟户（主要是各大银行）代征管理，其征缴数据均通过虚拟代征单位汇总申报及扣款征收的这个环节，则是社会保险费征管流程的一个特殊节点。实施费款追征环节与税收差异也较大，以追缴企业社会保险费欠缴业务流程为例，对缴费人未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，税务部门需完成一系列区别于税收的文书及相关催缴、催告程序后，再向当地人民法院申请强制执行，尚无法与税收追缴共同实施。
2.非税收入与税收的征管流程节点存在差异。非税收入的征管模式比较繁杂，部分非税收入特别是新划转的非税收入，如水土保持补偿费、土地闲置费、森林植被恢复费等，因由业务主管部门核定费款金额，再推送数据给税务部门征收，其征管流程涉及与外部门的数据交互与信息核对，与税收征管流程存在差异。部分非税收入项目费款追征与税收流程存在较大差异，如残疾人就业保障金需要税务部门提交财政部门实施后续处理，税务部门没有“追征”流程环节，更无“查”的业务权限。因此，非税收入与税收在一些环节上实施联动征管服务仍存在一定难度。

三、健全税费联动征管服务机制的对策建议
构建严密规范的税费联动征管服务机制是一项长期性、系统性工程，需进行前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进，并在实践探索中持续完善，不断提高法治化水平、夯实人才智力支撑、拓展税费共治格局，确保其与中国式现代化同频共振，使税费联动征管服务机制行稳致远。
（一）完善税费联动机制法律法规体系
站在社会保险费改革的新历史起点，既需在法治原则指引下，持续将税费联动征管服务的新成果转化，又需将税费联动征管服务中标准化、规范化的成熟做法通过法治化广泛应用，为健全税费联动征管服务机制提供制度支撑。一方面，要坚持立法适用改革原则，加快推动相关法律法规的修订进度。建议改革与立法同步推进，用法律制度建设来固定改革成果，让税费联动征管服务改革有法可依；要加快推动社会保险费非税收入相关法律法规的修订和立法级次的提升，明确税务机关费款征收的法律地位，厘清各部门之间的权责范围，打造精诚共治的税费征收环境。另一方面，坚持务实管用和问题导向原则，先行修订《社会保险费征缴暂行条例》。全面修订《社会保险法》程序要求高、难度大，为更快满足实践需要，应区分轻重缓急，抓住关键要素，建议先行修订《社会保险费征缴暂行条例》，并在基本保持现行体例安排、章节结构和条款顺序的基础上，以最小修改求得最大共识、最快通过。持续推动《社会保险法》和《税收征管法》的修订完善，坚持顶层设计与自主创新相结合、基层探索与集成推广相结合，探索兼容并蓄、互利共赢的创新模式，推动税费征管创新在更大范围、更宽领域、更深层次全方位开展，持续打造具有税务特色辨识度的创新成果，为《社会保险法》实施细则的出台做好准备工作。
（二）优化税费联动机制组织结构
立足“税费皆重”，不断适应税费征管主要矛盾变化以及征管服务改革方向，加快补齐组织架构和人才管理短板，推动组织结构定型可靠、人才生态潮涌迸发。一方面，加快推进效能化的组织机构变革，逐步形成总局做优、省局做强、市局做精、县局做实的系统集成型征管服务组织架构，全面改变社保非税业务相对封闭运行的局面，促进机构、职能、权限、程序、责任科学统一。鼓励各地对职能相近、联系紧密的组织机构进行统筹设置，因地制宜减少管理层次，实行扁平化和网格化管理。要强化基层单位在日常服务、业务办理和风险应对等方面的职责，不断适应法人与自然人“双主体”、税收与社保非税“双任务”的征管服务新特点。另一方面，全面对接新时代税务人才工作意见，从选拔、培养、使用、管理各环节着手，持续创新培养路径，利用练兵比武、“智税”竞赛、领军人才选拔等方式，探索“上派、下挂、外联、内引”等培养模式，重点培养梯队型、复合型人才，以坚实的人才基础保障税费联动征管服务效能最大化。
（三）促进税费联动机制“数智”转型
应适应经济形势的变化，提高征管效率，优化服务流程，实现税费联动征管服务机制的“数智”转型和全面升级。一方面，用大数据和人工智能驱动税费联动征管服务高效运转。以税费征管服务数字化升级和智能化改造为核心动力，充分运用现代信息技术，优化升级现有税费征管软件系统和人机融合信息系统，加快引入高水平AI、机器人等智慧税费征管资源，满足税费业务海量存储、高并发响应、范围逐步扩展等发展需要。推动内外数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税费监管、执法、服务等制度创新和业务变革，不断减轻纳税人缴费人的办税（费）负担。另一方面，用数据和规则推动流程再造。对税费政策进行数字化重构设计，将政策法规条款采取“数据要素化”处理，并通过提炼数字化标签、指标、模型，按照税费联动征管服务的业务场景和业务事项进行集成组合，将数字化嵌入流程全链条，实现数据与税费征管模式聚变融合、高效联动，创新再造差异化、个性化的业务流程，促使税费管理实现数据自动触发驱动，从根本上推动税费征管服务方式转型升级。
（四）加强税费联动机制风险管控
设计科学有效的税费征管风险控制体系，从税费征管风险、廉政风险和纳税人缴费人遵从风险三个维度开展风险防控，确保税费联动征管服务机制行稳致远。一是建立覆盖税费征管全流程、各环节、各税（费）种、各行业的风险识别指标库、风险特征库、风险分析模型和风险评价体系，对纳税人缴费人的涉税（费）信息数据进行全面扫描、自动分析和精准识别，及时发现纳税人缴费人未依法履行缴纳义务的行为并进行分类分级，提示税务人员采取应对方式；开展各岗位人员风险分析、识别、应对、跟踪监控等技能培训，拓宽风险应对人员知识广度和深度，提升风险管理的精准性和有效性。二是要梳理“权力”清单，建立完善风险排查机制和风险信息收集共享机制，建立健全监督部门统筹联动机制，构建内部监督体系，统筹推进纪检部门“专责监督”，巡察、督审、组织人事部门的“职能监督”和机关内设各部门的“日常监督”，拓展社会监督渠道，释放群众媒体监督力，形成内外监督网，筑牢各道安全防线。三是要完善预先提醒和自查自纠集中审核制度，还责于纳税人缴费人，对除偷、逃、骗税以及其他重大涉税违法行为外的风险事项推行风险提醒制，提示提醒纳税人缴费人限期开展自查自纠，自主消除风险事项，并对其自查事项进行综合性分析，采取针对性的管理措施，通过制度性设计消除风险根源。
（五）加强税费联动部门间精诚协作
从国家治理的宏观角度出发，不断拓展税费共建共治共享的广度和深度，推进以纳税人缴费人为中心，政府领导、税务主责、部门协同、社会共治的税费联动征管服务机制蓝图高标准实施。一是要动态优化征管权责设置，清晰税务部门与其他政府部门的职责，顺畅跨部门间的协作机制，将税费数据共享交换及沟通协作机制纳入常态化依法行政工作体系中，不断强化税费联动征管服务机制的行政支持与力量保障。二是要坚持以地方政府为主导，持续加强与其他职能部门在税费申报、委托代征、缴款入库、行政强制、争议救济等方面的协同，持续完善跨层级、跨系统、跨部门的税费征管服务体系、司法协作机制和纳税信用管理制度等，推进税费共治共享向更深领域、更广范围拓展，全力打造良好的税费协同共治环境。三是要充分发挥党建引领作用，按照“纵合横通强党建”机制体系要求，积极打造联建工作模式，横向上通过党建联建促进相关共治业务同谋划、同部署、同落实、同检查，纵向上推进系统上下各级支部联建，共同围绕税费共治业务研究制定政策、开展难点攻关，使“税费皆重”理念更加深入人心。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第1期。）

欢迎按以下格式引用：
国家税务总局浙江省税务局调研组.健全税费联动征管服务机制的思考：基于浙江实践的调研[J].税务研究，2024（1）：22-28.


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